李建黎

摘要：

本文以北京市为例，从北京市农村集体经济发展现状及存在问题，形成问题原因，对策建议等角度，对发挥政府与市场双重作用，加强农村集体资产监管进行了探索，以期为农村集体资产监管提供理论和实践参考。

关键词： 农村；集体资产；监管；北京市

自2004年以来，中央、国务院十分关注“三农”工作，中央一号文件已经连续14年紧扣“三农”主题，把新农村建设、农民增收、水利改革、深化农村改革、推进农业供给侧结构性改革等“三农”问题放在更加重要、更加突出的位置。农村集体资产是“三农”中举足轻重的资产，是发展农村经济、实现共同富裕的物质基础。据统计，目前北京农村集体资产总量达到5000多亿元，许多区农村集体资产总量已经接近或超过区属国有资产总量，北京市农村集体经济无论从资产总量还是从发展速度上而言，已成为首都经济发展中难以忽视的力量。但是，伴随着新型城镇化建设和城乡一体化建设进程的逐渐加快，北京农村集体资产监管问题日益显现：小农与大市场无法对接，集体经济发展受到先天制约；农村基层民主有待健全，纪律监督机制有所失灵，“小官巨腐”现象日益突出；政府监督有待提升，市场作用难以有效发挥；这些问题对北京市农村集体资产健康发展提出严重挑战。

党的十八大报告提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”十八届三中全会提出了积极发展农民股份合作，保障农民权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、及抵押担保等改革任务。2014年中央一号文件提出引导和规范农村集体经营性建设用地入市，深化农村土地制度改革的建议。2014年10月，中央对于农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，也提出了建议。2015年11月，十八届五中全会通过的十三五规划建议，对于健全市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系也提出发展目标。2015年11月，中办和国办联合下发了《深化农村改革综合性实施方案》。这些政策和文件，为我们加强集体资产监管，发挥政府与市场作用指出了改革方向和努力目標。

一、北京市农村集体资产监管现状

近年来，北京市委、市政府十分重视农村集体经济发展，着力加大对农村集体经济的政策、资金扶持力度，开创了农村集体经济发展的新局面，呈现出欣欣向荣、又好又快发展的新局面，主要呈现以下特点：

（一）农村集体资产管理实现新进展

20多年来，北京陆续出台了一系列涉及农村集体资产管理的法规政策，初步构建了科学的农村集体资产管理体系，推动了农村集体经济的健康发展。1993年，北京市制定了《北京市农村集体资产管理条例》，农村集体资产管理进入法制化轨道；1997年，北京市颁布了《北京市农村集体经济审计条例》，农村集体资产审计工作制度化建设进一步完善。2003年，北京市发布了《关于进一步深化农村集体经济体制改革、加强农村集体资产管理的通知》，有利于进一步转变集体资产经营方式。2007年，北京市下发了《关于加强农村基层党风廉政建设的实施意见》，进一步促进了农村集体资产的监管力度，提升了党风廉政建设。2010年，北京市又修正了《北京市农村集体资产管理条例》[1]。

（二）农村集体财务管理实现新思路

近年来，北京市农村集体经济管理规范化不断完善，北京市农经办（原经管站）在2009年制定了《北京市村集体经济组织财务规范管理制度（试行）》，形成了市经管站、区经管部门和乡镇经管部门联动管理的“三位一体”的财务管理机制，推动了区、乡镇和村级部门财务管理制度化、规范化。与此同时，北京市也在探究以“村账托管”为主要形式的财务管理模式，北京市农村大部分建立了定期向村民代表大会报告制度，设立了民主理财小组，实行了财务公开，着力解决农村集体财务管理中存在的问题。

（三）农村产权制度改革取得新突破

近年来，北京市积极推进中央有关精神，突出农民在农村集体资产管理中的民主决策、民主监督、民主管理的地位，深入推进农村产权制度改革，实现农民权力明晰化、制度化、法制化，大力扶持集体经济合作组织，建立健全集体经济管理制度，着力转变农村集体资产经营模式，提高农村集体资产运营效率，扎实提升农民收入。

（四）乡镇农经人才队伍伍建设实现新提升

目前，随着北京市农经人才队伍伍建设的深入推进，北京市农村经管工作形成了市、区和乡镇“三位一体”的农村经管网络，农村经管工作朝着科学化、制度化、规范化发展，农村经济得到了发展，农民切身利益得到了进一步保护，集体经济得到了进一步壮大。

