杨攀科　刘军

引言

生态文明建设是国家大力度推行和实施的政策。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路。同时应该将可持续发展的科学发展观升级为绿色发展观。以绿色发展观为指导建设国家公园。始终坚持把国家公园的发展落实到惠民利民上去，坚持以政府为主导，市场运作为工具，切实调整生态系统之间的关系，积极促进经济结构调整和发展方式转变，强化区域联动和协调合作，协调保护与发展的矛盾，实现区域经济、社会、文化、生态和谐发展，最终将国家公园建设成为全国生态补偿示范区，促成生态文明社会建设。

一、神农架实施旅游生态补偿的必要性分析

旅游生態补偿实施的基础条件较好。湖北省委省政府已于2009年已经开始在神农架林区启动生态补偿试点，并将不断加大退耕还林的补偿力度，神农架生态补偿的基本意识和职能系统已经形成。同时政府加大了对神农架林区旅游开发的力度，神农顶旅游区、香溪源旅游区、天燕原始生态旅游区、玉泉河旅游区四大旅游区，初步形成了集吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性旅游产业体系。旅游业是神农架林区寻求生态补偿和生态保护的平衡点。神农架承受着生态环境保护的重任和当地居民生存与发展的重压，既要绿水青山，也要金山银山的困境只能靠旅游业巨大的乘数效应来打破。2015年，神农架全体居民人均可支配收入13653元，同比增长8.97%。旅游业方面全区接待国内外游客878.3万人次，同比增长25.2%。其中：海外游客4.12万人次，同比增长55.6%。实现区内旅游经济收入313821万元，同比增长25.1%。作为第三产业的旅游业正以蓬勃上升的势头促进神农架林区经济发展。

神农架目前处于经济转型的关键时期。神农架林区头衔众多，资源极其丰富，但至始至终没能摆脱“富饶的贫穷”这一境地。尽管神农架在2000年3月份以后正式告别了“木头经济”时代，林区居民的生活方式发生了巨大的改变，但未能在真正意义上使得神农架林区居民脱贫致富。神农架林区在进入21世纪后就开始经济转型，使其原先的经济模式开始向生态旅游经济过渡和转变。但经济发展模式单一使得神农架林区的生态保护步履维艰，保护资金的缺乏、技术手段与管理制度落后都使得神农架生态保护还处于初级阶段。为了确保神农架生态价值综合提升，确保神农架在保护生态环境的同时更好的促进当地经济社会的发展，必须从旅游发展的视角创新生态补偿模式，利用旅游业巨大的乘数效应，全面推进神农架社会经济生态价值的综合提升。

二、国家公园旅游生态补偿机制构建

纵观国内外有关国家公园生态补偿机制的研究，以及拿位于鄂西北生态旅游圈的神农架国家公园试点进行研究，笔者进一步分析认为国家公园生态补偿机制需构建在“三大层面下的四大体系”的协调运作之下。

三大层面，四大系统，即包含宏观层面的保障体系，中观层面的定位体系、反馈体系，以及微观层面的运作体系。

1.生态补偿机制保障体系的建立是一个长期摸索的过程，从各个权责角度入手，施行有针对性的保障措施。从短期效益考量，应构建生态补偿协调监督机制。在国家发改委下设立国家公园生态补偿委员会，再在各地区设立区域生态补偿办公室，细化到各个国家公园再成立生态补偿实践专项小组。这个由上至下的管理链条能让国家公园生态补偿机制的实施在短期得到保障。从长期效益考量，在权责利对等原则基础上，改革相关体制机制。包括建立生态补偿的行政激励机制，积极启动绿色GDP国名经济核算等，将资源和环境成本纳入国民经济发展评价体系，增加生态环境建设指标（如万元GDP能耗等）在行政考核中的比重，从而确保国家公园所在地区在一定时期内形成主动参与生态补偿的机制和环境；生态补偿立法也是长期保障的根本，健全的法律法规除了能量化补偿标准，更能够严格划分主体权责，使得补偿主体有明确的法律依据，受偿对象也有可靠可信赖的法律保障。

2.生态补偿机制定位体系囊括生态补偿的大环境和施行原则，以及生态补偿类型细分。在生态文明体制改革的总趋势下，把握国际可持续旅游发展年机遇，坚持绿色发展，建设生态文明的总部署，坚持政府主导市场运作的原则，坚持合理规划循序渐进的原则，坚持体系完善制度规范的原则，按照生态补偿类型细分科学准确划分生态补偿类型，准确给出生态补偿实施范畴，合理分析相应的补偿手段，为人们提供游憩机会，实现资源的永续利用，促进区域、流域、各行业间协调可持续发展。

