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摘要采用实证研究法，以宁陕县2010—2016年度土地整治项目为例，分析了土地整治项目存在的问题，提出了改进思路，总结了适合县域特点的可持续土地整治模式，为陕南地区和其他生态脆弱地区提高土地整治水平、改善农业生产条件、保护耕地资源提供借鉴。

关键词土地整治；陕南地区；生态脆弱区；宁陕县

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）35-0203-03

AbstractTaking Ningshan County annual land consolidation projects during 2010-2016 as an example，this article adopted the empirical approach to analyze the problems of land consolidation projects，put forward the improvement ideas，summarized the sustainable land management mode suited to the characteristics of the county，provide the reference for Southern Shaanxi and other ecologically fragile areas to improve the level of land consolidation，improve the agricultural production conditions，protect the cultivated land resources.

Key wordsLand consolidation；Southern Shaanxi；Ecologically fragile areas；Ningshan County

陕南地区位于105°30′30″～111°01′25″ E、31°42′01″～34°25′40″ N。北依秦岭与宝鸡市、西安市、渭南市毗邻，南靠大巴山与四川省相接，西与甘肃省相连，东与河南省、湖北省相邻。包括安康、商洛、汉中3个市28个县（市）和宝鸡市的太白、凤县2个县，土地总面积76 080 km2，总人口944万，耕地面积9 221 km2。

陕南地区属暖温带、北亚热带半湿润湿润气候区，降雨充沛，水能资源丰富，林地面积占全省林地总面积的55%，森林覆盖率高。陕南地区绝大多数是土石山区，自然坡度大，土地质量低，生态脆弱，自然灾害频发[1]；耕地资源紧缺，布局零散，且大部分耕地为陡坡地，耕种不便，产出效率低；经济实力较为薄弱。该地区又是我国中部地区生态安全屏障以及南水北调中线工程主要水源保护区，被誉为世界基因宝库，是我国自然资源最富集的地区之一[2]。

有限的耕地面积，较低的耕地质量，突出的人地矛盾，决定了该地区通过开展土地综合整治，增加耕地面积、提高耕地质量、增强生态管护能力的极端重要性。同时，脆弱的生态环境，丰富的自然资源，又决定了在该地区开展土地整治活动必须要高度重视生态环境保护工作，坚持“在开发中保护、在保护中开发”，实现土地整治与生态环境的和谐共生[3]。

由于现有土地整治项目在项目选址、技術、管理、运作流程等方面存在一些问题，导致项目实施效益不明显。部分项目存在破坏生态环境、引发水土流失、忽视耕地质量、诱发社会矛盾等问题，有必要优化项目运作流程，探索适合生态脆弱区特点的土地整治最佳模式，从而提高土地整治水平，稳定耕地面积，增加粮食产量，提高耕地质量，增强生态管护能力，改善生态脆弱地区群众的生产生活条件[4-6]。

1研究区概况

宁陕县位于陕西省南部，安康市西北部，秦岭中段南麓，全县土地总面积3 667 km2，2016年末总人口7.4万。属北亚热带山地湿润气候，全县年平均气温12.2 ℃，年平均降水量621.2 mm。水能资源十分丰富，全县径流量13.45亿m3，水能理论储藏量42.74万kW，可开发量12.8万kW，是国家“南水北调”工程重要水源区，也是陕西省“引汉济渭”工程水源地。2016年末耕地面积5 973.11 hm2，占土地总面积的1.63%，耕地面积少、占土地总面积的比重低，人均耕地面积0.08 hm2。林地面积351 753.92 hm2，占土地总面积的9593%，林地比重大，森林覆盖率达82%。宁陕县地处秦岭南麓腹地，地质环境十分脆弱，是安康市乃至全省滑坡、泥石流的高发区之一，暴雨、季节性干旱也时有发生，生态环境比较脆弱。

宁陕县的土地整治项目具有较强的代表性，体现了现阶段陕南地区土地整治项目的主要特点。笔者总结了宁陕县的土地整治项目现状和存在问题，探索适合陕南区域特点的土地整治模式，以对陕南地区的土地整治项目起到借鉴和指导作用。

2土地整治项目现状

2.1项目现状

2010—2016年宁陕县共实施土地开发项目8个，建设总规模108.666 3 hm2，总投资4 070万元，新增耕地面积96.337 7 hm2。实施工矿废弃地复垦项目1个，建设规模2.768 5 hm2，新增耕地2.214 8 hm2。实施高标准农田建设项目5个，建设总规模1 553 hm2，总投资2 900万元。

