司法廉政视域下“两会”代表个案监督规范化思考

2017-05-17于晓琪

理论探索 2017年2期

于晓琪

〔摘要〕 “两会”代表个案监督经历了从萌芽到兴盛再到相对衰弱的发展历程，在当前的司法实践中仍持续发挥作用。其在实践中长期存在和运行的顽强生命力，与“两会”代表个案监督本身所蕴含的司法廉政促进功能密切相关。然而，受立法模糊等因素的制约，“两会”代表个案监督在现实中呈现失范趋向，成为当前司法廉政建设的盲区。以“两会”代表个案监督的规范化推进司法廉政，仍需要从法院评价与法官考评机制构建、个案监督制式表格的运用、个案监督材料归档要求、个案监督档案制度建立等方面着手展开。

〔关键词〕廉政建设，司法廉政，个案监督

〔中图分类号〕D902 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）02-0112-05

党的十八大以来，国家反腐斗争持续深入，廉政建设在各个领域均取得了显著成效。在这些领域中，司法活动因其与社会公正紧密相关，其廉政建设的积极成效无疑更为引人注目。仅就制度层面而言，2014年中共中央出台的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年中共中央办公厅与国务院办公厅发布的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以及中央政法委员会发布的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等文件与规定，均在不同层面对司法廉政建设提出了原则要求，对领导干部以监督、督促之名而不当插手、干预司法的行为进行了规范。这成为党的十八大以来司法廉政建设中浓墨重彩的篇章，司法权力因不当监督与督促而背离司法廉政要求的状况因此得到极大改观。然而，在对这些成效予以肯定的同时，也必须认识到，上述文件或规定，主要针对的是领导干部不当干预司法行为的禁止性要求，而对于当前司法实践中“两会”代表个案监督之于司法廉政的关系与影响，却并未有充分的关注与规范。考虑到实践中“两会”代表个案监督的普遍性与广泛性，考察“两会”代表个案监督实践的历史流变，分析司法廉政建设与“两会”代表个案监督的功能关联，进而探求“两会”代表个案监督规范化的进路，以期推进司法廉政建设的新进展，就不仅具有重要的理论意义，而且还具有更为积极的现实意义。

一、“两会”代表个案监督实践的历史流变

促进司法廉洁，防范司法腐败，实现司法公正，是司法实践活动长久不衰的永恒命题。“两会”代表个案监督的形成与发展，即与这一命题的展开有着紧密的关联。从历史角度看，个案监督这种形式最初出现在20世纪80年代全国人大常委会对辽宁省台安县“三律师案”的监督事例中。在该事例中，经由全国人大常委会办公厅信访局与有关部门的多次督促协商，案件最终在1988年得到纠正〔1 〕。此后，以人大为主导的个案监督一发而不可收，各地人大以个案监督的形式频繁介入司法活动中。例如，1997年，深圳市人大常委会在国家刑事诉讼法执法检查过程中，即确定对7件存在违法不公可能的案件进行个案监督〔2 〕254。2000年以后，人大的个案监督不仅在级别较高的行政区域得到推行，而且进一步扩展到市县级人大。蔡定剑先生在对这一阶段人大个案监督情况予以考察后指出，在1998-2004年间，虽然各地人大对于个案监督的开展工作存在不平衡的状况，但总体而言，“人大的个案监督在所调查的县以上地方人大已普遍开展”。而在人大个案监督的范围上，“人大对于个案的监督已无所不包”，不仅包括那些存在违法错误情形的裁判，而且也包括了司法人员贪赃枉法等涉及司法廉洁的事项〔1 〕。而且，值得注意的是，这一时期地方人大不仅致力于个案监督的具体实践，而且争相制定出台个案监督的地方规范，尝试以地方立法或文件形式明确个案监督的有效途径与方式〔3 〕403。一时之间，个案监督从个别实践走向建章立制，成为地方人大权力行使中的一道“亮丽风景线”。而政协以“民主监督”形式介入司法个案，在这一时期随之发展，这更使得个案监督呈现出极为“繁荣”的景象。

