蔡云

摘要：宅基地使用权是农民非常重要的一项财产权利，是最值钱的财富，是用益物权的一种。明晰宅基地使用权对于保障农民的合法权益，促进农村、农业改革具有重大的意义。长兴作为浙江省用益物权率先进行试点的县城，已经展开了新一轮的关于对农村宅基地使用权确权的工作，笔者在此文中以它为例，对长兴在进行相关工作中发现的问题，尤其是涉农权益问题进行系統性研析，反映一线工作实况，并针对存在的问题提出农村宅基地确权中如何保障农民权益的对策建议，以供其他地方借鉴参考。

关键词： 农村宅基地使用权；确权；宅基地用益物权保障；长兴

对于我国农村广大农民来说，宅基地使用权是非常重要的一项财产权利，是最值钱的财富，是用益物权的一种。党中央历年来十分重视农村宅基地确权工作，2010、2012、2013、2014年的中央1号文件都对这项工作提出过具体的要求。在2013年11月召开的十八届三中全会更是具体提出了要以试点的方法来扎实地进行农村宅基地确权工作，也为现代农村宅基地制度改革指明了方向。

农村宅基地确权工作，是依靠法律确认来明晰农民宅基地的使用权，是推进农村、农业改革的最基础性的工作，对维护农民合法权益，促进城乡统筹发展，推进农业现代化具有十分重要的意义。宅基地确权工作主要是在县一级的基层一线开展的，长兴作为浙江省农村宅基地用益物权改革试点县，率先部署推进了农村宅基地确权工作，同时从2011年开始，推进农村宅基地用益物权保障机制的创新试验，积累了一定的经验做法。本文以长兴为例，旨在通过对长兴宅基地确权工作推进过程中发现的问题，尤其是其中涉农权益的问题进行系统性研析，反映一线工作实况，并针对存在的问题提出农村宅基地确权中如何保障农民权益的对策建议，以供其他地方借鉴参考。

一、开展农村宅基地确权工作的现实意义

（一）有效保障农民合法权益，促进农民增收、农村发展

宅基地使用权是农民非常重要的一项财产权利，是他们最重视的一笔财富，同时也是用益物权的一种。对农村宅基地使用权进行确权，能够清楚界定农民宅基地使用权的土地范围、面积，依法确认土地权属主体，使农民享有的宅基地的使用权和用益物权能够得到相应的有效保护。除此之外，还要对现代农村宅基地制度进行改革，改革第一步需要将集体经营性建设用地和国有土地在同等条件下入市，并且要实行同权同价，来形成城市与乡村建设用地统一的市场，这样不仅能为进一步保证农民合法权益提供保障，还能够使城乡统筹发展进行得更为顺利，给社会主义新农村建设注入新的动力①。

（二）有效规范农村宅基地的使用和管理行为

农村宅基地一直存在权属混乱、一户多宅、城镇居民在农村购买宅基地、未批先建、少批多占等现象。通过农村宅基地确权工作，能够进一步规范农村宅基地的使用和管理行为：一是大部分农民自愿申请宅基地登记的意识增强，避免了邻里之间宅基地的权属争议；二是“一户多宅”的现象将会逐渐减少，通过有效的法律约束，农民群众普遍对土地政策、法律法规的意识增强，农村一户多宅的现象将会得到明显的改善；三是未批先建、少批多占的现象，通过加大对违法用地的查处，农民群众逐渐意识到保护耕地的重要性，乱占滥用耕地的现象逐渐减少；四是有效制止城镇居民在农村购买宅基地等隐性违法交易行为。

（三）有效为农村开展节约集约用地奠定基础

通过农村宅基地确权工作，以开展农村土地综合整治、新农村建设为契机，结合2010年土地变更调查和遥感监测工作，进一步明晰土地权属，同时也要给农户们树立节约合理地建设住宅的理念，对土地利用更加合理化，将耕地保护落到实处，为农村开展节约集约用地奠定了扎实的基础。

二、长兴农村宅基地确权工作的基本情况

（一）长兴开展农村宅基地确权的工作背景

1.上级的要求。党的十八大、十八届三中全会后，中央提出了积极稳妥地推进农村土地制度改革，明晰农村集体土地产权和开展农村宅基地确权工作是推进农村土地制度改革的基础。2014年年初浙江省政府又特地颁发了相关通知，通知明确提出了稳妥推进“三权到人（户），权随人（户）走”的“三权”确权登记工作，最终实现全省范围内农村宅基地确权登记的全覆盖。湖州市政府2014年4月在全市“三权”确权工作部署会议上，也明确要求各县（区）从2014年开始，花两年时间完成确认、登记农村宅基地使用权以及进行权证发放工作。

