彭 凯

四川师范大学，四川 成都 610066

法治公安建设的必要性及其路径选择

彭 凯

四川师范大学，四川 成都 610066

法治公安建设是依法治国须臾不可分离的一部分。它不仅是我们全面深化公安改革的必然要求，也是维系和谐警民关系的现实需要。但是在现行体制及实践中仍存在着许多“拦路虎”，而公安宪法法律意识淡薄、执法培训机制落后、任职资格挂钩机制不合理是较为明显的障碍。因此，要以强化公安宪法法律意识，实行法律要求与实战应用相结合的执法培训机制，推行执法资格考试结果与任职资格挂钩机制为路径选择来推进法治公安建设。

法治公安；法律意识；执法培训；执法资格；路径选择

一、法治公安建设的必要性探析

法治是治国理政的基本方式，它是迄今为止人类探索出来的治理国家和社会的最理想模式。古往今来，本着不同的立场和视角，不同时代和国别的学者对其下了千差万别的定义。其中，比较被中国学界认同的是古希腊哲学家亚里士多德对法治确定的定义。他认为：“法治的核心问题有两个：一是法律的权威；二是良法之治。”申言之，“法律的权威”意，即任何社会主体都应该服从于法律，任何社会主体都没有凌驾于法律之上的特权。其中最为主要的则是公权力要得到法律的有效控制，防止公权力肆意而为地侵犯公民的合法权益。这跟现代的法治精髓是一脉相承的，即任何社会主体都必须在法律的框架范围之内活动。而“良法之治”的内涵则主要是我们所服从的法律应该是能够严格、有效地保护公民合法权益的，而不是限缩这类权益的法律。社会主义法治理念的精髓所在，便是对公权力的限制和对公民权利的保障。除此之外，还有大量的学者对法治也下了不少定义。有的学者侧重于从法哲学方面对法治下定义；有的学者着眼于管理科学侧面对其下定义；而有的学者则致力于以社会学角度来探讨法治的定义。学者们下的定义在此不再一一赘述。纵观不同时空不同学者对法治下的定义之后，本文认为有必要界定“法治公安建设”的内涵，言即法治公安建设是公安机关以公民权益为出发点和最终归宿的依照法律办事的一系列价值理念、工作方式和方法的总和。具体而言，法治公安建设的主体是我国各地各级的公安机关，其目的是服务公民，其构成要素有法治理念、合理制度设计、有序执法活动等。在我国实践中，作为极其重要的执法部门，行政执法和刑事执法是公安机关的两大最为主要的活动。我们公安机关的原初宗旨就是预防、打击违法犯罪以维护社会秩序、捍卫社会公义和为公民服务的。法治公安建设断然不可偏离这一宗旨，公安建设务必要纳入法治的轨道。因此，为了保护公民的合法权益和限制公安机关的权力，深化贯彻落实法治公安建设是我们依法治国的一种客观需要。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央提出并形成了全面深化改革、全面依法治国的战略布局。随着该战略布局的展开，不论是国家层面、社会层面还是公民个人层面，都对法治公安建设提出了更高要求。要想推动法治公安建设取得长远性的发展，就必须坚持全面深化改革公安现行的机制。在我国当下，公安不仅是法治中国的重要建设者，也是法治中国的积极支持者和有力维护者。法治公安建设与法治中国建设息息相关，而衡量法治中国建设的最主要标准就是法治化水平，公安的法治化水平在一定程度上会客观反映我国总体的法治化水平。因此，法治公安建设也就应运而生了，同时也被提上了全面深化改革的行程单。

（一）法治公安建设是社会管理创新的最优方式

在日新月异的社会历史条件之下，伴随着改革开放的全面推进，我国社会也有了一个从封闭到半开放，再到全开放的剧烈转变的过程。与此同时，社会的变迁也给政府的管理带来了新问题和新挑战，计划经济时代的残留也逐渐地退出了历史舞台。因此，政府的管理方式和手段也急需改良，以符合时代潮流的发展。公安机关是我国县及其以上政府的重要职能部门，其肩负着社会管理和秩序维护的重大职能，在国家推进社会管理创新的历程中具有不可替代的地位和作用。而公安是社会公共安全体系中的中坚力量，处在社会管理创新的最前沿，同整个社会的变化发展息息相关，它所面临的社会公共安全问题数量最多、范围最广、难度最大、矛盾也最为直接。在推进社会管理创新中，公安责无旁贷、使命重大、空间广阔，可以大有作为。而我国的法治公安建设是推动实现社会管理创新的最优方式，是我们党和政府从保障民生、维护社会稳定、促进社会和谐的大局出发，面对社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期的新形势、新要求所做出的重大战略部署。法治公安建设不但关系到夯实我们党的执政基础和巩固党的执政能力等系列问题，还密切关系到我国政府的职能转变以及公信力提升等问题，也关系到经济的发展、社会的进步和公民幸福指数的提升等国计民生，正可谓意义极其重大。

