快速城市化下的东南亚地区规划编制体系比较
2017-05-25龚蔚霞黄耿志张虹鸥
龚蔚霞，黄耿志，张虹鸥
快速城市化下的东南亚地区规划编制体系比较
龚蔚霞a, b，黄耿志a, b，张虹鸥a, b
（广州地理研究所a. 广东省地理空间信息技术与应用公共实验室b. 广东创新发展研究院，广州 510070）
对东南亚的马来西亚、印度尼西亚和越南等3个分处不同城市化发展阶段的国家进行比较后发现，它们均建立了由发展规划和空间规划构成的规划编制体系，并在经济社会基础、国家政体、城市化水平等因素影响下形成了各自的特点。一方面，这三个国家的发展规划均以经济社会发展目标为导向，但通过制定差异化的近中期规划战略提高各自城市化质量；另一方面，它们的空间规划均有法律保障，但编制内容因不同国情而各有侧重和特色。
东南亚；规划编制体系；比较；城市化
长期以来，东南亚地区是我国对外经济格局中的重要区域和资本输出的重大承接区，特别是自我国“一带一路”战略全面推进实施以来，该地区成为合作倡议的优先发展区域之一，因此有必要对其各国发展情况及相应规划编制体系等问题开展研究。
一、马来西亚、印度尼西亚、越南的发展情况
近年来，东南亚地区的城市化快速推进，城市化率由1960年的22.7%增至2014年的47.03%，虽仍低于世界平均水平（54%），但差距逐渐缩小。其中，马来西亚得益于20世纪70年代推行的出口导向型经济发展，城市化率达74%，根据诺瑟姆（Ray M. Northam）的“城市化发展三阶段论”，已进入城市化后期和稳定阶段；印度尼西亚自20世纪70-80年代经历了发展的“黄金10年”和“城市化超常发展阶段”，[1]城市化率达53%，高于东南亚平均水平，处于城市化中期和加速阶段；越南相当长一段时间陷入战争和政治动荡中，无暇顾及经济生产和城市建设，[2]城市化率仅33%，低于东南亚平均水平，刚刚跨过城市化初期阶段。[3]
目前，这三个国家正处于不同的发展阶段。根据钱纳里工业化阶段划分标准和三次产业结构特征，马来西亚、印度尼西亚处于工业化中期，橡胶、棕榈油、石油和天然气等加工制造和旅游服务业较发达，人均GDP处于中等偏上水平；越南处于工业化初期，以粮食生产、渔业和水产品加工等传统农业经济为主，工业基础相对薄弱，人均GDP在东南亚地区处于中等偏低水平，见表1。[4]相比人口城市化水平，马来西亚、印度尼西亚和越南三国的经济-社会城市化水平均属于滞后发展。[5]
表1 马、印、越等三国经济发展阶段划分（2014）
数据来源：世界银行数据库http://data.worldbank.org.cn/country
二、立足近中期经济社会目标的发展规划
三个国家根据各自社会经济发展基础提出了指向明确的发展目标和战略安排。
（一）马来西亚：至2020年跻身高收入国家行列
2011年，联邦政府开始执行马来西亚第十个五年规划（Tenth Malaysia Plan 2011-2015），在兼具包容性与可持续性考量后为实现高收入发达国家的重大转型搭建了平台。该规划主题是“经济繁荣与社会公正”，将私营经济和创新行业作为推动经济发展的主要动力，提升政府服务效率及透明度，改善社会环境，加强人力资源开发，继续培养高素质人才，提高生产力和国家竞争力。
包容性是马来西亚“十五”规划期间实现社会繁荣和公正的一项关键战略。改善整体收入分配，使基尼系数从2009年的0.441降低至2014年的0.401；底层40％的家庭收入组别（B40家庭）的平均家庭月收入提高至2014年的RM2 537；兴建农村基础设施与企业家发展活动双管齐下，使农村和偏远地区的人们能更多地参与社会经济发展；以区域经济走廊为发展重点，实现招商引资和为本地人创造就业机会，在欠发达地区尤其如此。马来西亚“十一五”规划中，政府将继续把重点放在为所有马来西亚人改善包容性和公平机会，提高B40家庭的整体家庭收入，帮助其迈入中产阶级社会，将基尼系数于2020年降低至0.385，进一步改善收入差距等。
第十一个五年规划（2016-2020）以推动马来西亚在2020年成为高收入国家为目标，以“富民、贵民、全民共享祖国繁荣”为重点，专注于提高社会包容性、改善民生、营造可持续发展环境以及确定新的增长源。该规划的重要意义在于它是实现2020年远景规划的最后一期五年规划，其实现取决于健全的宏观经济政策和包容性（不让任何一名马来西亚人掉队）、更优渥的全民福祉、面向未来、绿色、可持续的人力资本发展、作为经济扩张后盾的基础设施建设，以及高效的民本公共服务，以确保马来西亚顺利过渡至一个经济发达和兼容包并的国家。
（二）印度尼西亚：至2025年晋升世界10大经济体之列
印尼总统苏西洛于2011年颁布《2011-2025年加速和扩大印尼经济发展总体规划》（简称MP3EI），为到2025年成功晋升为世界10大经济体之一这一目标奠定基础。[6]要实现这一目标，印尼的实际经济增长率必须达到每年增长7%-9%，在此过程中，将有数百万人摆脱贫困，并获得更多接受优质教育、增加就业、享受更高生活水平和更好的医疗保健的机会；同时，中产阶级的强大意味着本国及其公民将拥有更高的购买力，在全球舞台上的竞争力也将提升。