面对个案监督的“繁荣”景象，理论界也适时跟进，有关个案监督的学术讨论一时成为热点，但学者们的观点却见仁见智，并未趋于一致。概括来看，相关观点大体可以区分为三类。一是反对个案监督。如有学者立足于独立裁判这一现代司法的基本原则，认为对具体案件实施立法监督，将威胁独立裁判，损害法院权威，因而独立裁判与个案监督不能相容，任何司法监督也都应止于个案〔4 〕377。二是赞成个案监督。如有学者指出，个案监督具有直接的法律依据，是人大對司法进行法律监督的方式之一。个案监督不仅有助于构建司法监督体制，而且可以制止司法腐败、保障司法公正，因而具有深刻的合理性〔5 〕。三是以审慎、辩证的态度对待个案监督。如有学者提出，在能否一概否定个案监督的问题上，既要考虑国家法治发展的长远目标，也要顾及当前实践中司法腐败遏制的现实需要，因而对于人大个案监督“宜采取审慎的态度，先要冷静客观地分析我国法制建设的走向和现状，才能作出正确的判断” 〔6 〕。上述不同观点，其立论基点各异，内容旨趣指向不同，个案监督之理论思考一时难以形成共识。

或许正是由于理论上对个案监督的利弊得失难以形成共识，加之实践中河南省人大常委会对洛阳“种子案”案例的处理引发的巨大社会争论等原因，2006年第十届全国人大常委会通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对个案监督进行了模糊化处理。该法规定，各级人大常委会对于属于职权范围内的事项，需要作出决议决定但相关重大事实不清的，可以组织特定问题调查委员会，但这里的“特定问题”是否可以延及个案，却并不明晰。在监督的方式上，该法规定了听取专项报告、进行法律法规实施情况检查、询问和质询等方式，“个案监督”的用语也并未出现。这种情况直接导致此前一些地方制定的“个案监督”条例因失去法律依据而被废止，有关个案监督的实践也开始呈现式微之势。

然而，“个案监督”因立法的模糊化处理而在实践中呈现式微趋势并不意味着其在实践中走向消亡。正如学者指出的那样，个案监督的功过是非，确实也并非可以用“立法没有采纳”这一句话简单概括〔7 〕122。事实上，即使是在今天的司法实践中，个案监督仍旧通过“两会”代表而在实践中得到运作。例如，2014年湖南省高院统计表明，上半年该院就收到省人大代表建议30件，其中涉及审判执行个案的19件，占比63% 〔8 〕。2016年全国“两会”期间，更有代表和委员明确表达了“切实履行人大和常委会对各级法院个案监督职责”的意见〔9 〕。此种实践景象提醒我们，即使“两会”代表个案监督遭遇理论质疑和立法冷遇，但是其顽强的实践生命力仍旧表明，个案监督必定具有自身某些特定的积极功能。

二、“两会”代表个案监督的积极功能

对于“两会”代表个案监督的积极功能，可以从多个方面进行分析，本文主要从司法廉政建设的角度展开分析。廉政与司法廉政，是与腐败以及司法腐败相关的概念，但却并不能完全等同。就廉政而言，一般认为，其主要包括四个方面：一是公共权力行使者办事公正，无偏私、不偏袒；二是公共权力行使者为政廉洁，不贪污受贿，不腐化堕落；三是为政者活动成本的节约节俭；四是为政者行为勤勉，不能懈怠〔10 〕28。以此推论，则司法廉政即是指司法人员在司法活动中的“廉正”“廉洁”“廉朴”“廉勤”，其核心是指法官应当严格按照法律规定解决纠纷，对双方当事人的法律评价公平公正，这是法治社会的基本要素之一。从这一界定出发，可以看出，司法廉政是较司法腐败含义更为广泛的概念。司法腐败只是非廉政的司法中的极端形式。从这一意义上讲，遏制住司法腐败也就是遏制了司法不廉政的极端形式，但却还并不意味着遏制司法腐败就是司法廉政的全部内容。如果除了司法腐败之外的其他司法不廉政的现象得不到有效制止，司法廉政建设目标就没有实现。基于以上认识，笔者认为，“两会”代表个案监督对于司法廉政的积极功能可从以下方面加以认识：

