邬越然

摘要：我国公益性投资项目大多为政府主导投资建设，形成了多种不同的管理模式，在实践尚存在许多薄弱环节，亟须采取有效的解决办法。本文通过分析我国公益性投资项目管理模式的现状，发现存在的主要问题并具体分析，从构建公益性投资项目管理体系和推进公益性项目投资新方式两个方面，提出了相应的对策建议。

关键词：公益性投资；项目管理；管理模式

近年来，我国政府积极部署全面深化改革的目标和方向，将政府负责投资的公益性项目领域进一步对外开放，逐步引入市场机制，缓解我国公益性项目投资面临的城乡不平衡、区域不均衡等问题。2016年政府工作报告中指出，“十三五”期间我国要加强供给侧结构性改革，扩大有效投资，继续提高生产力，增进经济发展动力，构建现代公共文化服务体系，增进民生福祉。因此，在这种背景下研究我国公益性投资项目管理模式有重要的现实意义。

1.公益性投资项目管理及其管理模式

1.1 公益性投资项目管理

公益性投资项目，是指以政府部门作为投资主体的，且为满足社会基本公共需求而形成的非生产经营领域资产的投资项目。

公益性投资项目管理是指在一定条件下，为保证项目勘察设计、施工组织、投产运营等各个环节顺利进行，达到质量、安全、成本、工期等控制目标，由业主亲自或委托专业的项目管理公司提供若干阶段或全过程的项目管理服务，具有综合性和高标准型的特征。

公益性投资项目管理的主要任务，是对项目进行事前、事中、事后三个阶段的控制。规划设计阶段保证设计方案能满足国家产业发展和社会公共需求；建设施工阶段达到质量合格、安全有效、造价合理的要求；运营维护阶段保证项目正常运营，发挥良好的社会效益。按照“科学管理，及时纠偏，彻底改正”的原则，做好每个环节的管理工作，保质保量地完成项目内容。

1.2 国内外发展现状

国内方面，我国的公益性投资项目长期以来都是政府投资的构成部分，各级政府在中央政府领导下，结合本地区工程建设的实际情况，实行着不同的管理，出现了深圳模式、上海模式和重庆模式等各具特色的政府投资管理模式，同时各方在公益性投资项目领域的管理也有所区别。深圳模式是由市政府领导的建筑工务局作为业主，对具体的政府投资项目进行统一管理和监督，负责协调与工程相關的一系列供应商和承包商，确保各方能配合完成整个工程任务，行使项目管理和业主两项职能；上海模式采取“政府——政府所属投资公司——工程管理公司”的三级管理模式，其中工程管理公司作为管理部门确认的代建公司，有效地分离了投资主体与管理主体；重庆模式大多采用政府自管或委托代管模式，但政府建管分离水平低，存在诸多问题。

国外方面，美国政府工程和私人工程分别由不同的部门管理，两者之间有着严格的区分，公益性投资建设由联邦政府、州政府和地方政府各自管理或委托代理进行管理。英国政府投资项目管理实行的是高度专业化的管理，在公益性投资领域采取PFI（私人融资活动）模式，建立了政府监督，私人部门负责公益性项目的投资、建设、管理、经营一体化的公私合作模式。德国政府投资项目的管理主要采用严格联邦、州和市镇三级管理体制，通过设立专门部门和聘请工程咨询公司对项目进行全过程管理。分析国外发达国家的工程管理模式可以发现，国外非盈利政府投资项目管理模式具有广泛采用委托工程咨询公司代为管理，或委托工程的设计/施工总承包商代为管理的设计+建造方式（Design-Build方式）及委托设计单位代为管理的设计+管理方式（Design-Manage方式）的特点，政府作为业主，并不从事项目管理的具体工作，主要负责配备完善的政府监督管理体系，实行高度专业化的管理。

2.我国公益性投资项目管理模式

改革开放以来，我国工程建设项目吸收了国外建设项目管理的先进经验，逐步推行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制等管理体制，在公益性投资领域通过自我摸索和国外借鉴的方式，形成了一些具有本国特色的管理模式。

2.1工程指挥部模式

该模式从20世纪60年代出现以来一直被沿用，工程指挥部是政府主管部门为监管政府投资项目而设立的临时性部门，负责整个项目的统筹、规划与管理，但不承担直接经济责任，可以依法行使行政权力指挥、领导工程建设各单位，协调各方关系，保证业主利益。项目完成后，指挥部即被解散。此模式在政府投资的公益性基础设施投资项目上经常被使用，发挥了重要作用。