印尼有关重大国事的事项，须由民选代表和执政势力的委任代表共同决定，因此印尼各界高度重视MP3EI的编制。规划最初由政府提出相关概念并编写，并多次组织代表各行各业和各商业协会的500多名代表参加会议，通过一系列集中、互动和参与性的对话，纳入了各利益相关方特别是商学会的考虑、意见和建议，随后又举行了划分为6个经济走廊工作组的论坛，每个论坛都旨在打造考虑到空间维度的部门发展战略。定稿之前，由印尼总统主持，副总统、第二印尼团结内阁部长、高级国家机构官员、国家经济委员会和国家创新委员会的主席和成员，以及来自民营企业的董事、高级政府官员、各省、各地方立法机构和国有企业的优秀利益相关者共500余名与会者出席会议，并根据总统和副总统以及所有与会者的进一步指示，再次对MP3EI草案进行修订。
MP3EI的实施包括由22个重要经济活动组成的8个主要方案。[7]印尼在未来15年将筹集约4700亿美元，兴建路桥、机场、电站等370个基础设施项目，完善产业布局，加快产业升级，刺激经济发展；力争2025年国内生产总值达到4-4.5万亿美元，人均GDP达1.4-1.5万美元，跻身世界十大经济体和发达国家行列。
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MP3EI将由以印度尼西亚共和国总统为主席的委员会协调执行，该委员会负责协调、监督以及评估该《总体规划》提出的具体战略和行动。MP3EI的实施将全力支持和配合政府制定的《长期国家发展规划（RPJPN）》《中期国家发展规划（RPJMN）》等现有发展计划。
（三）越南：至2020年迈向现代化的工业国
越南历经2001-2010年的社会经济发展战略实施，经济以每年7.26%的速率快速增长，尽管经济结构发生了积极的转变，但增长的质量、生产率、效益和竞争力仍然很低，宏观经济的平衡也没有真正建立。[8]2011年越共十一大通过新的《越南经济社会发展战略（2011-2020）》。根据规划，越南将继续坚持以经济建设为中心，以及“快速发展与可持续发展相结合，经济革新与政治革新相结合，坚持以人为本，发展生产力与完善生产关系相结合，经济独立自主与扩大开放相结合，进一步加快经济结构调整”等五大发展理念，并提出了相应的战略突破。[9-10]
1. 经济发展：完善以社会主义为导向的市场经济体制，核心是创造公平竞争的环境，并促进行政体制改革。努力实现GDP年均增长7%-8%，至2020年，GDP比2010年增长2.2倍，人均GDP突破3000美元；宏观经济持续稳定发展，建设现代和有效的工业、农业和服务业体系；城镇化比例达45%以上，50%的乡镇达到新农村标准等。
2. 社会文化发展：快速发展人力资源，特别是高质量的人力资源，集中精力于国家教育系统的全面改造，建设民主、和谐、公平和文明的社会。至2020年，越南人类发展指数（HDI）达世界较高水平；人口增长率控制在1%以内；贫困人口比例年均减少1.5%-2%等。
3. 环境发展：改善环境质量，建立与现代工程同步的基础设施系统。至2020年，森林覆盖率提高到45%；所有城市和农村居民都可以获得清洁卫生的水；100%的新企业和生产设施将采用有助于减少污染和废物处理的清洁技术或设备等。
除十年的中长期战略规划外，越南第十三届国会第二次会议表还通过国家《2011-2015年经济社会发展规划》，确定2011-2015期间的年均GDP增长率为6.5%至7%，公共债务不超过国内生产总值的65%，通货膨胀率的控制目标为5%至7%；解决800万人的就业问题，居民实际收入比2010年增加1至1.5倍，贫困户比例年均下降2%。[10]
三、基于法律基础且层级分明的空间规划
相较近中期的经济社会发展规划，东南亚三国的空间规划立意长远，具备相对完善的空间规划法律基础，规划层次清晰，编制内容日臻完善。
（一）马来西亚：实施功能分散和权力下放
马来西亚自独立以来，致力于推动经济发展和维持社会稳定。但随着城市化和经济增长的快速发展，“发展主义意识形态”日益浓厚。[11]在此背景下，空间规划体系的构建较好地体现了横向功能分散和垂直权力下放的分权概念。根据马来西亚的《地方政府法（1976）》（171号法）和《城镇和乡村规划法（1976）》（172号法）规定，马来西亚的国家规划分为三个层级。第一级为国家空间战略规划，即国家物质性规划（NPP）是在联邦一级的管治下，应由总理和副总理担任副主席；第二级规划为区域/州规划，区域规划涉及的项目包括两个或多个州，以解决需要协调的重大战略问题，在国家物质性规划发展框架下，政策和规划被解释为有着特定地图和规划图的州结构规划，这些规划提供了一个州的土地开发与利用的政策；第三级规划为地方规划，在地方层面制定，概述对于具体场地发展的促进和控制，此外，另一种形式的地方层级的规划，即特定地区规划，提供需要特别处理地区的详细规划，见图2.