（二）法治公安建设是全面深化公安改革的必然要求

全面深化公安改革应深入了解和剖析公安的价值取向、公安权力的行使主体、公安权力的配置以及公安权力的运行的涵义及其在公安改革中的相互关系，准确把握改革的系统性、综合性和根本性等重要特征。①一般来说，任何建设的最终归宿还是落实到人这一主体上来。而法治公安建设因时代的变化发展而变化发展着，随着我国各个领域的快速发展，在公安建设方面出现了一些跟社会经济发展不相适应的问题。要破解这些长期影响法治公安建设的顽疾，就必须坚持改革创新。而法治公安建设是全面深化公安改革的必然要求，是适应时代新发展的必然要求，是促进社会公平正义，维护社会和谐稳定的必然要求，是激发公安生机活力、提升公安战斗力的必然要求。法治公安建设事关我们国家和社会的长治久安，事关党群关系和政民关系的有力改善，事关广大公民的切身利益和未来福祉。综上所述，其具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（三）法治公安建设是维系和谐警民关系的现实需要

“国家乃民众之最高保护者，而警察乃国家之机关，警察之性质，既直接与国民之日常生活有至大关系，则警察之最终目的，在谋国民之多数幸福，国民对警察自不可视若路人。”②警民关系是当下社会最基本的关系之一，就警民关系的和谐与否来考察，一方面它是法治公安建设的重要子任务，另一方面，它是构建社会主义和谐社会的主要衡量指标之一。当前社会多元化新形势下的警民关系直接体现着国家与公民之间的关系，它既是公权力和私权利博弈的一个缩影，又直接关系着我们社会的稳定、发展和繁荣。如果警民之间有矛盾，且得不到及时有效化解，那么和谐社会的构建就不可能顺利实现。要想全面改善警民关系，就必须要矢志不渝地坚持法治公安建设，毕竟公安机关的一言一行都在外观上，代表着政府形象和直接维系着作为社会热点的警民关系。而法治公安建设是有利于维系我国警民关系的纽带。

二、法治公安建设的意义

公安在我国现行体制下发挥的重要作用是其他部门在相当长的一段时期内无法替代的。我们国家治理能力现代化中和依法治国建设中都包括了法治公安建设这一板块，法治公安建设与前述两者的关系十分密切。申言之，其意义久远而重大，具体如下：

（一）有助于促进法治中国建设

无论在任何时空的国家或者地区，警察作为一支重要的武装力量，都是政府对社会和国民进行管理，甚至是管控的典型代表。而该国抑或地区法治水平高低的一个现实折射，即是警察的执法水平及其外在形象，这些都极其深刻地影响着国民对政府的认可程度或信任程度。法治公安建设为法治中国建设营造了一个良好的氛围和趋于纯粹的环境，即法治公安建设是我们国家法治文明高低的重要刻度尺之一；法治公安建设是我们构建社会主义和谐社会的一剂良方；法治公安建设是提升政府公信力的重要基石；法治公安建设是公民伸张正义和捍卫权利的坚强后盾。法治公安建设有助于公安全面、充分、高效地履行法定职责，进而有利于公安积极适应新时期的新任务和新挑战。法治公安建设应全力探索以信息化为风向标的立体型态的治安防控管理模式；尽力缓和国内各个层次的矛盾以保障社会的长治久安；倾力提高广大公民的幸福指数等国计民生；大力打造“国内安定、社会稳定、公民康定”的三位一体的指向性环境。法治公安建设最终的落脚点是维护国内安全、社会稳定和公民康定。

（二）有助于推进公安全面深化改革

公安全面深化改革是当代公安建设的重要主题之一。之所以改革是因为公安之前的体制与时代变迁相脱节了，而为其奠定了坚实基石之一的即是法治公安建设。当下，法治公安建设给推进公安全面深化改革提供了理论依据和现实支撑。而加快步伐建立一支“有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿”的高效优质的公安执法队伍，既是前者也是后者所客观要求的理想结果之一。我们只有拥有一支上述高效优质的公安队伍，才足以契合广大公民对公安工作的新愿景、新希冀，也才能进一步推进全面公安深化改革的进度。实现真正意义上的公安全面深化改革，在客观上要求公安机关执法行为规范化、执法管理人性化、执法流程信息化，以确保和维护社会秩序和公义。法治公安建设也有助于公安机关的工作更加公开化、公平化和公正化，积极探索和创新公安执法模式，科学讨论和求证具体执法标准、合理梳理和畅通民意表达渠道。俗话说“阳光是最好的防腐剂”，我们不仅要让公安机关在阳光下行使执法权，更要依照程序以确保广大公民可以看得见摸得着社会公义。

