孙爱芹

摘要：在我国财政体制改革的道路上，中央集权与地方分权之间的矛盾始终是经济转型时期所探讨的核心内容，从原来的中央高度集权逐渐发展成为了地方分权的局面。地方分权的财政管理方式能够赋予地方政府进行财政配置的权力，但也在一定程度上衍生出了中央财政能力减弱、地方建设过度等问题。本文从阐述财政分权的概念及其演变过程入手，分析了我国财政分权制度的缺陷及其可能造成的后果，并提出了完善我国财政体制改革的相应对策。

关键词：财政体制改革；分权；问题；对策

前言

随着我国经济的不断发展和改革开放的逐步推进，国家财政的管理体制也在不断发生改变，尤其是改革开放之后，我国经济体制逐渐从计划经济转变成为了社会主义市场经济的发展模式。在这个过程当中，关于中央集权与地方分权的矛盾处理问题始终是财政体制改革难以回避的核心问题。财政管理的高度中央集权一直沿用到改革开放初期，地方政府没有实际的财政配置的权力，但是改革进行到现在，地方分权已经成为现实，这为地方经济发展创造条件的同时也带了一系列不可忽视的问题。

一、财政分权理论概述

（一）财政分权理论的概念

我国之所以要将财政权力进行下放，其最主要的目的就是为了解决中央财政难以实现的对于地方公共事业进行管理的问题。传统的中央集权将财政的配置权力牢牢掌握在中央财政部门的手里，地方政府难以进行高效的公共事业建设工作，这样就导致了中央管辖范围内的经济发展迅速，而地方经济的发展普遍存在滞缓的现象。为了提高地方政府公共事业管理的效率，中央逐步将财政权力分散给了各地方政府，地方分权的财政管理制度由此形成。

（二）我国财政体制改革中分权问题的产生与演变

从新中国建立以来，我国的财政体制一直处于不断的演变当中，各个时期的财政体制改革都包含了该时期独特的经济发展特征和政治环境特征，因此，我们在对经济体制的演变过程进行探究时，可以结合当时的经济发展状况与政治环境来综合分析。总体来说，我国的经济体制改革中关于分权制度的产生与演变主要可以分为以下三个阶段：

1.高度集中的财政资源配置

高度集中的财政资源配置是计划经济的最主要的特征，这一阶段的时间范围是从1950年到1978年之间，在这一阶段我国主要实行了两种财政体制，包括“统收统支”和“统一领导、分级管理”。“统收统支”的体制主要就是指全国各个地方的财政资源统一由中央进行管理，收入与支出的权力也全部掌握在中央政府的手中。这一财政管理制度从1950年一直延续到1952年，当时新中国刚刚成立，政治局面与经济发展都不稳定，地方政府的组织建立也存在严重的问题，所以才会采取高度集权的管理方式。而从1953年之后，直至1978年，我国的政治与经济的发展环境逐渐稳定，政府就采取“统一领导、分级管理”的方式，但其侧重点依旧是政府集权的形式。

2.“财政包干”的财政体制

“财政包干”是在改革开放的时代背景之下采取的财政体制，在这个阶段当中，出现了财政分权的雏形。中央政府逐渐意识到财政的高度集权对于地方的经济发展来说就有极大的局限性，为了顺应改革开放的发展趋势，促进地方经济的快速发展，政府采取了“财政包干”的财政管理模式。其主要的表现形式就是分级包干的制度的落实，政府间的财政分配关系逐渐显现出来。

3.分税制的财政体制

分税制度是于1994年正式实施的，也标志着地方分权管理模式的正式出现。此时正式我国社会主义市场经济建设的重点时期，为了迎合市场经济的发展需求，中央政府重新界定了各级政府以及政府与企业之间的关系，划分出了各级政府的财政收支范围，正式赋予了地方政府进行财政配置的权力。