二、当前北京市农村集体资产监管存在的问题

在总结过去优秀成果的时候，我们也应清醒看到北京市农村集体资产监管存在的问题，这些问题，对于我们理顺北京市农村经管体系建设，加强农村集体资产监管具有重要的实践意义。

（一）产权不清，集体资产经营管理有待完善

北京市部分行政村、村民小组和企业之间土地权属不清、界线不明；个别村集体资产缺少承包合同或未标明资产，长时间后就会造成产权不清。一些乡镇农村集体资产未建立严格的资产管理制度，会计人员不固定、工作交接不规范，会计账簿设置、登记不全，原始凭证不规范、不完整；不按规定流程执行招投标制度和采购制度，致使农村资产核算不规范、不精确，村集体经济损失难以挽回。

（二）监督不力，集体资产财务公开有待健全

不按时记账、结账、对账，账务处理程序混乱；财务账目紊乱，难以反映财务收支情况。财务公开程序不规范， 透明度不高，无关紧要的公开，公开账目不细，对农民关心的征地补偿款收支状况、村干部工资报酬、招待费支出等热点问题公开程度不够。一些农村集体会计人员更换频繁，资产管理责任不好明确。部分财务人员法纪观念淡泊，知法犯法，“小官巨腐”等问题时有发生，这不仅引起了群众的强烈不满，损害了党的形象，影响了农村改革的深化和发展，

（三）意识不强，民主管理程序执行有待加强

民主集中制没有发挥应有作用，民主议事程序不到位。一些农民群众认为资产是集体的，对集体资产存在误解，对其关心不够。个别村民理财小组难以摆正自己的位置，常常与村两委班子唱反调，农村财务工作开展不顺。缺乏制度的约束和监督，一些村干部“一言堂”，村民理财小组形同虚设，有的还同流合污。

（四）重视不够，集体资产监管机构有待构建

有关部门重视程度不够，未适时建立健全农村集体资产监管机构，这是造成农村集体资产流失的监管制度原因。资料显示：2014年，全市农村13个区经管机构中，只有3个区建立了集体资产监督管理议事机构，仅占总体的23%。全市190个乡镇，成立乡镇集体资产（集体经济）管理委员会的有53个，只占全市乡镇总体的27.89%。农村集体资产缺乏专门机构的有效监管，这一定程度上造成乡镇，尤其是农村“小官巨腐”现象的发生，确实值得高度重视。

（五）体系不顺，农经人才队伍建设有待加大

农经人才是农村集体资产管理的主要力量。由于体系不顺、管理服务不到位、重视程度不够等原因，全市农经干部和人才队伍存在人员配备不足、专业技能不高、人员老化严重、业务素质不强等问题。调查显示：截至2015年，北京市区及乡镇农经队伍中，编制为1420人，在编在岗人员1012人，占编制总数的71.3%；在编不在岗318人，占编制总数的21.2%。40岁以上644人，占在岗总数的63.6%；50岁以上245人，占在岗总数的24.2%；30岁以下的有296人，只占在岗总数的12.7%，中青年人员明显不足。拥有中级以上技术职称262人，占在岗总数的17.5%；无职称1032人，高达在岗总数的69.1%。

三、北京市农村集体资产监管问题形成的原因分析

（一）政府重视程度不够

对农村集体资产和财务管理重视程度不够，这是造成农村集体资产财务管理不规范的思想根源。一方面，一些村干部重任务、轻监督，往往忽视了集体资产在农村经济发展中的积极作用。另一方面，部分干部思想認识片面，认为只需遵纪守法、照章办事，集体资产就能管理好。

（二）规章制度不健全

规章制度不健全是农村集体资产管理缺失的内在原因。例如：北京村集体资产普遍存在财务预决算、财务开支审批、债权债务管理等方面制度不健全的问题。这些问题的根源，还是缺乏完善的制度，这一定程度上削弱了我们加强农村集体资产监管的力度和执行力。

（三）民主监督不到位

目前虽然北京市基本上每个村都成立了村民主理财小组，但是部分村理财小组监督不到位。有的村理财小组成员碍于情面，或者怕得罪村干部，未能履行自己的职责，民主理财流于形式； 个别村理财小组选举流程不正规，而是由村主要干部确定，这样一来，理财小组反而成为村干部谋取不合理利益的外衣。

（四）监管机构不完善

由于北京市只有部分区和乡镇成立了集体资产监管机构，加上法律法规存在缺陷，以及村级财务本身复杂化等因素，造成村级财务问题查处难、纠偏难。因此，我们加强农村集体资产监管的重点之一应放在监管机制完善上。这个问题解决不好，农村集体资产监管的作用发挥将十分有限。

