重庆交通大学经济与管理学院 唐恒书 李茜

政府与企业资产负债表比较分析

重庆交通大学经济与管理学院 唐恒书 李茜

财政部于2016年10月8日印发《会计改革与发展“十三五”规划纲要》中指出要加快推进政府及非营利性组织会计改革，建立政府会计准则制度体系，编制政府资产负债表已成为目前会计改革的重心。本文在政府资产负债表研究与应用现状分析的基础上，通过企业与政府资产负债表报告主体、编制基础、平衡关系和功能四个方面展开对比分析，为深入研究政府资产负债表提供理论借鉴，并提出加快编制政府资产负债表的政策建议。

资产负债表 报告主体 编制基础 平衡关系

政府资产负债表是测度一级政府财力与经济资源的重要报表。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，应加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。近两年全国有多个省市已经在试编政府资产负债表，但目前还未公开披露报表的信息。而政府资产负债表是借鉴企业资产负债表发展起来的，国内对政府与企业资产负债表二者的比较研究较为鲜见。由于政府资产负债表在我国的理论研究才刚起步，在全国范围内实际编制尚未开展。然而对企业资产负债表的研究十分广泛深刻，在实际运用中也非常成熟。本文将系统的对比分析政府与企业的资产负债表，旨在对现行的政府资产负债表进一步完善提供政策性建议。

一、政府资产负债表应用现状

为了分析政府与企业的差异，应当对我国政府资产负债表的应用现状有所了解。我国政府资产负债表是从西方引进的，西方国家早在上世纪八十年代初步实行政府财务报告制度，最有代表性的当属英国、美国，美国政府当时已经将现收现付的政府预算表和资产负债表融合，将其反映在政府财务报告中。英国则是开始出具权责发生制与收付实现制相结合的双重政府决算报告。我国政府资产负债表是伴随着在本世纪初政府会计改革才开始启动。2003年，财政部提出改革当时的政府会计制度，随后在2007年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中将政府会计改革列为重点事项。2009年5月，政府会计改革在海南试点，制定了详细的《权责发生制改革会计核算办法》，并逐渐在其他省市推行。2011-2012年，权责发生制试点由11个扩大到23个省、直辖市。至2013年，权责发生制已覆盖全国所有省级区域本级政府会计核算业务中，这为政府会计编制资产负债表奠定了基础。

我国政府会计主要仍是采用收付实现制，权责发生制居于辅助地位。目前，反映政府预算收支等流量情况的预决算报告是以收付实现制为核算基础，包括部门决算财务报告和财政总决算报告。由于政府会计以收付实现制为核算基础，导致政府管理当局难以准确掌握本级政府所持资产和债务规模以及结构。同时政府财务报告只反映当期的本级财政支出，而缺乏对所属财政趋势和财政风险的判断。要解决现行政府财务报告的困境，这必须进行政府会计制度改革，在全国各级政府推行编制资产负债表的重要会计改革。财政部于2015年12月发布了《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》文件，这对推进政府新会计体系有着重大意义。

二、政府与企业资产负债表的比较

资产负债表是反映某一经济（或社会）主体在某一特定日期财务状况的重要财务报告。为了全面深刻理解和科学地编制政府资产负债表，以下对政府与企业的资产负债表进行多视角比较

（一）报告主体不同企业资产负债表是反映企业某一特定日期财务状况的会计报表，从总量方面反映企业的资产规模，同时还从负债与使用者权益的角度揭示资产的来源与构成。凡经营性企业，无论企业的业主权益是何种类型、规模大小，都要编制企业资产负债表，有利于管理者掌握企业拥有或控制的经济资源与承担的义务，分析企业各项资产、负债的结构比例，用以判断企业的生产经营能力、运营能力和偿债能力，预测企业未来经营前景。政府资产负债表是反映政府某一特定日期财务状况的会计报表，从总量方面反映本级政府的资产规模，同时还从负债与净资产角度揭示资产的来源与构成。将主要应用在各级政府所属部门、以及下属的各种行政单位、非营利性事业单位、相关社会团体及基金会等非营利性组织，最终形成省、市、县三级政府部门的资产负债表体系。这样，政府通过核算拥有的资产和承担的负债，来盘点“家底”，同时以此评估地方政府的财政风险和偿债能力。政府资产负债表与企业资产负债表按照报告主体的不同对照关系如表1。