在土地开发项目现状地类中，其他草地面积占土地开发项目建设总规模的22.18%，裸地占4.13%，内陆滩涂所占比重最大，占到73.69%。这与宁陕县耕地后备资源主要分布于河谷阶地有关。

在新增耕地地类中，旱地所占比重最大，占新增耕地总规模的86.52%，水田占11.95%，水浇地占1.53%。与丰富的水能资源相比，水田、水浇地所占比重偏低，水能资源优势未得到充分发挥。

2.2主要工程内容

土地平整工程主要涉及干砌石田坎修筑、客土、平整土方、表土剥离与回填、土地翻耕、表土清理等工程内容。灌溉与排水工程主要涉及新修小型拦水坝，新修和改造混凝土U型、浆砌石矩形渠道，新修和改造浆砌石排水沟等工程内容。田间道路工程主要涉及新修和改造砼田间道、新修和改造砼生产路、新修农桥、新修过水路面等工程内容。农田防护工程主要涉及新修浆砌石护岸、维修护岸、新修浆砌石梯形排洪沟等工程内容。

2.3实施成效

宁陕县通过2010—2016年土地整治项目的实施，增加有效耕地面积96.337 7 hm2，新修干砌石田坎128 km，新修田间道路11.5 km，新修灌溉渠道13.0 km，新修护岸37.0 km，耕地平均质量等级提高1等，新增粮食产能1 843 t。

土地整治工程的实施，为实现县域内耕地占补平衡、增加有效耕地面积、提高耕地质量做出了积极贡献；为改善项目所在地区群众的生产生活条件，增加农民收入，促使农民尽快脱贫致富提供了有力支持；为优化耕地布局，提高农田防灾减灾能力，稳定粮食产量发挥了重要作用。

3土地整治项目存在问题

3.1重耕地数量，轻耕地质量

土地开发项目重在完成县域内耕地占补平衡任务，仅能从数量上实现占一补一，离“占优补优、占水田补水田”的要求还有一定差距。高标准基本农田建设项目的主要工程内容和资金投向都集中在农田防护工程，涉及土壤改良工程、农田水利工程内容较少，难以实现耕地质量大幅度提升的目标，通过高标准基本农田建设提高耕地质量的具体路径还有待进一步明确。

3.2工程建設内容与生态环境保护的衔接不够

部分土地整治项目区域位于海拔1 000 m以上的高山，且四周均为林地，距离居民点较远，耕作不便，土地整治后容易诱发水土流失。土地平整工程中，部分区域客土土源的选择未充分考虑次生地质灾害问题，有诱发取土场滑坡、崩塌的可能；建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用执行力度不够，部分优质表土被矿渣、建筑物等压覆，未及时剥离，造成土壤资源的浪费。灌溉排水工程与田间道路工程中，一味追求硬化渠道、硬化排水沟、硬化道路，未充分考虑硬化水工建筑物、硬化道路对生态环境、生物群落的影响，未统筹考虑现有农田基础设施对未来农业规模化、集约化经营带来的影响。

3.3公众参与程度不够

项目踏勘论证阶段忽视公众参与，项目设计方案完成后不能及时征求项目所在地干部、群众的意见，导致了在项目实施过程中部分群众不理解、不支持工程施工，甚至提出不合理诉求，后期沟通协调成本加大，设计变更较为频繁，影响项目进度。

3.4后期管护制度不健全

项目竣工验收后，虽然将工程内容统一移交给项目所在地村组管护，但缺乏对管护情况的监督检查，导致部分工程闲置、无法发挥效用，部分耕地常年无人耕种，重新变为荒草地，造成资源的极大浪费，影响土地整治项目在基层群众中的形象。

3.5项目后评价缺位

项目竣工验收后，缺少项目后评价环节。对项目前期踏勘、可行性研究、初步设计、施工图设计、工程施工、工程监理、资金管理、竣工决算、后期管护等方面存在的问题、取得的经验未能进行科学总结提炼，不利于项目的持续改进和不断提高。