（五）人才队伍不稳定

农村经管业务素质偏低、人才队伍不稳定、年龄相对老化是农村集体资产管理不足的一个重要因素。体现在两个方面：一方面是区、乡镇层面，由于编制配备不完善、人员老化严重、专业技术职称偏低，直接影响对农村经管人员的指导和监督，影响工作效率；另一方面，北京市一些会计人员未能掌握账务的处理原理方法，没有接受专业教育，对于会计工作的严肃性及重要性没有认识到位，存在记账不及时等现象，为农村财务监管核查带来不少困难。

四、加强北京市农村集体资产监管的对策建议

胡峰（2014）[2]提出，正确处理政府和市场关系的关键，是要科学界定政府的经济职能，该管的管好，该放的放开。王峰（2015）[3]、徐华阳（2015）[4]、李美桦（2015）[5]认为，转变政府职能，做好简政放权，是完善政府和市场关系的关键点。方志权（2011）[6]、孙秀鹤（2012）[7]提出，加强农村集体资产监管，需要创新机制，在理顺政府和市场关系上下足功夫。因此，笔者认为，加强北京市农村集体资产管理，关键是坚持依法行政，积极理顺政府职能，建立健全农村集体资产管理体制机制，发挥政府与市场双重作用，推动农村集体资产管理规范化、法制化、科学化建设。近年来，北京市海淀区成立农资委、门头沟区土地信托化经营等试点，都收到了良好的实践效果，值得我们深入思考、辩证借鉴、完善提高。

（一）依法行政，做好政府监管，保护好农民权益

十八届四中全会指出：依法行政首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。我们要开展好全市农经工作，同样离不开依法行政。据统计，北京市农村现有5000多亿元的集体资产。我们要依法行政，把农村集体资产珍惜好、管理好、经营好；我们要依法行政，把农民的权益维护好、保护好、发展好。

1.保护好农民的物质权利。十八届三中全会指出，要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农民集体经济组织成员权利。我们要依法保障农民享有集体收益分配权、宅基地的使用权、土地的承包经营权，努力探索集体所有制的典型形式，致力于通过改革保障赋予农民更多的财产权益。

2.落实农民的民主权利。农民是农村集体资产的主人，因此，我们要落实好相应的民主权利。要落实好农民对集体经济活动的民主管理、民主决策、民主监督权利，充分发挥农民主体作用，保障农民对集体资产管理的参与权、知情权、决策权、监督权。

3.维护好农民的切身利益。要充分挖掘北京市相关法律规章赋予经管部门的行政权，切实发挥经管部门的监督和管理作用，管理好农村集体资产，切实维护好农民的切身利益。要把依法行政与提高行政效率结合起来，做到既积极履行经管职责，又严格依法办事，实现农民权益最大化，让农民平等参与农业现代化进程，共同分享农业现代化成果。

（二）改革推进，发挥市场作用，经营好集体资产

集体资产是劳动人民的心血，是多年来辛勤劳动的成果，我们必须加快深化农村产权制度改革，发挥好市场资源配置基础作用，经营好农民的集体资产。

1.加快集体资产改革。十八届三中全会、四中全会为推进农村改革指明了方向。首先，建立农村集体资产产权界定规范，统一产权统计口径，着力解决农村集体资产产权混乱问题。其次，赋予农民农村集体土地所有权、经营权、承包权等权能。最后，明确农村集体资产管理主体，解决农村集体资产管理主体混乱、职能交叉、无人承担等问题。

2.完善资产改革经验。多年来，北京市坚持赋予农民集体资产收益权、占有权、有偿继承权、退出权、抵押权、担保权等权利，保障农民利益最大化，逐步探索出一些成功的改革经验。例如：平谷、大兴等区依托北京农村产权交易所，将规范开展农村产权交易工作纳入基层领导班子党风廉政建设和集体资产管理考核范围，取得了良好的效果。

3.引入现代企业制度。可以借鉴市场的作用，学习企业先进经验，用企业理念激发集体资产，创新多种形式的农村集体资产经营机制，鼓励、支持、引导新型集体经济组织利用土地等资源，以合作、租赁、入股、承包等形式，开展多形式，多途径、多渠道的经营模式。同时尝试引进产权交易经营、职业经理人等新机制，不断创新农村集体资产经营体制机制，找准农村“新三起来”增长点，实现资产经营起来，拉动集体经济健康发展的引擎。