图2 马来西亚国家发展规划框架
资料来源: Federal Department of Town and Country Planning, Malaysia, 2013
印度尼西亚空间规划的法律基础首先源自1992年第24号法令《空间规划法》。[12]在分权化、城市化以及其它因素等背景下，该法于2007年修订《2007年第26号法》。在法案修订过程中，回应快速发展的城市化进程被视为最优先的议题，因此该法包括交通规划、绿色空间规划以及与非正规部门特别是城市空间规划里与之相关的信息，该法还规定了保障城市30%的土地作为开放空间（城市公园、绿色道路、墓地等）。
与马国相似，印度尼西亚的空间规划同样划分为全国、省域以及摄政区/城市三个层级。目前的全国空间规划，由2008年第26号法案确立，涵盖了20年期限并且每五年审查一次，负责起草规划的机构是国家空间规划协调委员会，由经济协调部部长任主席，委员会的办公室设置在国家发展规划机构并由其主管所领导，公共工程部的空间规划局负责执行委员会的规划，规划旨在实现该群岛国家土地利用上的安全、经济可行性以及可持续性，以增强民族的凝聚力和稳定性。
城乡差距是长期困扰印尼发展的难题。印尼城镇人口相对集中，所有超过50万人口的大城市、约80%的城市集中在爪哇岛地区，绝大多数的贫困人口居住在落后的农村地区。在此背景下，印尼的省域空间规划与摄政区/城市空间规划分为城市地区和乡村进行编制，除了进行空间视角的城市和乡村的规划编制外，还从政策视角出发，组织开展大都市区（如雅加达和泗水等大城市）和农业发展地区的空间规划编制，见图3。
图3 印度尼西亚空间规划体系
资料来源: http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/ general/indonesia/index_e.html
（三）越南：注重规划的权威性和指令性
越南目前实施的规划体系，按横向划分为建设部门主导的空间规划、规划与投资部门主导的社会经济规划以及其它部门主导的部门规划三种类型，并以空间规划为核心，将社会经济发展意图和部门的专业化发展需求通过国家层面的区域规划，层层落实到省域层面的总体规划、地方层面的详细规划，见图4。
图4 越南以空间规划为主导的规划体系
资料来源:http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/general/vietnam/index_e.html
建设部管辖的空间规划具体通过四个层面实施：越南城镇体系发展总体规划定位（国家规划），区域规划（建设部/省），总体规划（城市/省），以及详细规划（区、行政区、工业区、或开发项目）。
越南空间规划的法律基础之一是2013年颁布的《建造法》，[13]根据第13条，建造规划包括如下4种：1）区域建造规划；2）城市规划（由2009年《城市规划法》界定）；3）特殊功能区规划；4）乡村规划。建设部目前计划审阅《城市规划法》，以配合2013《建造法》新规定，根据《城市规划法》第18条，[16]有如下3种类型的城市规划：1）总体规划，用于直辖市、地级市、镇、乡和新城市中心；2）分区规划，用于城市、城镇和新城市中心内的地区；3）详细规划，用于达到城市发展和管理要求或建设投资需求的地区。
整体而言，越南空间规划的相关法律法规比较详细，据其建设部官方网站统计，自2009年以来，建筑与建设规划领域出台法律文件8个，建设活动领域18个，城市开发领域3个。空间规划大都是指令性的，规定了具体地点的土地使用方式，不像西方土地利用规划具有调控性质。
四、结论与讨论
东南亚三国规划编制体系的形成和发展根植于各自特定的经济社会基础、政体特征、城市化发展历程等背景，通过比较研究，有助于理解支撑规划运作的背后因素以及如何应对发展的多元诉求及挑战。
第一，东南亚三国基本形成由社会经济发展规划、空间发展规划构成的规划体系，并且这两种不同类型的规划一般由不同的部门或机构组织编制，这一情况与我国目前的规划现状基本类似。
第二，社会经济发展从追求短期目标值逐渐转向注重中长期战略。东南亚三国均属于“人口超前城市化”国家，社会经济发展相对滞后，加之国际金融危机的影响，都十分注重积极调整中长期经济发展战略。近几年，三国相继推出经济转型和产业升级的政策目标和相应措施，如马来西亚2010年推出经济转型计划（ETP），印度尼西亚2011年提出经济发展总体规划（MP3EI）与产业调整振兴方案，越南2013年出台为期7年的经济振兴总蓝图。[14]但各国的经济发展水平不同，目标亦不同，经济基础最好的马来西亚更为重视经济弹性和社会包容，较为落后的越南则更加重视目标尤其是具体指标的实现。