4土地整治模式优化

4.1进行土地整治项目适宜性评价，合理确定土地整治工程建设地点

土地整治项目各地块均需要进行适宜性评价，从土壤条件、交通条件、水资源条件、电力基础设施、耕作距离、有无地质灾害、有无权属纠纷、有无后期建设占用可能、群众配合程度、后期管护效果等10个方面，选择合理的权重，对各地块进行综合评价，评分高的优先考虑，评分低的慎重进行工程建设。海拔过高、耕作困难、可能诱发地质灾害、可能产生水土流失的区域不得纳入项目区。

4.2科学论证土地整治工程内容，优化土地整治工程设计

科学论证土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程的具体建设内容，工程建设内容要切合项目区实际，且要符合区域长远发展要求。要在县域内已建成工程设计参数的基础上，学习参考农业、水利等部门的工程设计优点，优化土地整治各单项工程的设计，体现环境保护要求。

4.3重视公众参与，落实后期管护责任

将公众参与工作落实到土地整治项目的全过程。在项目踏勘论证阶段广泛征求群众意见，将有分歧的区域及时调整出项目区；规划设计方案完成后，向项目所在地干部、群众解释具体方案，并根据干部、群众的意见调整优化规划方案和设计参数；施工过程中，邀请村组参与工程质量监督工作，及时提出整改意见，确保工程符合大多数群众的利益；项目竣工验收后，积极发动群众参与工程后期管护工作，落实后期管护经费、人员，明确具体管护方案，细化后期管护制度，确保工程发挥长期效益。

4.4重视工程建设的综合效益和耕地质量提升，完善项目后评价制度

要从社会效益、经济效益、生态环境效益3个方面综合考虑工程建设的总体效果，力求综合效益的最大化[7]。要将耕地质量提升作为土地整治项目的核心任务，制定土壤改良措施；选择土壤有机质含量高、理化性状好的客土土源，对土层较薄的区域客土回填以改善土壤质量；将建设占用耕地耕作层剥离土壤及时回填，利用好宝贵的土壤资源。完善项目后评价制度，及时总结梳理项目建设过程中的经验和不足，为后续项目的顺利开展提供借鉴。

5结论与讨论

陕南地区作为生态脆弱地区，耕地资源十分稀缺，人地矛盾突出。土地整治作为增加有效耕地面积、提高耕地质量、增强生态管护能力的重要举措，为实现区域耕地数量稳定、质量提升、生态环境改善做出了突出贡献。在看到土地整治取得成效的同时，还要对土地整治项目存在的问题进行深入研究，对陕南地区土地整治模式进行合理优化。

通过对2010—2016年宁陕县实施的土地整治项目进行系统梳理，在总结取得成绩的同时，指出了项目实施中存在的轻耕地质量、轻环境保护、忽视公众参与、忽视后期管护、缺乏项目后评价等问题，并提出了进行土地整治适宜性评价、优化工程设计、落实公众参与和后期管护、重视工程建设的综合效益和耕地质量提升、完善项目后评价制度等改进措施，为生态脆弱地区开展土地整治项目提供了有力借鉴。

生态脆弱地区要根据区域自然社会经济条件和资源禀赋，在总结已有土地整治项目成效和不足的基础上，探索符合区域特点的土地整治模式，制定切实可行的土地整治措施，不断提高土地整治水平，改善区域农业基础设施条件和生产生活条件，为保护耕地资源、保护生态环境、保障粮食安全、实现农村经济社会可持续发展做出贡献。

参考文献

[1] 刘彦随.陕南秦巴山地农业资源立体专业化开发利用[J].资源开发与市场，1997，13（6）：253-255.

[2] 卓悦，王小文，徐杰峰，等.陕南地区土地利用与生态承载力动态变化分析[J].安徽农业科学，2009，37（3）：1266-1270.

[3] 王友凤，鲁丽波.生态脆弱区耕地保护与可持续利用探讨：以鄂尔多斯市为例[J].安徽农业科学，2015，43（8）：282-283，286.

[4]金晓斌，黄玮，易理强，等.土地整理项目绩效评价初探[J].中国土地科学，2008，22（6）：57-62.

[5]罗文斌，吴次芳.农村土地整理项目绩效评价及影响因素定量分析[J].农业工程学报，2014，30（22）：273-281.

[6]龙花楼.论土地整治与乡村空间重构[J].地理学报，2013，68（8）：1019-1028.

[7]范垚，杨庆媛，张瑞頠，等.基于城乡统筹发展的农村土地综合整治绩效研究：以重庆市典型项目区为例[J].中国土地科学，2016，30（11）：68-77.