2.2专业机构模式

该模式由专门的管理机构长期负责并提供专业化管理投资项目，一般通过项目类别成立不同的管理部门，按机构性质可以分为政府机构型、事业单位型和企业型三种类型。政府机构型由政府相关主管部门直接负责工程项目建设管理过程；事业单位型是指政府设立的事业单位专门负责项目管理工作；企业型是政府委托企业代其行使业主权力管理工程项目。

2.3项目法人责任制模式

该模式是由政府指定企业管理工程项目并承担项目法人责任的模式，这里的企业一般是指已有的国企或为项目新建的国有企业或国有控股企业，项目法人要负责项目建设及运营的职责。

2.4代建制模式

2004年由国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中初次提出了“代建制”，并且明确认可了政府投资建设项目可以使用代建制。在公益性投资项目中代建制模式也得到了广泛运用，由政府部门通过公开招投标形式选择专业化企业负责项目的建设与运行，竣工验收后移交给国家，是一种专业外包式的管理模式。

3.我国公益性投资项目管理存在的主要问题

我国公益性投资项目大多是由政府主导的项目，导致政府既是建设者又是管理者，难免在项目管理的过程中出现一些问题，分析如下：

3.1投资决策阶段存在的问题

具体表现为公益性投资项目缺少科学论证、合理规划，管理过程中信息公开不透明，决策体制不健全。

在投资决策阶段，很多公益性投资项目往往缺少全面的前期论证分析、科学合理规划，导致在今后的建设过程中问题重重，各方矛盾不断。之所以出现这样的局面，是因为以政府为主体的公益性投资项目受国家政策和财政计划的影响比较大，地方政府往往以中央政策为风向标，生搬硬套国家经济发展的大框架，而缺少实事求是、因地制宜的意识。同时，缺乏健全的决策体制使得一部分官员为了谋政绩盲目上马甚至重复建设项目的现象屡屡发生，导致政府权力部门化，部门权利私人化，私人权利金钱化，严重影响了决策的科学性。公益性项目与国民经济发展、人民群众日常生活有着密切的联系，政府在决策过程中不仅要考虑本地区的发展，还应该征求社会普通民众的意见，而缺少公开透明、科学论证的项目往往在建成后仍不能解决当前问题，人民群众的需求仍得不到满足，导致资源配置扭曲。

3.2项目投融资阶段存在的问题

具体表现为公益性投资项目投资主体单一、融资渠道窄、资金匮乏、资金使用效率低、管理计划性不足和超支现象严重等。

公益性投资项目具有投资规模大，建设工期长，回报率低的特点，追求利润最大化的民间资本通常很少愿意把资金投入到公益性项目中，然而能满足公共服务需求的公益性项目却是城市化进程和社会发展中不可忽略的部分。一方面，政府作为投资主体依靠财政资金进行投资建设，加大了政府财政压力，由于政府投资的性质许多融资方式被限制使用，使得融资渠道变窄，地方政府通常会建立地方政府融资平台为建设基础设施和公共事业融资。但是在管理方面，地方政府融资平台资产不透明、偿债能力低，平台公司往往只负责为建设单位融资，不涉及资金的管理，投资公司的存在无形中增加了中间环节和交易成本，投资公司的经营运作、贷款过程中都难免存在着行政干预、政企不分的行为，一旦出现问题，给予贷款的商业银行难以追溯，使得银行贷款风险提高。另一方面，公益性投资项目资金的使用上管理不善，浪费、占用、挪用现象严重，扩大了资金缺口，降低了资金的使用效率，导致资源配置不合理，在决算阶段才发现投资严重超支。如果不加强对项目资金的管理，完善财政拨款制度，那么贪污腐败、浪费挪用的事情还会继续上演，不利于政府提高投资水平

3.3项目建设阶段存在的问题

具体表现为政府监督不力、管理机构权责不清和各单位间协调不够三个方面。

在政府投资的公益性项目里，政府既是建设者，又是管理者，建与管的双重身份使得建设监管工作难度加大，增加了政府和企业的寻租空间，造成在设计、施工、监理招投标过程中暗箱操作、行贿受贿的违法行为和建设过程中资金乱用、偷工减料、虚假造价的不良现象，最终导致建设项目规模缩小，预算超支。缺乏完善的法律法规体系和专业化的监督部门，使得政府监督作用失灵，政府应该实行建管分离，完善建设领域法律法规，创立专业化的质量监督部门，发挥政府监督职能。