首先，“两会”代表个案监督有助于促进司法公正。监督是促进司法公正的重要手段。就监督的来源而言，司法机关的内部监督对于促进司法公正当然具有不可忽视的作用，但来自于外部的监督同样重要，“两会”代表个案监督即是促进法院公正司法的必要手段。而从诉讼结构中当事人实际地位的角度看，规范化地引入来自于“两会”代表的个案监督，也有助于补充弱势一方的力量不足，使其在遭遇不公正乃至于违法对待时能够获得救济。毕竟，在刑事案件中，被告人面对的是强大的国家公诉机关，在行政案件中，原告面对的是拥有实权的行政机关，在民事案件中，有的当事人面对的是实力雄厚的企业。这种力量对比悬殊的情形极易将一方当事人陷于不利境地。如果“两会”代表的监督能够进入特定个案，那么就有可能改变处于弱势一方当事人的不利地位，进而促进司法公正的实现。尤其是当法院受到其他外部压力干扰或当事双方地位显著失衡时，人大代表、政协委员个案监督的介入，有助于抵抗住外部压力对法院的影响。

其次，“两会”代表个案监督有助于促进司法反腐。个案监督对于司法反腐的积极作用是近年来关于个案监督讨论中关注较多的一个方面。总体来看，虽然也有学者认为将解决司法腐败作为人大个案监督的理由有可能导致人们以情感偏见代替理性思考，进而遮蔽更为深层次的司法体制问题，因而不能成立〔11 〕203，但近年来司法领域中违法办案、以案谋私、枉法裁判等腐败现象的严重态势也确实迫切需要引入外部监督。在这一意义上，可以得出，“司法腐败的客观情况和人民群众渴望消除司法腐败的强烈要求，就是加强人大监督的合理性基础。而个案监督就是人大作为权力机关控制司法腐败的一种有效的监督方式和机制，符合我国政治体制的内在逻辑” 〔5 〕。而从近年来全国人大会议上两高与人大代表、政协委员就个案展开的沟通交流情况看，个案监督也确实在促进司法反腐方面发挥着积极作用〔12 〕。这从事实层面证明了个案监督之于司法的积极功能。

最后，“两会”代表个案监督有助于节约诉讼成本，提高诉讼效率。审判是法官依据证据认定事实，依据法律对事实作出法律评价的过程。从利益的角度看，审判的过程就是使正当利益充分表达的过程，“从理论上来说，程序能够发挥这种利益表达功能要基于三个前提条件：公正无偏、诚实信用和充分考量各方的意见” 〔13 〕205。但除此以外，现代社会中诉讼的经济性也更为受人重视。诉讼的经济性要求诉讼主体以最低的诉讼成本，获取最大的法律效益，实现诉讼的目的。这不仅需要科学合理的诉讼程序设置以及适当的诉讼周期设计，也需要司法以廉政要求，积极推进诉讼程序的进展，最大程度地降低诉讼在金钱、时间等方面的不必要消耗。唯其如此，司法才容易为人接近，公正与正义才不会落空。然而，反观我国司法实践，漫长的诉讼周期与高昂的诉讼负担，已经成为人们“接近司法”的重大障碍。发挥个案监督的作用，切入那些无正当理由的超期羁押、久审不决的个案，对于诉讼成本的节约与诉讼效率的提升无疑有着积极的作用。而事实上，针对此类案件的个案监督，也向来是人大个案监督的重点类型〔1 〕。就此而言，“两会”代表个案监督的引入对于节约诉讼成本与提升诉讼效率的作用也极为明显。

三、“两会”代表个案监督的非规范化问题

客觀地讲，“两会”代表个案监督也暴露出一些比较突出的问题，这些问题主要包括：成本与收益不成比例、审判独立受影响、司法权威受损害、监督的随意性、责任追究的不彻底性等〔14 〕。造成这些问题的主要原因在于个案监督的规范化水平还不高，失去规范的个案监督甚至可能走向反面。“有些地方人大常委会或代表对人大监督包括个案监督并无真正兴趣，之所以热心个案监督是因为关心某些案件中的某些利益；在有些地方，人大常委会的负责人从一线退居人大有一种权力旁落的失落感，之所以热衷于个案监督是因为能够从中找到一些心理平衡。” 〔15 〕61由此而展开的个案监督其正当性和有效性自然可想而知。而且，从目前有关个案监督的法律规范来看，正如前文所述，在《各级人民代表大会常务委员会监督法》颁行之前，各地曾普遍出台了针对个案监督的地方性法规或文件，对个案监督形成了一定的规范基础，但《各级人民代表大会常务委员会监督法》对于个案监督的模糊处理以及地方基于法制统一而对原来个案监督地方法规的废止，反而加剧了个案监督规范性基础缺失的窘境，“两会”代表个案监督的失范已然成为当前司法廉政建设的盲区。