3.生态补偿机制反馈体系是建立在给定的评价指标基础之上的。终极指标、母指标、子指标，三个指标类型共同构成三元指标评估体系。三个指标再具体可细分为自然资源保护指标、珍稀物种保护指标、生物多样性保护指标、区域生态安全维护指标、生态景观效果评估指标、生态社会指标和生态经济指标。生态补偿实施的不同阶段都能对应着指标找问题的所在，有利于进一步决策的制定。同时，反馈的过程是双向的，反馈体系会将良性建议反馈给运行体系，使生态补偿效果达到最优化；同时运行系统也会将消极效果呈递给反馈体系，经过分析改良后有利于进一步制定下一步补偿方案。反馈体系内还含有反馈意见集中平台。在这个大数据的时代，借助“互联网+”的平台筹反馈，能保障反馈成果的多元性、及时性。

4.生态补偿的运行体系是整个生态补偿机制的枢纽部分，其中涉及到生态补偿的主客体界定、补偿标准核算、补偿资金分配等诸多问题。神农架的旅游业一直以来都为当地的GDP做出相当大的贡献。一方面神农架旅游产业占用了当地的生态资源，需给当地因发展旅游业而受损失的居民、政府部门以补偿；旅游开发过程中对原生态环境的损害也要列入补偿项目中；这样一来旅游业就成为了生态补偿的主体。另一方面，旅游业的加入使得神农架摒弃了原有的森林工业，在某种意义上对环境的开采和破环程度有所减轻；同时旅游业为当地的居民提供就业机会，提供旅游经济市场，拉动内需，促进当地的经济蓬勃发展；这样来看旅游业也是生态补偿的客体，应当得到相应的补偿，以激励和促进当地旅游业稳定快速的发展。旅游业提供自由竞争的市场，这里面包括旅游景区、旅游企业、旅游相关项目、旅游政府部门。他们共同连接其他补偿主体和客体，扮演了一个中介者的角色。

神农架开展旅游生态补偿应遵循政府补偿与市场补偿相结合，“双面”管理，“多边”合作的市场运营原则。政府部门开展财政转移支付，是生态补偿的主体；同时根据公共物品属性原则，政府也是生态补偿的客体。根据“谁保护，谁受益”，“谁受益，谁补偿”的原则其他补偿主体与补偿客体也得到相应的划分。国家公园景区管理部门和相关政府部门“双面管理”，宏观调控；旅游业、受益的诸多产业“多边”合作，利用旅游市场的中间媒介，分别直接或间接地对生态保护者、生态维护过程中的受损者、生态破坏中的受损者、生态环境等客体进行补偿。

结合国内外关于生态补偿标准研究的理论成果，并结合神农架当地的实际情况，神农架生态补偿标准应包含对神农架生态服务价值的补偿、生态项目建设中的维护费用的补偿、生态系统的保护（恢复）或破坏的成本补偿、个人或区域保护生态环境机会成本的补偿这四个方面的内容。为了提高神农架生态补偿的效果，以上四类补偿资金不能完全直接发到当地居民的手中，而是应该将部分补偿资金用于发展旅游，通过旅游巨大的乘数效应更快的带动当地经济社会的发展，推动神农架地区构建新的产业发展格局。在发展旅游的过程中解决好当地居民的再就业以及生活水平提升等问题，并且在旅游发展取得收益后根据一定的比例直接用于改善生态环境，以此形成生态补偿的长效机制。

三、结语

虽然国家公园制度在我国初步实行，相关政策法规相比国外而言不大完善，管理层面也缺乏经验。但是随着我国生态文明体制改革的逐步推进，国家公园将会是我国旅游生态补偿的重点实施单位。上述关于国家公园旅游生态补偿机制，正是基于目前国内的大环境而构建的结果。从三大层面、四大体系出发，宏观层面对应着生态补偿的保障体系，中观层面对应着生态补偿的定位体系和反馈体系，微观层面对应着生态补偿的运行体系。宏观层面总揽全局，辐射至生态补偿的各部门，各环节；中观层面对应生态补偿的事前和事后，权宜生态补偿的“前因”与“后果”；微观层面具体细化到整个机制的实施手段与方法上，将生态补偿落实到具体步骤与环节上去。生态补偿机制保障体系的建立是一个长期摸索的过程，从各个权责角度入手，施行有针对性的保障措施；生态补偿机制定位体系囊括生态补偿的大环境和施行原则，以及生态补偿类型细分；生态補偿机制反馈体系是建立在既定的评价指标基础之上的，涉及到双向反馈的过程；生态补偿的运行体系是整个生态补偿机制的枢纽部分，其中涉及到旅游生态补偿的主客体界定、补偿标准核算、补偿资金分配等诸多问题。

全国都在聚焦可持续发展下的生态文明建设，旅游业作为制造绿色GDP的龙头产业，在二十一世纪担负的责任重大，任务艰巨。神农架国家公园——这个北纬31°带上瑰丽多姿的，让世界都瞩目的“地球之肺”能否打响生态补偿的第一枪；我国国家公园生态补偿能否在不久的将来实施长效完善的旅游生态补偿机制，我们拭目以待。

（作者单位：1.湖北大学旅游发展研究院；2.湖北大学商学院）