任何工程项目建设都要按照一定的程序进行，不得任意颠倒，公益性项目的建设更是如此，这一性质导致了建设过程中管理机构众多，从项目立项开始到最终的运营阶段，一个项目要接受多方政府部门的管理。多元化的管理主体在实际监管过程中却经常发生权责不明，管理交叉现象，严重影响了工程建设的进度。而在各个管理机构互相推诿扯皮的过程中，又形成了监管真空区域，监管效果明显不佳，效率和水平都有待提高。

工程项目建设过程中的管理不单要接受政府监督，还要协调好设计、施工、监理、供货商等主體之间的关系。由于公益性投资项目规模大，时间长，涉及的单位就变得更多，建设过程中各个单位要独立工作又要相互配合，任何一个环节的问题都会对他人产生影响，缺乏有效的沟通，必然会降低工程项目各方主体的效率。因此优先采用总承包模式，加强信息共享，管理沟通，解决当前各单位协调不够问题极为重要。

3.4项目运营维护阶段存在的问题

具体表现为管理主体缺失、保养维护不到位和损耗严重三个方面。

一般来说，政府是大部分公益性投资项目的业主，对其拥有所有权，也应该在其使用阶段进行维护和管理。然而在实践过程中，往往是管理主体缺失，建成项目没有得到日常保养和维护。分析其原因可以发现，从立项到建设过程中，项目的业主是一次性的，在项目建成以后就面临解散，加上公益性项目在运营过程中不能产生良好的经济效益，所以愈发导致无人问津，无人负责。在满足一段时间的公共需求过后，由于使用不当和管理不善，很快就不能继续发挥效应，损耗严重，难以修复，政府只好推倒重建，陷入公益性投资的死循环，所以加强项目运营阶段的管理工作，对于实现政府投资目的，提高投资效益和满足社会需求，发挥积极作用有着重大意义。

4.我国公益性投资项目管理模式改革发展的对策建议

4.1 构建公益性投资项目管理体系

4.1.1政府成立专门的管理部门

我国公益性投资项目的管理涉及的部门众多，在项目建设前期需要办理的手续就多达十几项，在建设和运营期间也涉及许多管理部门，各部门之间权责不明，管理重复，互相推诿。针对公益性投资项目以政府为主导的特殊性，政府应该做好管理工作，成立专门的管理机构，由各级政府组织建立，中央政府统一管理，专门负责公益性投资领域的全过程管理。通过简化管理程序、提高管理效率、加强管理质量，规范公益性投资领域建设。

① 明确管理职能。针对公益性投资项目的特殊性，成立专门的不同于其他投资项目管理的政府部门，负责投资决策阶段、投融资阶段、实施阶段、运营维护阶段的一系列监督管理工作，避免各部门单独管理，出现监管缝隙，造成国家资源浪费、投资效果欠佳的局面。因此，成立专门管理部门时要明确管理职能，合理划分管理范围，采用直接指派会计人员的方式参与基础建设项目，努力对项目的评审制度进行不断地完善，在政府直接负责管理的项目中发挥管理才能，在政府委托其他专业部门管理的项目中严格监督把控。

② 统一管理程序。对通过政府立项审批的公益性投资项目管理实行各省、市、区统一的管理程序，由中央政府组织制定，地方政府贯彻执行，严格按照管理程序办事，不许随意省略、跨越流程。对不走程序办事，缺少相关规定资料的项目，进行严格的审查复核，追究管理部门责任。

4.1.2完善公益性投资项目评价方法

公益性投资项目不是领导拍板子说干就干的事情，公益性投资项目的决策必须按照谨慎、严格的原则，需要组织各方专家评估小组进行长时间的可行性研究分析提供充分的参考资料，最终做出科学的决策。针对投资决策阶段论证时间不足和运营维护阶段管理不到位的问题，我国公益性投资需要完善投资项目的评价方法，包括健全公益性投资决策机制和重视公益性项目后评价两方面。

① 健全公益性投资决策机制。转变过去政府公益性投资以保障经济建设为首要评价标准的决策机制，多方面考虑项目对环境、人民生活、文化建设等因素的影响，增加公益性投资项目评价标准，健全公益性投资决策机制，有利于政府做出更加科学合理的投资决策，提高政府的执政水平。

② 重视公益性投资项目后评价分析。重视公益性投资项目的后评价分析，对已完工项目的投资目的实现情况、运营过程、公共效益、社会作用进行系统客观的总结，运营过程的管理水平纳入管理部门的绩效考核范围，这既能如实了解政府投资决策的实际效果，又能督促管理部门加强对已投入使用的公益性项目进行管理维护，延长其使用寿命，保障其最大限度地发挥公共效益。