这一盲区在当前的突出表现是，个别人大代表、政协委员通过形式正当的来信或亲临法院的方式或利用人大审议法院工作报告的时机，对个案进行监督，其目的看起来是为了个案的公正、司法的效率，但实际则是为了个人私利而向法院施压，从而导致法官在行使自由裁量权、法律法规解释和适用时，未对案件进行公正审理，反而屈从于人大代表、政协委员的监督要求，出现了非腐败性不廉政问题。笔者之所以将其称为“非腐败性不廉政”，是因为此种情形的特殊性。具体而言，第一，在此种行为中，法官可能并没有获得任何利益，其目的可能是为了年终人代会上法院工作报告能获得高票通过，或为了其他集体利益，充其量是为了提高自己的业绩考核等级而致司法不公，从而破坏了司法廉洁性的行为。第二，这种情形与司法腐败也存在不同。一是此种情况下法官并没有获得任何个人利益，而是出于法院整体的现实处境考虑；二是法官并没有枉法裁判，其裁判仍在法律框架内；三是人大代表、政协委员的监督是通过形式正当的途径进行，法官不得拒绝或视而不见。

这些非规范化的“两会”代表个案监督，对于司法廉政建设的负面影响是显而易见的。一方面，非规范化的“两会”代表个案监督影响司法“廉正”。例如，司法实践中，一些人大代表、政协委员会就针对个案在审判阶段通过来信来函或者来访的方式进行个案监督，往往是强调其一方胜诉的理由需要获得法院的支持。对于这些要求，如果其确实合法有据，法院自然应接受监督，而“两会”代表也履行了其神圣的监督职责。但如果根据法律规定，“两会”代表关注的个案的一方可能败诉，或者其对个案的不满缺乏合法根据，或者其本身就是案件的当事人或有利害关系，法官基于个案监督的压力就很难正常裁判，甚至产生法院“不敢”下判而案件久拖不决的情形。另一方面，非规范化的“两会”代表个案监督也影响司法“廉朴”和“廉勤”。例如，针对“两会”代表因对个案不满而声称投法院报告反对票的施压行为，一些法院甚至设立了专门的部门处理人大建议和政协提案，出台了一系列的规定要求承办法官专项办理“两会”代表督办的案件并撰写汇报〔12 〕，这客观上为本来就案多人少的法院增加了成本，降低了工作效率。

深层次看，造成“两会”代表个案监督失范的原因是多方面的。概括而言，一是法院工作评价机制不够科学。当下，评价法院工作是否合格关键看每年人代会上法院工作报告能否得到人大的认可，表决通过率的高低决定了法院的工作成绩，从而导致法院为了在人代会上获得更多的赞成票，而对人大代表、政协委员的个案监督有所倾斜。二是个案监督对法官个人业绩考评影响过大。在对法官个人业绩的考评中，除了办理案件、参加调研等要求外，对人大代表、政协委员督办案件的处理情况是很重要的考核部分。如果人大代表、政协委员不满意，轻则扣分，重则一票否决法官个人全部业绩。对此，法官在办理此种案件时心有余悸，出于希望个人业绩得到肯定评价的考虑，法官就可能违背司法廉政要求，违心偏向当事人一方。三是人大代表、政协委员的个案监督缺乏制约机制。“两会”代表虽然理论上代表了人民的意愿，其行使监督权是为了保护人民利益不受损失，但同时也是社会中的一员，有自己的或者自己所在团体的利益。两种身份的叠加，为有些人大代表、政协委员打着为了“人民的利益”而监督的幌子、追求不正当个人利益的情形提供了可能。而当前对“两会”代表个案监督制约机制的缺失，则成为个案监督失范的直接制度原因。

