陈聪++于敏

摘 要：党内法规与国家法律具有不同的功能定位，但又有一定的协调性和一致性。完善中国特色社会主义法治体系，需要将党内法规同国家法律衔接好、协调好，实现全面依法治国和全面从严治党的统一。

关键词：党内法规；国家法律；法治体系

中图分类号：D262.6 文献标识码：A

中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，集中整治党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态，党内政治生活展现新气象，赢得了党心民心，为开创党和国家事业新局面提供了重要保证。在全面从严治党的进程中，中国共产党越来越重视运用制度力量加强自身现代化建设，特别是注重党内法规建设与国家法制建设相结合相协调，构建党纪国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

一、国家法律和党内法规都是党治国理政、管党治党的重器

十八届六中全会强调指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党，从严治党。”党内法规是实现国家治理现代化的重要引领。党不治，则国不治；党无纲常，则国无纲常。习近平总书记在建党95周年纪念大会上指出：“党和人民事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。”党在国家治理中发挥着统揽全局、协调各方的领导核心作用，党的治理尤为重要，而党内法规是党内治理法治化的制度载体。党内法规体系既是中国共产党以党章为根本，从全面从严治党的战略举措出发，着力进行制度建设，确保从严治党始终沿着制度化、可预期、规范化和程序性的轨道前进，也是对现代国家法律体系的一种制度模拟。

不管是党内法规，还是国家法律法规，都是党与人民意志的反映，从本质上看二者是一致的。从理论上看，党的建设伟大工程同中国特色社会主义伟大事业紧密相连，“伟大事业”推动“伟大工程”建设，“伟大工程”保证“伟大事业”发展，二者相辅相成、相互促进。在实践中，如果党内法规执行得好，国家法律法规往往就能得到较好的执行；相反，如果党内法规执行不力，国家法律法规的权威也就难以树立起来，依法治国就会成为一句空话。因此，在全面推进依法治国的背景下，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

总之，党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有约束力的行为规则，两个规范体系都是治国理政的规范依据，都是中国特色社会主义法治体系的组成部分。这就要求我们在推进中国特色社会主义法治体系建设中，既要不断完善中国特色社会主义法律体系，又要不断完善党内法规制度体系，科学把握二者的关系。

二、科学把握党内法规与国家法律的关系

国家的法律法规是适用于全体人民，适用于一切现实法律关系中的各类不同主体。但是，党内法规只适用于党员，是针对党组织的行为和党员的行为进行的特定制度安排。党内法规与国家法律具有不同的功能定位，但同时又具有一定的协调性和一致性。

一方面，党内法规与国家法律具有一致性。第一，党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系中，在根本价值指向上是一致的。党内法规是党要管党、从严治党的制度依据和保障，目的是让党更好地为人民服务；国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更加美好。一切为了人民，是党的领导和社会主义法治建设的基础。党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下。第二，党内法规与国家法律的功能具有互补性。在国家治理体系中，党内法规与国家法律发挥着具体而不同的功能。中国共产党在国家事务中处于领导地位，在规范党内事务的同时往往还涉及政务。但是，执政党和国家政权机关是两个性质不同的组织，不能把党的组织和国家机关的职能完全混为一谈。因此，党内法规规范党内事务，国家法律規范国家事务，明确二者在所规范的事务上的分野性，可实现二者的功能互补。第三，党内法规和国家法律都具有规范性。这种规范性统一在一些特定主体上。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。党员和党员领导干部是双重身份：一是党员和党员领导干部，二是公民。作为公民，应当享有公民的各项法律权利，承担公民的法律义务，受国家法律约束。作为党员和党员领导干部，享有党员权利，承担党员义务，受党规党纪约束。一个人，双重身份，受双重规则约束，党内法规和国家法律对其都具有规范性。