表1 政府与企业资产负债表按照报告主体分类

（二）报表项目不同企业资产、负债、所有者权益三大报表项目构成了企业资产负债表的整体框架。其中资产类项目反映在报表日由企业所拥有或控制的有形的与无形的经济资源的总额与构成项目。负债类项目反映在报表日企业通过债务形式获得的经济资源的数额及其构成情况。企业的所有者权益反映由企业独立享有的经济利益数额及构成情况，在数额上等于全部资产与全部负债的差额，主要由实收资本（或股本）、资本公积、盈余公积和未分配利润构成。政府资产负债表由政府资产、负债、净资产这三大类项目构成。政府资产负债表反映政府部门年末财务状况。其中资产类项目指由地方政府控制的经济利益或服务潜能的经济资源。负债项目是指由地方政府应有承担的，当特定事项发生时会导致经济利益或服务从地方政府流出的现时义务。净资产项目反映政府部门期末总资产减去总负债的差额，其经济实质真正属于地方政府的“家底”。其主要报表项目内容比较见表2。

表2 政府与企业资产负债表按照报告项目分类

（三）平衡关系不同企业资产负债表是根据“资产=负债+所有者权益”会计平衡式来反映企业资产、负债和所有者权益这三类报表项目之间金额的数量关系。这一平衡关系的经济含义是，左边资产反映企业在某一特定日期的资产总额，是各类“物质”上的集合；右边负债与使用者权益则反映了企业资产来源渠道或方式，是一种“人与人”的关系，是左边资产归属者的人格化，对左边资产享有的追索权，并且所有者权益是企业真正经济实力的体现，反映企业可持续发展的能力。由于企业资产负债表左右两端的数量平衡关系，所以按照企业任何经济业务的最后期末余额编制的资产负债表都会始终保持这一平衡关系。

政府资产负债表是根据“资产=资产+净资产”的平衡关系来反映地方政府所持有的资产、承担的负债和拥有的净资产三类报表项目的价值关系。这一平衡关系的经济与社会含义是左边资产反映政府所掌握的金融资产、固定资产、资源性资产等项目，是本级政府在某一特定时期具有的经济与社会实力；右边的负债则反映了政府应承担的显性负债、隐性负债、直接负债和或有负债，体现了地方政府债务风险的规模大小；而地方政府净资产是指政府资产所承担债务后所剩余的资产，反映地方政府所具备的社会与经济实力。由于政府资产负债表存在三大类报表项目的平衡关系，所以无论政府发生任何与货币收付有关的社会经济活动，按照有关账户期末余额编制的资产负债表，都不会打破其平衡关系。

表3 政府与企业资产负债表平衡关系比较

（四）功能不同（1）企业资产负债表功能。企业资产负债表反映企业在某一特定日期的财务状况，具有以下功能：

第一，揭示企业资产的构成、来源与资本结构。企业资产负债表是企业某一具体时点的财务状况清单。在资产项目下，报表将所有的资产按照性质、用途及目的等加以分类，并按照流动性的强弱顺序进行排列，报表使用者可以清晰地了解企业在某一特定日所拥有的资产总量及其结构。而在权益项目下，报表将资产来源分解为负债和所有者权益两类。进一步，并按偿还期长短，将负债划分为流动负债和非流动负债，报表使用者能了解企业负债的构成；按照索偿权由弱到强，将所有者权益划分为实收资本、资本公积、留存收益等，可充分反映了企业的资本结构情况。

第二，有助于评价和预测企业的短期、长期偿债能力。资产负债表能间接反映企业偿债能力的强弱。偿债能力是企业管理当局和债权人最为关心的财务指标之一，利用资产负债表内的流动资产、流动负债有关项目的数据，可以计算企业的流动比率、速动比率等，以反映企业的短期偿债能力。利用资产、负债、所有者权益相关项目的数据，可以计算获得企业资产负债率、有形净值债务率等，可以反映企业的长期偿债能力。如果利用企业过去多年（如五年以上）的资产负债表数据，可以计算得到企业以往的短期与长期偿债能力值的时间序列，然后采取统计方法，能够比较准确地预测和企业短期与长期偿债能力，便于企业管理者进行重要的投资决策。

第三，分析企业财务弹性和经营绩效评价。财务弹性与绩效评价是企业管理与控制活动中的重要工具。财务弹性是在满足正常经营所需资金后剩余的现金流量，它反映企业能用于新的投资项目资金能力。将企业资产负债表与现金流量相结合，利用相关数据可以计算资本购置比率、再投资资金比率、现金波动率等财务指标，用以预测企业的财务弹性大小，作为企业新投资项目决策的重要依据。同时，将资产负债表与利润表相结合，可以计算资产周转率、资产报酬率、股东权益报酬率等反映企业经营绩效的指标，对企业的获利能力进行全面地评价。