三、法治公安建设的路径选择

为了主动适应建设法治中国和法治公安建设的客观需要，要想长期坚持以法治精神引领公安的建设和努力推进法治公安建设的进程，必须坚持以下三条基本路径。

（一）强化公安宪法法律意识

“权力制约和权利保障（或以权利制约权力）是法治的根本和核心。”③“法治的第一要义就是法律之治。”④任何公权力都应当是有限的，公安的权力也应当是有限的。公安宪法法律意识会影响到公民的切身合法权益和诉求的获得与表达。要推进某项建设，首先应该转变思想观念。法治公安建设的首要任务应该是确保公安在思想上的法治化，社会主义法治理念是我国公安必须长期坚持的理论武器，要不断梳理和加强该项建设的理论根基。由于我国在编的公安队伍人数多达200万，如果他们弱化宪法法律意识，那么由此导致的负面的政治效果、法律效果和社会效果是可想而知的。一旦公安弱化宪法法律意识，则极有可能会造成警民矛盾，甚至警民对立，严重的还会影响法治中国及和谐社会的建设。因此，强化公安的宪法法律意识是推动并完善法治公安建设的当务之急和首要环节。

强化公安的宪法法律意识需要及时纠正他们的意识偏差，实现思想观念的彻底解放，使公安主动成为全面深化公安改革的急先锋和排头兵，剔除和摒弃与全面深化公安改革不相适应的思想理念。我国公安要毅然摒弃落伍的甚至是错误的思想理念。如“重打击、轻保护”“重实体、轻程序”等。我们应当主动强化宪法法律意识，学习新的符合时代发展的服务理论和管理理论，逐渐地破除官本位等根深蒂固的错误意识；我们还应当树立新的社会本位和民本位的意识。它们二者要齐头并进，缺一不可。同时，公安要时刻地活用宪法法律、服务理论和管理理论，逐渐提升公民对公安工作的配合度、理解度和认可度。目前，公安是我们党群众路线的忠实捍卫者；是我国公安全面深化改革的直接践行者；更是我们国家治理现代化和社会治理协同化的广泛参与者。因此，公安必须强化宪法法律意识，从内心深处将宪法法律作为执法依据和自己的行为准则，要严格依法履行法定职责，矢志不渝地遵守“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治原则。尤其是公安的领导干部要起模范带头作用，要长期坚持学法、守法、用法、护法，要极力养成“维护社会公义、尊重与保障人权、自觉接受监督”的优良作风；要不断养成对照、运用宪法法律的具体规定以及思维模式去发现问题、分析问题、判断问题、解决问题的良好习惯；要善用、巧用法制和法治精神开展工作、引导社会和化解各类矛盾。在干部选拔工作中，要首选法治素养强、依法办事能力突出的优秀干部。最重要的一点是，公安必须将宪法法律意识内化于心，外化于行。公安唯有从细节方面的工作着手，并贯彻落实公平正义和人文关怀到每一起案件当中，才能从根本上消除警民之间的隔阂。只有这样才能有机融合民意警情，才能有效畅通警民互动交流的渠道，才能最大限度地提高公民参与社会治安管理的积极性。

（二）实行法律要求与实战应用相结合的执法培训机制

国家治理现代化⑤之下的法律要求与实战应用，要求公安实现执法规范化，要求建立健全公安执法服务的制度体系，它常常着眼于公安管理的标准化、规范化、专业化和职业化。实行法律要求与实战应用相结合的执法培训，有助于全面深化公安改革，推进国家治理能力现代化。执法培训作为实现法治公安建设的重要表现形式，以形形色色的培训为媒介，为深化开展法治公安建设奠定坚实的基础，坚持运用法治思维范式办事办案的立场，使法治思维范式内化于心、外化于行。