2.监督的必要。作为试点地区的长兴，从1991年始就在进行相关工作，当时用了三年左右的时间完成了全县农村宅基地申报初始登记工作，到1994年底全县共核发农村宅基地《集体土地使用权证》127 690宗，当时发证率达99.9%。初始登记之后，长兴一直坚持开展变更登记工作，但多年来有相当数量的宅基地因征拆合法安置及未经批准擅自翻建、扩建和新建等原因，致使长兴农村宅基地的使用现状和登记情况出现了较大的差距，为保持农村宅基地管理的现实性，很有必要对这部分宅基地再次调查，进行变更登记。

3.基层的诉求。随着重点工程拆迁安置及中心村建设的工作推进，特别是近几年农村土地综合整治项目实施，使得长兴的拆迁安置点和新村的数量在逐年增多，现如今已非常众多，这其中有一部分修成已达十年之久，然而却因为宅基地没能及时地供应等诸多原因，这部分农民始终没有拿到宅基地使用权证，权证的缺失在农民中引起了宅基地变成了非法用地的恐慌，没有得到意味着合法的权证，权益也就得不到保障。同时，长兴近些年的“两会”上要求对集中安置点和农民新村进行确权登记发证的提案议案普遍增加，呼声甚高，为了保障农民合法权益，开展农村宅基地确权工作十分必要。

（二）长兴农村宅基地确权工作的具体做法

1.加强领导，制定方案。长兴县委县政府专门下文成立了以分管全县农业农村工作的副书记为组长的长兴农村确权赋权改革工作领导小组（长委办[2014]4号），领导小组下设办公室和四个专项行动工作组，以进一步加强对此项工作的领导，其中农村宅基地确权登记发证专项工作组设在县国土局，具体负责日常管理、技术监督和业务指导等工作。同时，出台了《农村宅基地确权登记发证专项行动实施方案》，方案对实施主体、对象范围、方法步骤、职责职能、目标任务、资金保障等内容进行了明确。组织形式上，采用了乡镇政府（街道办事处、园区管委会）为实施主体，行政村（居委会）全程参与，国土资源部门业务指导、工作督查，县政府其他部门密切配合，中介机构承担外业权调任务的模式开展工作。农村宅基地确权工作经费由县财政和乡镇政府（街道办事处、园区管委会）按6：4的份额予以落实。

2.明确政策，开展试点。结合农村宅基地确权登记实际情况，长兴制定了《农村宅基地确权登记办法（试行）》，办法对该县农村宅基地历史遗留问题和登记政策给予了明确。2014年7月1日开始起由试点乡——吕山乡、县住建局、县国土资局、各村村委干部组成吕山乡农村宅基地确权登记外业调查小组，对吕山乡7个行政村的农村宅基地现状情况开展外业调查工作，在外業调查工作中，共调查农户6251户，宅基地5360宗。同时，选取了2个有代表性的行政村（斗门村、雁荡村）进行了确权登记，共发农村宅基地使用权证393本（其中补办用地手续后发证326宗）。

3.紧盯任务，全面铺开。长兴在试点工作开展的基础上，编制了《农村宅基地确权登记操作指南》，于2014年8月30日举办了专题培训班，正式在全县范围内同步铺开农村宅基地确权登记工作，并提出了“2014年底完成全县所有农村宅基地的外业调查工作，发证率达到农户数的60%；2015年年底前完成全县所有农村宅基地确权登记发证工作”的目标任务。工作实际推进过程中，建立了推进组、督查组、政策宣讲组、技术指导组、疑难会审组。特别是县、乡镇（街道、园区）、行政村建立了一套完整的工作班子，全县共抽调人员1300余人，参与宅基地确权登记工作。其中县级层面成立30多人参加的制证办，主要从事确权登记内审、挂接、入库、制证等工作；乡镇（街道、园区）组建分管领导带班，国土所、城建办、涉及行政村领导等10余人的审核审批组，248个行政村抽调不少于5人的资料收集、成果复核工作组，有效地推进全县农村宅基地确权登记工作。

三、长兴农村宅基地确权工作中存在涉农权益的问题

（一）农地用益物权保护难

在农村中，土地的产权状况并不那么简单，同一块地，它的所有权、承包经营权以及宅基地使用权都分别归属于不同的主体，这也造成了农地用益物权保护难的现象，当所有权与使用权矛盾时，基本上只能保护其中一者的权益。如，根据《土地管理法》规定，相对于国有土地70年的使用期，集体土地的使用权是无限期的，而且各主体还能继承、转让、分割农村宅基地，也就是说能对宅基地自由处理，这实际上相当于该主体拥有宅基地的所有权。宅基地使用权长期化后，村集体所有权有可能被虚置。在前期吕山乡开展的“三权”确权试点中，我们就发现存在土地流转困难的情况，若土地在开始被分给本地农户，当本地居民发生变化的时候，对土地的相应调整会变得比较困难。