（2）政府资产负债表功能。政府资产负债表是政府财务报告体系中至关重要的一张报表，其主要功能体现在以下方面：

一是增加政府财政的透明度，披露受托公共责任。政府资产负债表能反映政府履行社会公共责任成绩的经济效果。资产规模可以从总量上反映地方政府所掌控本地区的经济实力，从资产具体项目可以揭示资产的具体内容与公共基础设施等公共品的构成；从披露负债项目可以让社会民众了解政府应承担债务额与债务风险总体情况；净资产反映了地方政府积累的财富。通过编制披露政府资产负债表，实现政府信息的透明化，让社会民众总体地方政府使用和管理财政资金、国有资产的受托责任履行情况有所了解，对政府财政进行更好地监督。

二是有助于完善国家治理体系。政府资产负债表能助推国家治理体系的实施。借助政府资产负债表，在国家治理体系实施中，上级政府对下级政府的管理和考核将更加科学合理，通过该表可以在很大程度上掌握下级政府的政绩，例如，一些地方政府官员通过腾挪公共部门资产来掩盖财政赤字，这类粉饰政绩行为很容易在资产负债表中识别出来。

三是有利于政府部门构建债务风险预警机制。目前，地方政府债务规模急剧增加，地方债务已逐渐成为社会与经济增长比较严重的隐患。通过编制政府资产负债表，借鉴企业债务分析方法，计算反映政府多种资产与债务比率、短期与长期偿债比率，可以全面准确的判断地方政府偿债能力的强弱。在此基础上建立科学的预警机制，使得地方政府能最大限度地为民众提供公共品，尽力实现社会福利最大化目标，又能将地方债务降到可控的范围内。其功能比较情况见表4。

表4 政府与企业资产负债表功能比较

三、政策建议

（一）加快政府会计改革，及时发布《政府会计准则》加快构建政府会计准则体系，为编制政府资产负债表奠定了基础。财政部已于2015年12月推出《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，此项操作指南为政府部门界定了编制资产负债表的项目，但是，我国仍未建立政府会计准则体系，使得政府会计核算缺乏会计准则规范，编制资产负债表的基础薄弱，因此，尽快制定出台配套的政府会计和非营利组织的会计准则，为政府资产负债表的编制提供制度支持。

（二）统一规范政府资产负债表的项目与范围，推进报表的编制工作我国政府会计涵盖的范围广，情况十分复杂。目前，政府会计涉及财政资金与国有资产经营管理活动，由于地方政府财政资金数额大，地方债务牵涉面广，而且国有资产庞大，同时存在着巨大的隐形债务，要想摸清“家底”，因此，国家出台的资产负债表必须严格统一报表框架与各项目的具体范围，利于全国政府资产负债表的编制、汇总与合并工作。切实将资产负债表的编制部门、指标体系、政策、时间等细化明确，做到有章可循、有法可依，将各项工作落到实处，助力各级政府部门加快编制资产负债表。

（三）强化政府资产负债表的监督审计工作国家审计机关应加强对政府资产负债表的审计，出具客观的审计报告。政府审计机关针对资产负债表所披露的相关政府性债务规模、债务人、债务来源和债务资金投向等结构情况进行审计；对各类财政专户结存资金以及其他财政存量资金的规模、结存期限结构、项目构成、资金结存形态等情况进行查实审核；对本级财政和预算部门、单位结余资金，留存未用资金，包括预算净结余资金、预算结转类资金进行全面详细审计。

［1］财政部：《会计改革与发展“十三五”规划纲要》（财会［2016］19号）。

［2］财政部：《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》（财库［2015］223号）。

［3］财政部：《政府会计准则—基本准则》（财政部令第78号）。

［4］杨志宏、董宇平：《政府资产负债表的比较研究及应用启示》，《税收经济研究》2016年第2期。

［5］周领：《中国国家资产负债表研究》，财政部财政科学研究所2014年博士学位论文。

［6］王丽英、俞伯阳：《我国地方政府资产负债表编制的困境与对策》，《财经问题研究》2015年第11期。

［7］刘宁潇、梁正伟：《政府综合财务报告管理层讨论与分析的探讨——基于美国政府财务报告的编制经验》，《中国注册会计师》2015年第10期。

［8］汤林闽：《中国政府资产负债表:理论框架与现实选择》，《金融评论》2014年第1期。

［9］裴沈华：《＜政府资产负债表＞编制的若干问题探析》，《上海市经济管理干部学院学报》2015年第2期。

（编辑 张芬）