另一方面，党内法规与国家法律又有所区别。党内法规与国家法律是各司其职的关系。党规党纪的一些要求与内容，与国法的要求与内容不同，党规党纪中可以提出要求，而国法中则不会提出要求。同时，党规党纪严于国家法律。在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更加严格。比如，《中国共产党纪律处分条例》规定，党员遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救，情节较重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。这就对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范。与此相比，国家法律对一些纯道德行为并不干涉。再如，在《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中，对领导干部个人事项的报告义务加以明确规定，但国家法律却对普通公民个人事项的报告问题并不作特殊要求。应该看到，党内法规这样的制度设计是与党的先进性、纯洁性直接相关的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，肩负着领导人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史使命。申请加入中国共产党，面对党旗宣过誓，就意味着主动放弃普通公民享有的一部分权利和自由，就必须对组织对社会多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚，组织上讲服从，行动上讲纪律。如果执政党连自己的党规党纪都守不住，执行不下去，依法治国、依法执政就是一句空话。当然，党规党纪严于国家法律，不是说党规党纪高于国家法律，凌驾于国家法律之上，而是要实现党内法规与国家法律的有机衔接。党规党纪应更加着重规范党的政治纪律、组织纪律，而不是规范一般性的社会义务。

三、实现国家法律和党内法规之间的无缝对接

要想完善中国特色社会主义法治体系，需要党内法规同国家法律衔接好、协调好。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，围绕“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”这一全面推进依法治国的总目标，将党内法规体系纳入“中国特色社会主义法治体系”之中，强调既要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，还要形成完善的党内法规体系。在这之中，党内法规体系必须同其他四个部分相协调，特别是要同国家法律相协调。目前，还存在衔接不够、协调不够的一些问题。比如，部分党纪规定与法律重复，有些党纪规定需要转化为法律法规，等等。要从完善中国特色社会主义法治体系的高度，注重党内法规与国家法律的衔接和协调，合力推进依法治国的进程。

（1）实现立法上的有效衔接。《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”制定党内法规也应遵守这样的原则。党内法规是中国共产党内部的规范，国家的宪法和法律为党内法规提供制度意义上的托底。因此，要以憲法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一；同时以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，按照《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》推进党内法规制定工作。是否能做好这项工作，这不仅关系党内法规与宪法法律是否相衔接，而且关系到党的主张和人民共同意志是否相统一。对于党规党纪中虽有规定但可以由法律法规加以规范的，尽量通过法律法规来体现；对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党内法规逐步实现全面覆盖；对于与实践要求不相适应的党规党纪，应及时修订或废止；对于《中华人民共和国立法法》明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应进行规定；对于那些经过实践检验应转化为法律的党规党纪，应及时通过法定程序将其转化为国家法律，逐步形成党内法规与国家法律的立法衔接机制。

（2）建立有效的执法衔接机制。法律的生命在于运行。执政党必须确保党内法规、国家法律在现实中的高效运行，尚法而治，杜绝“超法”而治，所有党纪和法律规范平等地适用于一切公共权力分配与运行环节。根据党内法规与国家法律的阶梯性处置原则和惩治标准严格执行，不能以纪代法，更不能以罚代刑。对于违反法律的行为，不能仅仅是党纪处理了事，还应该根据相应的法律来处置，应该追究行政责任的要追究行政责任，应该追究刑事责任的就要追究刑事责任。实践中，还必须明确纪检监察机关与司法机关的职责分工，建立起协调顺畅的案件查处机制。此外，还必须根据党内法规与国家法律运行程序建立衔接制度，优化党内法规的前端治理功能，实现国家总体治理能力的提高。

（3）形成备案审查衔接联动机制。在实践层面上，由于党内法规与国家法律的调整范围不好精准把握，在现实运作中不可避免地会出现交叉叠加现象，同时由于规范制定技术和经验的欠缺、外部客观条件变化等因素，出现调整范围越界、具体规范冲突以及各自体系内部冲突的可能性仍然存在，需要进行必要的制度准备。在这方面，党内法规和规范性文件的备案审查联席会议制度应当是一项硬制度。联席会议制度的成员除包括党和国家两套备案系统的相关部门外，还要吸收党务、法律及其他综合部门参加。党内审查机构在行使审查权的同时，要合理吸纳国家法律法规相关制定单位的意见建议，实行党内审查加联席会议制度模式，并且通过完善联席会议制度程序设计，使其对党内法规审查结果产生实质性影响，从而真正促进两套系统的有效衔接。

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