刘琳

这既是内部业务整合与机构的调整，也被认为是推进个税改革加码的信号。

2016年底，财政部批准在税政司设立个人所得税处，准备已久的“个税处”正式挂牌。这既是一次内部业务整合与机构调整，也被认为是个税改革加码推进的信号。

此番税政司内部与个人所得税处一同新增挂牌的还有企业所得税处，这两个处室都由原税政司所得税处分拆而来。筹备、挂牌至今已约半年，个税处需要干什么、准备干什么，以及正在干什么？这些备受社会关注。

何以新设个税处

个人所得税处可谓应运而生，是财政部顺应税制改革节奏的产物。

降低间接税比重、提高直接税比重，在此消彼长之间优化税种结构、提高税收的公平性，是本轮税制改革的一大目标。

2016年5月“营改增”全面铺开之后，减税效果明显，间接税比重也随之降低。一位接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示，如何“提直”将成为下一阶段税改重点。

可以肩负“提直”重任的几个税种选项，除个人所得税外，还包括企业所得税、房产税，以及遗产税等。

然而，后三项备选各有各的难处。中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌对记者表示，目前包括直接税与间接税，我国来自于企业的税收占全国税收总额的比例超过85%，因此难以从企业所得税这里再要空间；开征遗产税虽然是大势所趋，但要经历从零到有的过程，短期内难以指望；而房产税虽然多次“只闻楼梯响”，但并未有实质性进展，即便开征，从其他国家经验看，房产税也只是小税种。

如此一来，“提高直接税比重的重任，就直接落在个人所得税上面了。”张斌说。

目前个税征收现状，距离承担这一重任仍相差甚远。2016年财政收入数据显示，个人所得税占全部税收收入的比重仅为7.74%。从国际经验来看，个人所得税是许多国家的大税种。以经合组织（OECD）为例，个税是其成员国的最大税收来源，比如美国个税收入占税收总收入比重为70%，英国为41%。

上述接近财政部的人士对记者表示，现在的个税就像是一匹卧槽马，亟待政策培育，让它发挥出应有的作用。“单设个税处，就是为了把个税做成大税种，未来成为直接税的税收支撑。”

综合改革两步走

何谓“大税种”？业内普遍认为，个税成为“大税种”包含两个层面的内涵，一是税收规模扩大，二是征收规则更符合现代化国家特点。

“这两者决定了个税改革的方向非常明确，一是综合与分类相结合，二是完善个税的税前扣除。”

据《财经国家周刊》记者了解，改革将采取“两步走”战略，第一步先将工资薪金、劳务报与稿酬所得等项目综合，归为劳动性所得，即为“小综合”。第二步是把财产性所得纳入综合征税范畴，實现“大综合”。

从分类计征、到“小综合”，再到“大综合”，意味着那些有多种收入来源、且收入总额较高的人群，他们的税基将会一步步扩大，在超额累进税率的框架下，适用的税率也会越来越高。这一改革过程对他们而言，很可能是一种增税效应。

与综合征收扩大税基相反，对于那些上有老、下有小、背负房贷的中产人士，个税税前扣除项目的改革则会给他们带来减负的效果。

有专家建议，费用扣除标准应考虑将教育、医疗和住房方面的支出，作为调整扣除标准的依据。比如财政部部长肖捷在2017年全国两会上提出，“将适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，比如有关二孩家庭的教育等支出。”此外，首套住房按揭贷款利息支出抵扣，也是改革方向。

改革方向明确，落地却有诸多障碍。无论是综合征收还是税前抵扣，个税的综合改革都难以因为个人所得税处的成立而取得立竿见影的推进。个人纳税信息系统的缺失，是其主要原因。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对记者表示，综合征收和专项扣除对个人收入信息收集与整理的要求，远远高于目前的税制。这不仅需要财税部门构建一个覆盖全国范围的庞大的个人数据库，部门之间的合作也至关重要。比如个人住房按揭贷款利息扣除，就需要税务和商业银行系统的对接。

“现在我们在技术性质的硬件和软件方面，其实问题都不大了，关键是不同的部门之间如何协调、如何突破‘信息孤岛，以及突破与各个部门既得利益相关的现实阻碍。”前述接近财政部的人士说。

信息系统建设先行

虽然困难重重，财政部在建立个人纳税系统上已经开始发力。在最新公布的财政部税政司网站工作职能中，与个人所得税处相关的职责是组织建立健全个人收入和财产信息系统等。

这一系统的建立将建立在纳税人识别号制度的基础之上。“也就是每个人需要有一个终生唯一的纳税号码，所有的收入信息跟着这个号码走。”上述接近财政部的人士说。

“一直以来企业都有纳税人识别号，这对企业而言不是一个新概念。下一步改革重点一是扩充纳税人识别号对应的企业纳税信息，二是将识别号这种管理方法延伸到自然人。”中央财经大学教授王雍君说。

据记者了解，财税管理部门有可能建立个人纳税人登记中心，来推动个人的纳税人识别号制度的建立，高财富个人可能成为率先改革对象，并逐步扩展到其他自然人。

一位接近国家税务总局的人士对记者表示，目前，我国10%最富裕的人缴纳个人所得税的比重占我国全部个人所得税收入接近一半。富裕人群跨省跨境的活动越来越频繁，但是税收征管工作仍由其收入来源所在地的地税局负责，这导致是国家税务总局难以监督其跨省、跨境的税务活动。

未来的改革路径可能是先依托企业纳税人识别号构建企业纳税人主体文档，其中包含了与税务有关的所有信息：例如适用税种、报税和缴税频率、所交税款和所欠税款、额外税款、利息、罚金的评定等各类信息。进而，再把企业高管、大股东等高财富个人关联进来，通过监管个人与企业之间的资金关联，来避免企业成为个人避税工具。

此外，跨部门信息互通十分重要。“财产性收入是高收入群体的主要收入来源，银行掌握个人财产的数据最全面，下一步如何破除部门屏障，做到银行系统和税务系统共享这些信息是改革的关键。”国务院发展研究中心研究员倪红日说。