二、我国财政分权的制度缺陷及其后果

（一）我国财政分权的制度缺陷

我国自采取了地方分權的财政管理模式以来，各地方的经济发展迅速提升，公共事业的发展水平也不断提升，但是在经济快速发展的同时，我们也应该对其所显现出来的弊端进行探究。我国目前的财政分权制度存在着一定缺陷：首先，财政关系失去法律保障。法律是财政关系最有效的约束力，但是我国的财政体制改革从未出台有关于各级政府之间财政关系的法律文件，所有财政关系的改变和确定都是以政府通知等形式来展现的，缺少了明确的法律界定，财政关系问题就可能出现极其不稳定的局面。其次，财政分权与政府集权存在矛盾。我国现在依然保持着行政垂直集权的管理模式，其中所包含了事权下放的内容，这就与财政分权之间形成了矛盾关系。最后，财政分权制度自身存在缺陷。财政分权制度虽然划分了地方政府的收支范围，但实际上只注重收入情况的详细划分，对于支出问题和事权问题的规范并不明确。

（二）财政分权制度可能造成的不良后果

第一，过度建设与地方保护主义诞生。财政分权的落实，赋予了地方政府更大的经济管理权限与经济发展空间，但是容易引起地方政府盲目进行经济建设的现象，或者因市场竞争致使保护主义的诞生。第二，各层级政府之间存在事权不明现象。改革后的财政体制依旧存在明显的层级管理的特征，这就使得一些上级政府将事权刻意下放，进而制造层级之间的矛盾。第三，政府行为出现商业化趋势。由于分税制的实施，使得地方政府逐渐呈现出商业化的倾向，比如随意收取各项费用，进行各种商业性行为等，这直接影响了我国政府的整体形象。第四，地区差异逐渐明显。依据各个地方的实际情况，我国各省对于下层市县的财政管理体制具有特殊性，这就使得不同地区间的财政管理状况各不相同，形成的地区间差异也越来越明显。

三、完善我国财政体制改革的对策

（一）适当减少财政层级

我国目前的政府层级分为5级，这种层级结构并不利于分税制的进一步落实。层级结构的问题制造了财政体制与政治体制之间的矛盾，这就使得财政制度的全面落实得不到政治的保障，从而影响财政改革的效果。所以我国政府应适当减少财政体制的层级结构，保留中央、各省级、各市级的财政权力，但是对于县级和乡镇一级的财政权力应该予以适当的虚化处理，避免因管理层级过多而造成财政资源混乱、各级政府权限不清等局面。同时，保留的三级管理层级应进一步明确自身的权力界限，进行规范、适度的财政管理。

（二）进一步明确各级政府事权

针对当前存在的事权划分不合理的现象，应进一步明确各级政府事权界限，各级政府在自己的权责范围之内进行财政管理。对于各级政府事权的界定要结合当前市场经济的发展特征和发展规律来确定，并且要对政府可以参与的市场领域进行进一步的规范。虽然我国政府具有宏观调控的职能，但是职能的发挥需要在市场调节失去作用的情况之下进行，所以对于一些具有商业化性质的财政活动就应当予以回避。致力于公共事业的建设与管理，进一步明确事权归属，从而对各级政府的职能履行进行有效约束。

（三）改善政府间转移支付制度

我国的地区间经济发展极不平衡，并且由于地域差异导致了各个地区的公共事业建设目标各不相同，这对于实现地方政府公共服务均等化的目标存在着阻碍作用，我国政府间转移支付制度需要解决的主要问题就是改善地区间发展差异的问题。这就要求我国政府在制定相应的转移支付制度时，要以地区间的实际差异为参考，对于发达地区与落后地区采取不同的、有目的倾向性的财政措施。还要进一步规范转移支付制度，从法制层面进行约束，并且要设立指定用途的专项转移支付项目，比如要设立用于卫生医疗、教育等公共事业的专项转移支付制度，这就需要政府间的事权合作来完成。

四、结语

总体来说，我国当前的财政制度主要就是以地方分权的形式为主，虽然提高了地方经济发展的热情，也为地方制度创新提供了新的思路，但是这其中也包含着诸多潜在的负面问题。地方分权的财政制度赋予了地方政府更大的财政配置权力，为地方政府进行过度的经济建设创造了条件，这并不利于我国经济的整体发展。对此，我国政府在进行下一步财政体制改革时，应着重针对这些方面的问题采取相应的措施，对地方分权制度加以规范。