（二）确权及登记衔接不畅

对使用权进行确认、颁发相应权证、后期对土地进行流转，这些工序表面看上来衔接流畅，但是在对土地进行流转这一环节时要进行多次确权，也就造成了实际操作上更为复杂。这其中的各个环节还需要我们进一步了解。造成操作复杂的原因主要有以下两方面：一是首度确权和土地审批发生冲突。根据斗门村、雁荡村两个试点村的情况来看，通常情况下，农村中的建筑一开始都是按照审批的面积来盖的，合乎法律且被承认有效，但是一旦出现农户自己扩建、改建房屋，使得实际面积与审批面积不符的情况，而首次确权是以实际面积来进行的，这就使得当初进行的审批成为了无用功；二是土地在经过整理后需要进行确权。只要对土地进行了流转或者整理，就必然会使宅基地的面积、形状等发生改变，这一改变会造成原有的权证部分失效甚至是全部无效，因此，在对土地进行整理后，也要随即进行确权。

（三）集中居住区建设和权证确认存在冲突

农村社区化是城乡一体化的重要步骤之一，但是建设农村居民集中居住区难度较大，因为它需要进行大量的土地变动，实际操作较为困难，造成其困难的原因有：一是用地规划被制约。因为在社区化的进程中，所有房屋建筑的建设都不能对农田造成影响，也因此中心村的规划建设被束缚；二是土地流转被制约。农民对土地的承包经营权是被法律严格保护的，国家不允许任何机构强行进行土地流转，这样的政策规定使得在规划范围内的土地很难按照规划进行调整，有些农户会拒绝或阻碍将其承包范围内的可规划用地流转出来，这就使农村宅基地调剂难以按规划进行。这个问题在自然积聚到中心村建设的单家独户建房户表现得尤为突出；对集中居住区的权证确认较为困难，而对其都在同一村集体内的宅基地就相对较容易，但是若不在同一村集体内，确权工作就比较复杂了。

四、农村宅基地确权中如何保障农民权益的对策建议

（一）出台相关政策进行规范

一是建立有偿退出机制。自愿放弃宅基地使用权的农户，可以通过权票交易或置换等方式有偿退出；二是建立流转置换机制。在不改变宅基地集体所有制性质的前提下，允许符合条件的宅基地及其地上附着物跨行政村进行置换、转让、继承、赠与、入股，也可以抵押担保；三是建立农村宅基地和集体经营性建设用地交易平台，类似国有建设用地交易平台。同时，建立农村集体建设用地地价评估体系。长兴在农村宅基地用益物权改革试点过程中制定的《长兴农村宅基地用益物权保障机制度创新试验方案》试用了权票管理机制，为方便对宅基地的管理，将宅基地使用权量化为“宅基地权票”（简称“权票”），并通过“红、绿、黄”三种颜色以示区分。对确权发证面积发放宅基地使用权票，票面为红色；对差额补足和预留分配的面积发放宅基地流动权票，票面为绿色；对确权发证后无法清除的备案面积，由使用者购买宅基地临时使用权票（期限为5年），票面为黄色。通过权票机制即能明晰农民宅基地的使用权，又能充分保障农民实现宅基地使用权的用益物权。

（二）明确农地确权流转的首要原则

保护农民的财产权益、保证土地健康流转是进行宅基地确权工作的首要目标，在这工作中的申请、权证确认和流转变更等环节都要按照规定实施。首先，严格按照“一户一宅”的宅基地实行管理政策，对“一户多宅”的农村宅基地，对其超出部分在证书附件内备注，不作依法登记。其次，审批坚持“面积法定”的原则。目前，长兴实行的标准是：3人以内，享受宅基地面积90平方米；45人以内，享受宅基地面积125平方米；6人以上，享受宅基地面积140平方米，独生子女按2人计算。其主体建筑占地超过批准面积的，对其超出部分在证书附件内备注，不作依法登记。第三，房产证、地产证两者随土地流转进行变动。房产和地产的所有权虽然存在差异，但是两者之间联系紧密，不可单独就其中一个而论。因此，农村宅基地的使用权证和房屋的所有证应该要保持重要组成部分相同、互为联系。宅基地使用者和房屋所有者的姓名（两者应相同）、宅基地和房屋的位置、该块土地的流转状况等内容都应该被记录在宅基地使用证上，而宅基地的位置、面积、审批时间应登记在房屋所有证上。

（三）令土地变更工序更顺畅

在前文提过，在土地变更的过程中要进行多次确权，一旦发生变化，土地宅基地的权证内容和房屋所有权证上的内容也会随之发生变化，这一情况会使得房地权证不能够单独进行使用，使得流转手续更为复杂。对此，应从以下两点来使其更为顺畅：一、将对土地宅基地的审批和确权两者连接起来。我们知道，对土地宅基地是先进行审批，再进行确权的，就算土地发生了变更，也不能置审批行为的法律效力于不顾，后发生的确权行为应该既确认审批行为的合法性，又根据现实情况对其进行补充说明，照顾到农户的切实需要；二、将农户新旧权证要素匹配起来。土地整理会使农户宅基地的许多要素发生变化，相关部门在进行权证登记工作时要及时地进行修改增加，包括原宅基地集体所有权归属、其使用权流转情况等方面，避免房地权证与实际对不上而作废。

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