四、通过“两会”代表个案监督规范化推进司法廉政

为正确引导人大代表、政协委员的个案监督，充分发挥个案监督促进司法廉政建设的积极作用，具体可考虑从以下几个方面进行规范：

首先，构建科学合理的法院工作评价机制和法官个人业绩考评机制。正如前文所述，“两会”代表个案监督的运转依赖于人大对法院工作和法官业绩的评价或考评机制。而针对法院工作的评价又主要在每年“两会”法院工作报告审议环节展开，并间接影响法官业绩。目前我国对于法院的工作评价尚缺乏有效机制，以至于法院工作业绩在实践中被简单等同于法院工作报告的人大通过率，其科学性和合理性值得反思。在笔者看来，立足于我国普遍遵循的政治理念来看，法院工作是否得到认可、业绩如何，在最终意义上应当以人民群众的评价为最终依据。而在操作层面上，还需借鉴国际经验，构建科学合理的法院工作评价机制和法官个人业绩考评机制。在这方面，2008年一些国家的法院和研究机构共同制定的《卓越法院国际框架》中提出的以十项司法核心价值以及卓越法院的七大标准为核心的考评体系〔16 〕，对于我国法院工作评价和法官个人业绩考评颇具参考价值，可资借鉴。

其次，制定“两会”代表个案监督的制式化表格。目前，人大代表、政协委员的个案监督往往通过来信、来电或来访等方式实现，随意性较大，无法评判个案监督的公正性，为此应当制定专门的制式表格。如果人大代表、政协委员来访，接待法官亦应首先按照表格内容询问，填写相关事项。凡是未按照表格要求填写相关内容而直接来信来函的，法院可以不予接受。制式表格的内容应包括以下几项：一是案件来源。也就是人大代表、政协委员是如何知晓该案件的，是否是该案件的当事人、当事人的亲友或当事人的法定代表人。如果不是，应说明其与该案当事人的关系及知晓该案件的过程。二是监督的理由。即人大代表、政协委员知晓该案件后，为什么要提起个案监督，是因为担心承办法官有不公正裁判之嫌，还是对该案有独立的意见或者其他原因，不能仅陈述诉状内容。写明原因可以使法官处理起来有的放矢，也可成为监督法院案件处理是否正确的评判依据。三是法院的处理结果。法院在处理完该督办案件后，应针对代表提出的监督理由进行答复，应写明是否采纳了代表意见，如没有采纳，需写明理由。四是回访结果。即法院对人大代表、政协委员监督案件处理结束后，应进行回访，如果人大代表、政协委员不满意，则应写明其不满意的理由，如果其拒绝表态，亦应记录下来。此举旨在规范人大代表、政协委员的个案监督行为，最大限度地实现个案监督促进司法公平公正的宗旨，充分发挥人民当家作主的政治制度优势，防止个别人大代表、政协委员恣意行使监督职责，使人民赋予的权利成为“权力”寻租空间。

再次，明确个案监督材料归入正卷的操作要求。法院案件審结后，都要装订成卷宗以备查看。一般分为正卷和副卷两部分，正卷可以对外公开，当事人可以查阅，副卷则不允许。因此，建议个案监督的有关材料应当装入正卷。这是法律诉讼“武器平等”原则〔17 〕162-163要求的自然延伸。按照这一原则，在人大代表、政协委员为了其中一方当事人而启动个案监督程序时，应当让另一方当事人知晓。故在当事人阅卷时，法官应当允许当事人查看个案监督材料，其有权知晓该案件是否被提起了个案监督。另外，虽然人大代表、政协委员有权监督法院，但也应接受人民的监督。通过个案监督材料放入正卷这一形式，既可以使人大代表、政协委员接受人民的监督，使权力在阳光下运行，还可以督促人大代表、政协委员端正提起个案监督的动机，不能为了一己私利而行使公权力。此外，还可以作为日后法官个人办案业绩考评的重要依据，在评价法官业绩时，不能仅以人大代表、政协委员是否满意为依据，而应以法官处理案件的结果是否符合法律、是否公正廉洁为依据。

最后，建立人大代表、政协委员个案监督档案。各级人大常委会对人大代表、政协委员监督的案件，应进行记录并形成档案，明确其在任期间，一共单独或联名对多少起个案进行监督。每件案件的案由、当事人、监督理由、处理结果等都应当在网上进行公布，防止人大代表、政协委员不正当地行使监督权。个案监督的正当性体现在人大代表、政协委员监督司法应当是促进司法公正、防止法官恣意专断、防范诉讼当事人利用强势地位、控制有失公允的裁判等目标的实现。建立个案监督档案，可以保证“两会”代表接受人民的监督，作为其工作考核的依据，如果人大代表、政协委员正当行使监督权就会得到人民的拥护，否则会在对其进行的考核评估或连任选举中失利甚至撤销其代表资格，以此有效制约人大代表、政协委员对个案监督权的行使。

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