（三）勇于创新，权力装进笼子，完善好规章制度

农经部门的重要职责是监督管理好农村集体资产，使农民利益不受损失，权益得到保护，收入得到提高。完善好农村集体资产各项规章制度，是我们做好工作的关键。

1.完善集体资产监管制度。市经管部门要发挥好领导作用，深化农村集体资产监管改革，积极指导区经管部门建立集体资产监督管理议事机构，抓好区农村集体资产监督管理工作；区经管部门要切实发挥作用，积极指导乡镇经管部门成立集体经济管理和运营机构，统一管理乡镇集体资产，发挥有效的监管作用；乡镇经管机构要加快成立乡镇集体经济监管机构，尤其是涉及财务、土地等重大事宜，要充分发挥乡镇经管机构监管作用，切实保护农民利益，防止腐败等问题的发生。在这方面，可以借鉴海淀区成立农资委的经验，做好集体资产监督管理工作。

2.完善村级财务托管制度。乡镇经管部门，要完善村级财务服务中心，规范村级财务流程，统一管理村级财务，严格执行报账日制度和财务公开日制度，建立健全重大财务审批制度，逐步建立区、乡（镇）、村三级监管网络，着力实现村级财务实时监管，全力整治“小官巨腐”。

3.完善集体资产清查制度。村经济合作组织要建立集体资产清查制度，对流动资产、固定资产进行清理核实，特别是要对有关资源性、实物性资产的核实，并向村民及时公示，让全体村民和村财务监督小组进一步核实。各乡镇村级财务管理服务中心要根据清产核资的结果及时调整相关账户，做到账实相符、账账相符，确保清查不流于形式、不走过场。

4.完善集体资产审计制度。要对占有、使用村集体资产的单位和集体实行专项审计，对村集体资产进行全面审计，建立村干部任期经济责任审计制度，增强村主要干部的发展意识、责任意识、大局意识，确保集体资产审计制度发挥作用。

（四）明确责任，发挥人才优势，管理好经管队伍

农村经管队伍是联系政府和农民的桥梁纽带，是执政能力在农民群众中的直接体现。近年来，“小官巨腐”现象屡禁不止，虽然这只是少数人的作为，但影响的是我党的形象，损害的是党群关系，必须引起高度重视。管理好农经队伍，需要我们在抓好干部管理、优化人才队伍、加强技能培训等方面下足功夫。

1.完善干部管理制度。要进一步健全完善农村集体资金管理制度、资产经营管理制度、资源收益分配制度，学习借鉴海淀区农资委的经验，扎紧制度的笼子，堵住制度的漏洞，加强对农经干部的保护。同时，要发挥好群众监督作用，加强执纪监督，及时把存在的问题查清，把管理的漏洞补上，把需要的制度完善好。

2.優化农经干部队伍。要加大对有知识、有文化、年轻人才的选拔力度，充实到农经管理队伍中来。要选优配强农经管理干部，从年龄结构、学历结构等方面优化，确保乡镇农经干部队伍与当前所承担的管理工作相适应。要完善激励机制，解决好老同志的身份、待遇等问题，健全绩效考核制度，营造积极向上的农经工作氛围。

3.加强业务技能培训。区经管部门要通过教育培训、交流考察、挂职锻炼等多种形势，提高农经队伍的政治素质、职业素质、业务能力和大局意识，使他们熟悉全市的农村经济发展情况。乡镇经管部门要通过鼓励业余学习，聘请专家授课等形式，着力加强乡镇经管工作人员专业技能培训，帮助经管工作人员参加专业技术考试，努力提高经管队伍专业技术水平。

参考文献

[1]北京市农村集体资产管理条例[Z].北京市人民政府公报. 2011（14）：5660.

[2]胡峰.论社会主义市场经济条件下政府与市场的关系[J].北方经贸， 2015（06）：3132.

[3]王峰. 继续做好简政放权这篇大文章[J].行政管理改革， 2015（7）：1213.

[4]徐华阳. 基于多角度谈政府与市场的经济关系[J].中国商贸， 2015（4）：138140.

[5]李美桦. 社会主义市场经济条件下政府经济职能转变问题研究[J].商， 2015（24）：36.

[6]方志权. 农村集体资产管理若干问题研究[J].科学发展， 2011（8）：8086.

[7]孙秀鹤.农村集体资产管理中存在问题分析及创新机制[J].投资与创业， 2012（6）：82.