4.1.3制定公益性投资项目管理制约机制

制定制约机制是保障公益性投资项目管理工作有序、规范进行的重要手段。尤其是在项目建设阶段，参与主体众多，各利益相关者在整个建设过程中相互博弈，容易因利益驱动产生违规违法行为，如果没有相应的法律规范和监督体制，整个市场将会乱象丛生，制定公益性投资项目管理制约机制，是公益性投资领域健康、有序发展的基本要求。

① 加强公益性投资领域法律建设。目前我国在建设领域尚缺少专门针对公益性投资领域的法律法规，政府应该结合已有的建设领域法律，完善整个建设投资领域的法律体系建设。针对不同类型的投资项目，可以制定更为详细可行、可操作的法律条例，使得政府管理部门在执行管理任务的过程中，有法可依，执法行为更为合理，执法理由更加充分。

② 建立干部群众监督小组。目前我国公益性投资项目决策中的大部分公众参与只处于知情阶段，从实际情况出发应该加强公众参与形式的建设，建立干部群众监督体系。为了充分动员公众参与公建项目决策，英国政府采取互联网、市民评审团、公众质询等形式提高公众参与度；澳大利亚对公建项目建设全程实行透明监管；美国公众对公建项目的监管，不仅体现在项目的规划等方面，同时在项目的实施过程对环境、社区所产生的影响也进行监管。为了更好地管理建设过程，制约项目的直接参与者利用职权便利谋取私利，我国政府应该借鉴国外经验，组织建立干部群众监督小组，由政府工作人员领导，群众参与，形成干部与群众，政府与社会相结合的监督管理机制。

4.2 推进公益性投资项目发展新方式

4.2.1规范PPP融资模式在公益性投资项目中的运用

一般来说，公益性投资PPP项目大多采用政府付费和可行性缺口补助的回报机制，根据财政部PPP中心提供的资料，2016年政府付费项目2000个，投资需求1.8万亿元，分别占入库项目总数和总投资需求的28.6%和21.9%；可行性缺口补助项目1659个，投资需求2.9万亿元，分别占23.7%和35.8%；从行业看，市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发四个行业的项目数居全行业PPP项目数的前4名，合计4034个，超过入库项目总数的50%，其投资需求合计5.79万亿元，占入库项目总投资需求的71.2%。因此，进一步规范PPP融资模式在公益性投资项目中的运用具有重要意义。政府应该建全PPP模式运用方面的法律法规，弥补法律空白；成立专门的PPP管理机构，统筹管理相關事宜；完善项目入库体制，充分进行入库论证；构建风险共担、利益共享的合作体系，鼓励更多民营资本进入，实现真正的公私合营，尤其是在经济发展落后的西部地区，PPP融资模式的运用将会极大减小地方政府财政压力。

4.2.2推进政府购买公共服务方式在公益性投资项目中的运用

推进政府购买公共服务可以有效解决政府难以满足公众日趋个性化、多样化的需求。相比政府与私人部门合作的PPP模式，政府购买公共服务模式更加简单，在众多公益性领域更加适用。政府通过公开招标、定向委托等形式，将原本自身履行的职能转移给市场，利用市场的空间，更好地为公众提供服务，实现“公共服务，政府买单”的新方式。通过市场自发的资源配置，引入专业化的服务企业，政府可以专注于社会治理与监督管理。推进政府购买公共服务方式在公益性投资项目管理的运用，需要建立有效的评估制度与选拔办法，择优挑选提供服务的私人部门；制定规范的考核标准，对满足要求的服务支付报酬，对未达标的责令整改或暂停服务；实行政府与公众双向监督的模式，让被服务者在考评过程中发挥重要的作用。

结语

公益性投资项目是国家建设经济、发展社会、造福人民的具有重大现实意义的工程项目，对其实行更加有效、更加严格的管理，不仅能合理利用资源，而且能提高政府投资水平。

我国公益性投资项目在实践发展中出现了许多不同的管理模式，政府管理部门要结合实际情况，选择契合的管理方式并要敢于大胆地创新管理方法。我国公益性投资项目在实际操作中存在许多薄弱环节，需要提高管理水平，健全管理体系，完善项目评价方法，制定多重制约机制，带动公益性投资领域健康发展。公益性投资项目建设领域的改革与发展，不单单是政府部门的事，需要依托企业力量，政府需要开放市场准入制度，完善管理职能；企业需要主动承担社会责任，积极加入公益性事业中来。政府与企业的良好合作将会开启我国公益性投资项目发展新局面。

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