杜雨佳

(沈阳师范大学教育经济与管理研究所 辽宁 沈阳 110034)

我国农村义务教育财政体制：现状、问题及建议

杜雨佳

(沈阳师范大学教育经济与管理研究所 辽宁 沈阳 110034)

进入21世纪以来，我国农村义务教育财政体制改革取得了重大进展，但仍存在诸多问题。主要问题为“教育经费总量投入有限，农村义务教育经费不足；教育财政经费分配结构不合理，导致农村义务教育落后；义务教育经费的拨付不规范，导致义务教育经费分配不公正”。解决这些主要问题而构建新的教育财政体制需要从以下三方面着手，即“加大公共财政的投入力度；建立农村义务教育经费国库集中支付制度；改进对学校拨款制度”。

农村;义务教育;财政体制;现状;问题;建议

一、我国农村义务教育财政体制的现状

我国农村义务教育财政体制主要由财政管理制度、经费投入制度和转移支付制度构成。

(一)财政管理制度：实行“以县为主”的分级管理模式

我国农村义务教育财政管理体制改革始于20世纪80年代中期。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》提出，“实行基础教育由地方负责，分级管理”的原则。随着分税制、农村税费改革政策的实施，这一体制的缺陷逐渐凸显出来。

(二)经费投入制度：实施“中央与地方分担”新机制

2000年农村税费改革，取消了曾占农村义务教育投入总量30%左右的农村教育费附加和教育集资，我国政府着手建设依靠财政拨款的农村义务教育经费投入长久保障机制。2005年12月24日，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年起，用5年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政范围，建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。

(三)财政保障制度：实行以“专项转移支付”为主的转移支付制度

作为农村义务教育财政管理体制的配套制度，我国农村义务教育转移支付制度在21世纪初期初步建立。在该项制度中，“专项转移支付”重点放在对中西部农村贫困地区农村义务教育的扶持。“一般转移支付”主要用于平衡地区之间教育财力水平，致力于地区间的教育财政公平，向中西部地区农村地区倾斜。农村税费改革后，我国政府加大了对农村义务教育转移支付力度。从2001年到2006年，中央投入专项资金90亿元，实施“全国中小学危房改造工程”，每年投入15亿元左右。[1]

二、我国农村义务教育财政体制存在的主要问题

(一)教育经费总量投入有限，农村义务教育经费不足

到2004年，全世界平均教育投入占GDP的比重为4.4%，而我国到2011年财政性教育经费占GDP的3.93%，没有达到我国《教育法》规定的4%，直到2012年才达到了4%目标。我国的财政性教育经费在逐年增加，但财政性教育经费占国内生产总值的比例的增长速度缓慢。从2007年开始，增长幅度才有了较大的改变，由此可以看出国家对教育的重视程度逐渐增强，但投资的力度有限。在国家财政性教育经费总量投入不足的大环境下，导致农村义务教育经费不足，不利于农村义务教育的发展。

(二)教育财政经费分配结构不合理，导致农村义务教育落后

国际上大部分国家义务教育教育经费占公共教育财政比例80%，高等教育教育经费约20%。但我国高等教育的财政支出比例不仅高于世界的平均水平，甚至高于西方发达国家的比例，高等教育财政支出比例过高就会造成义务教育财政比例偏低，间接导致我国的农村义务教育财政投入比例低。教育经费投资结构不完善，导致我国农村义务教育的道路充满困难。因此有必要调整高等教育和义务教育的财政投入比例，提高义务教育财政投入，适当降低高等教育财政投入。[2]

(三)义务教育经费的拨付不规范，导致义务教育经费分配不公正

义务教育经费的拨付缺乏一套科学合理的计算公式，造成非常有限的义务教育经费使用效率下降，加剧了农村落后地区义务教育经费的短缺程度。义务教育财政拨款分为义务教育事业费和义务教育基本建设费两部分。义务教育事业费包括义务教育公用经费和义务教育人员经费。目前绝大多数地区人员经费不是按学生数进行拨款,而是根据学校教职卜人数，职称来划拨,根本不考虑教职卜分布是否合理。造成条件好的学校人员超编，义务教育经费多得条件差的学校人员缺编，义务教育经费就少的现象。[3]义务教育基建经费的支出一直“教育经费的份额较小，其拨款的程序也不规范,完全由领导个人掌握决定,随意性较大，而且往往随领导人的好恶而波动。学校要想争取到这部分经费完全靠白己去争取,学校不得不为之请客、送礼、拉关系走后门。加之地方政府行为由于缺乏有效监督，不能保障地方义务教育事业发展对教育投资的正常需要，时常出现挪用。

三、完善我国农村义务教育财政体制的建议

(一)加大公共财政的投入力度，提供均等化的教育服务

各级政府尤其是中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。首先,必须提高公共教育支出在各级财政支出中的比重，增大教育经费总量。明确各级政府提供教育公共服务的职责，确保财政性教育经费增长速度明显高于财政经常性收入增长幅度。其次，根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省政府应继续将教育作为公共财政支出的重点,继续将新增教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小义务教育的地区间和城乡间的差异,促进义务教育均等化，让更多的人享受到社会发展成果。

(二)建立农村义务教育经费国库集中支付制度，促进农村义务教育健康发展

国库集中支付就是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系。具体地说，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户,所有的财政支出由国库单一账户支付，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制的一种制度。实行国库集中支付制度后，预算单位通过支出确认收入,实际支付的款项才是财政拨款。[4]按照财政部关于财政国库集中支付改革“横向到边、纵向到底”的要求,在进行农村义务教育经费保障机制改革的同时，要切实做改革向乡镇的延伸工作，将农村中小学经费全面纳入财政国库集中支付系统，从制度上防范农村义务教育经费被截留、挪用和挤占，增强农村义务教育经费预算执行的透明度，加强对农村义务教育经费使用的监督。

(三)改进对学校拨款制度，促进学校间均衡发展

财政对同级学校的拨款制度是影响学校间均衡发展的重要条件，为缩小同级学校间发展差别,应改进财政拨款制度。对同一行政区(县)内的实施基础教育的学校，实行以在校学生为基础的均等化拨款制度，向农村和办学条件差的学校倾斜，以改善农村教育质量，缩小城乡教育差距。经费分配基本采用“定员定额”方法，这种经费分配方式主要是以学生为依据，校际资源分配的差异主要由学校的规模所致。县财政和教育局计财科按照“定员定额”的拨款方式，把资金划拨到中心学校管理，中心学校在经费方面具有支配权，为了本校的建设和发展势必会忽视教学点、片小、初小和其他类型薄弱学校的建设，所以有必要对当前的经费划拨和管理方式进行改革，即采用“综合定额+专项补助”的拨款模式，为确保综合定额的公正性和合理性，应建立由政府、学校、社会共同参与组成的拨款中介组织，并从规模、质量和效益三个维度，对农村中小学进行合理评价。

[1]谷宝柱,刘月兰.“后4%时代”我国农村义务教育财政体制的现状、问题与对策[J].教学与管理,2016,(12):38-41.

[2]范先佐,朱苏飞.21世纪以来我国农村义务教育财政体制的改革与完善[J].河北师范大学学报(教育科学版),2010,(05):5-14.

[3]邱小健.我国农村义务教育财政体制的现状、问题与对策[J].现代教育管理,2009,(11):16-18.

[4]李竹宇.我国农村义务教育财政体制现状与改革对策[D].南京师范大学,2007.

杜雨佳，沈阳师范大学教育经济与管理研究所，研究方向：教育基本理论、教育管理。