首先，要完善公安学习法律的机制。通过系列法治专题讲座、领导干部学习法律条文等形式，组织学习法律知识。其次，举办新警职业培训、警衔晋升培训、领导干部培训、专业警种业务培训等各种培训时，应当将法律知识纳入培训的常规内容中。可依据本公安机关的具体情况，把执法培训的普遍性要求与不同警种的特殊需要，以及岗位特点有机结合起来，灵活机动地科学设置培训方式和培训内容。再次，重点围绕多发常见案件办理、现场处置、调查取证、规范使用办案区、出庭作证、执法窗口管理服务、枪支警械使用管理、警务技能及战术等工作，科学合理地设计、模拟不同执法场景，统筹协调开展相应的实战模拟和专题培训。以情景模拟的教学指导、形象生动的案例分析和及时全面的实战应用来及时有效提升公安的能力。最后，要加强公安人力资源的管理和开发，盘活公安力量，夯实公安基础，发掘公安潜能，坚持走政治素质强警和专业素质强警并重的路径，加大对政治素质和专业素质培训的资源投入，以建设一支适应时代发展的和素质过硬的公安执法队伍。

（三）推行执法资格考试结果与任职资格挂钩机制

推行执法资格考试结果与任职资格挂钩机制是公安机关建设的润滑剂和助推器。要想成为公安机关的一员，则必须满足一定的资质，这跟行政许可有一些类似之处。首先，公安必须通过初级执法资格考试，没有通过的人员当年公务员考核不得评定为称职及以上成绩。其次，公安机关内设的执法和勤务机构以及派出所领导都必须通过中级执法资格考试，应当具备与其职责相适应的执法能力。在选拔公安机关内设执法和勤务机构以及派出所领导时，应当在通过相应执法资格考试的领导干部中考虑。再次，对已经任职，但未通过相应执法资格考试的领导干部，当年公务员考核不得评定为优秀，不得参加评先评优，并且应当督促其尽快通过相应执法资格考试；连续两年未通过相应执法资格考试的人员，公务员年终考核结果不得被评定为称职及以上。最后，个人通过高级执法资格考试或者国家司法考试的人员，在同等条件下优先考虑晋升。

注释：

①熊一新.关于全面深化公安改革若干问题的思考[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2015（6）.

②松井茂著，吴石译.警察学纲要[M].北京:中国政法大学出版社，2005.

③马占山.国家、市民社会与法治[M].北京:商务印书馆，2002.

④张文显.论中国特色社会主义法治道路[J].中国法学，2009（6）.

⑤习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2013（22）.

[1] 徐武生.公安机关推进社会管理创新要依法而行[N].人民公安报，2012-08-12（3）.

[2] 吕绍忠.论警察法治[J].山东警察学院学报，2007（4）.

[3] 殷炳华.法治公安探析[J].山东警察学院学报2015（3）.

[4] 涂小雨.全面深化改革背景下提高制度执行力研究[J].中州学刊，2016（12）.

[5] 金天宇.论公安治理能力现代化[J].北京警察学院学报，2016（3）.

[6] 汤三红.论法治公安建设的路径选择[J].净月学刊，2015（3）.

[7] 林学飞.法治化是社会管理创新的方向[N].学习时报，2011-10-17（5）.

[8] 李嘉庆，王静静.以规范执法筑牢公安工作生命线[N].人民公安报，2014-11-04（8）.

[9] 王海仁.法治公安建设的几个重要问题[J].公安学刊——浙江警察学院学报，2014（3）.

[10]李培林.社会管理亟待加强与创新[J].中国人大，2011（15）.

[11]胡陈芳.城市化进程中的社会管理问题刍议[J].实事求是，2012（3）.

[12]吕绍忠.法治文明视野下的警察法治研究[J].河南警察学院学报，2012（3）.

[13]岳凯敏.新时期和谐警民关系的建构与完善[J].河南警察学院学报，2011（3）.

（责任编辑：刘北芦）

The Necessity and Path Choice of Public Security Construction in Rule of Law

PENG Kai
Law School，Sichuan Normal University，Chengdu 610066，China

The construction of public security law is a part of the rule of law that can not be separated.It is not only necessary for us to deepen the reform of public security，but also the need to maintain a harmonious relationship between the police and the reality.But there are still many stumbling blocks in the current system and practice.Public security and constitutional law consciousness，law enforcement training mechanism behind the office qualifications linked to the unreasonable mechanism is more obvious obstacles.Therefore，to strengthen the public security law enforcement training mechanism constitution consciousness，legal requirements combined with the actual application，the implementation of the law enforcement qualification examination results and appointment qualifications linked mechanism for path selection to promote the construction of public security law.

construction of rule of law;consciousness;training;qualification;path choice

彭 凯（1993-），男，四川雅安人，四川师范大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。

2017-04-20

D631

中图分类号A