第三，空间规划受不同城市化发展阶段的影响而呈现差异。以法律基础为支撑，各国空间规划分为国家、区域、城市三个层级，但又因为三国处于不同的城市化发展阶段而各有特色。马来西亚城市化的快速发展促进了民主化的进程，各州的权力较大且有一套类似于联邦政府的完整的州行政机构，让空间规划体系中的分权理念得以更好实现；印尼经历了以雅加达为代表的大都市超常规发展的城镇化历程，空间规划更强调对于区域差距和城乡统筹的调节作用；越南的城市化水平较低，注重空间规划的指令式管制作用，并且制定了较为详细的法律法规。
第四，城市化的发展进程一定程度上导致规划编制体系随之变化。具体反映在编制理念及程序、内容、管理方式等多方面，尤其是迈入城市化加速发展阶段后，规划从典型的精英决策模式转向强调专家、公众、社会组织等多元主体参与规划编制工作（如MP3EI的编制）；规划从局限于不同部门的纵向规划管理转向更加注重部门之间的规划协调，甚至出现了专职的规划协调机构（如印尼的国家空间规划协调委员会）。此外，发展规划与空间规划的融合趋势也更明显，空间规划更注重回应和解决发展问题，发展的内容也通过重点地区、经济发展走廊等具体空间来承载。
随着中国经济实力和国际影响力的日益扩大，中国对于东南亚各国制定发展规划的影响必将逐渐增强，在深入了解东南亚各国城市化发展和规划情况丘，需要更进一步研究如何进行发展战略与空间上的对接，以更好的构建中国—东盟利益共同体。
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[14] 王勤．东南亚地区发展报告: 2013~2014[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2014: 21-23．
（责任编校：贺常颖）
Comparison on Planning System of the Southeast Asia Under Rapid Urbanization
GONG Weixia, HUANG Gengzhi, ZHANG Hong’ou
（a. Guangdong Open Laboratory of Geospatial Information Technology and Application; b. Guangdong Academy of Innovation Development, Guangzhou Institute of Geography Studies, Guangzhou, Guangdong 510070, China）
After comparison study of the different development stages of urbanization in Malaysia, Indonesia and Vietnam in the southeast area of Asia. We find that they established their system of development planning and the spatial planning and their own characteristics such as the economic and social foundation, the state political system power and urbanization level, On one hand the above said three countries development planning is taking the economic advance as their own guide, by the principle of difference to raise the quality of urbanization. On the other hand their spatial planning is of lawful guarantee, However the content of urbanization appears different features on the different countries.
Southeast Asia; planning system; comparison; urbanization
TU 982.33
A
10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.01.012
2096-059X (2017)01–0068–05
2016-12-01
广东省科学院平台环境与能力建设专项项目（2016GDASPT-0210）；广东省科学院引进高层次领军人才专项项目（2016GDASRC-0101）
龚蔚霞（1981-），女，湖南常德人，高级工程师，硕士，主要从事区域发展、城市战略及空间管治研究；通讯作者：黄耿志（1986-），男，广东汕尾人，副研究员，博士，主要从事城市地理、城市空间政治和非正规部门研究；张虹鸥（1962-），男，广东梅州人，研究员，主要从事区域发展与城市规划研究。
