汤伟

摘 要：巴黎协议的成功主要基于中国和美国、法国等大国推动。通过合作意愿、原则规范、规则执行等三个层次考察发现，中国应对气候变化迅速由对发展中国家权利和“共同但有区别责任”的坚守向更为灵活的角色转变，和美国共同承担国际政治领导的角色。这种国际政治领导使得中国完成了从发展中国家阵营向全球角色的转变，原因在于边际碳排放和边际治理能力的双重增长。然而通过资金和透明性两大技术领域分析，中国对全球气候治理的国际技术领导并没有实现，和发达国家阵营仍有明显差距。由此，要完成从国际政治领导向政治和技术兼具的完整的国际领导转变，中国必须分阶段开展多层次多议题的技术能力建设。这一过程中总的原则是兼顾人类整体、国家利益和第三方期望，不超出国家能力也不落后国际社会总体期望。

关键词：气候变化；巴黎协议；中国角色；国际领导

中图分类号：P467；X321 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）03-0024-09

作者简介：汤 伟，上海社会科学院副研究员 （上海 200020）

《巴黎协议》2015年底正式达成，2016年11月马拉喀什谈判前夕正式生效，这对国际社会释放出强烈信号，气候变化正在走上切实解决的正常轨道。尽管如此，人们仍有理由对该协议的落实感到担忧，主因在于：一、各自提交自主贡献方案和确保2℃升温排放限值仍有差距，1.5℃目标更难以实现，联合国环境规划署发布的2016年《排放差距报告》准确地展示了这一点1；二、核心规范“共同但有区别责任”有所褪色，发达国家和发展中国家在减排目标和资金机制方面缺乏区分，发展中国家的责任义务强化；三、作为协议实施的核心工具，资金机制缺乏法律强制力和明确可行的路线图。国内外舆论分析巴黎协议和哥本哈根谈判有着截然相反的命运，普遍认为是排放大国共同推进的结果。譬如中美从双边关系角度在2014年、2015年分别达成《中美气候变化联合声明》、《中美元首气候变化联合声明》，而中法达成《中法元首气候变化联合声明》，与此同时，基础四国也进行协调，表达了对框架公约原则的坚持以及资金、技术、适应在未来行动中的重要性。这些声明对气候多边谈判注入强大动力，也实质性扫除了国际社会达成协议的主要障碍，此后中美又一再发挥领导作用，不但发布了第二份《中美元首气候变化联合声明》，且还在G20杭州峰会期间率先提交法律文件实质性地推动最终生效。由此一些舆论认为，随着新兴经济体的崛起，气候治理格局显著改变，只要中美两个大国取得共识，那么就可实质性推进人类的共同事业，而中国和美国一起在全球治理议题上承担国际领导角色1。也有舆论指出，中国在哥本哈根进程就扮演了国际领导角色，然而《巴黎协议》进程中的国际领导和《哥本哈根协议》进程中的国际领导明显不同。哥本哈根的国际领导强调竞争、发展中国家内部协调和集体谈判，而巴黎的国际领导偏向气候整体治理，旨在推动包括尽可能多缔约方的政治意愿和实际政策。中国一边积极和美、法等发达国家共同行使国际领导，另一边又和基础四国协调立场，要求发达国家承担责任这不免进一步提出关键问题，即中国国际领导的角色是如何体现的，又何以完成了前后两种国际领导的转换，未来又将如何演变。这里总的判断，的确中国在政治层面和美国共同承担了国际领导，然而技术层面仍与国际社会的期待有较远距离，属于不全面的国际领导，要形成全面的国际领导仍需在技术性议题上进行更多的能力建设。

一、坚实的国际政治领导

南北两大阵营一直是全球应对气候变化的基本政治格局，这种格局以“共同但有区别的规范”为核心，内嵌着发展中国家和发达国家完全不同的政治责任，虽然以美国为首的伞形集团明确表示异议，但欧盟和诸多发展中国家仍积极行动，为全球减排做出重大贡献。然而经济金融危机冲击、各国经济明显不振背景下，两大阵营、三大谈判群体拒绝妥协态势日益坚决，最终酿成哥本哈根谈判的失利，基础四国和美国只是达成意向性的《哥本哈根协议》，国际社会更对全人类是否能成功应对气候变化充满忧虑。经过大约5年的相对沉寂，中美两国联合声明的发表，人们忽然发现气候治理基本格局发生巨大变化，中美合作似乎取代欧盟成为全球气候治理的有力推动者2。这是否意味着中美分别作为发展中国家和发达国家两大阵营的主要代表，正携手合作共同承担责任，即中国逐步放弃气候治理中的发展中国家身份接受、接受类似发达国家的责任义务，而美国也准备放弃拖后腿者的身份、承担本属于自己的责任。由此，中国巴黎谈判进程中的政策多大程度上改变原先纯粹发展中国家权利的坚守和承担主要协调者的定位值得评估。对中国参与国际气候变化机制的角色分析一般类似对国际机制的参与，大致分为领导、参与（包括积极和消极）、旁观、挑战等多种。按照斯蒂芬·克拉斯纳的定义，“国际机制是在某一特定问题领域里组织和协调国际关系成套的含蓄和明确的原则（Principles）、規范（Norms）、规则（Rules）和决策程序（Decision-making）”，按照国内学者分析，国际机制可主要分为原则-规则，或者说规范-执行两大层面3。笔者认为，除了原则规范-规则执行两大层面，还有合作意愿，正是这种合作意愿决定了总体性的政策取向，而这种政策取向常随其他客观情势而发生颠覆性变化，譬如美国基于政党政治合作意愿急剧变化，2001年退出《京都议定书》，澳大利亚、加拿大等国也要么退出《京都议定书》，要么明确不履约4。由此笔者构建意愿-规范-行动三个层次的角色分析框架，其中意愿、规范为定性分析，而行动则是定量分析，通过定性和定量融合，可清晰发现中国从哥本哈根到巴黎再到巴黎协议的生效，确实提供了坚实的政治领导1。

首先是合作意愿。1992年《框架公约》缔结以来中国就一直扮演积极角色，展现了明显的政策连续性，无论从1997年《京都议定书》、2009年《哥本哈根协定》再到2015年《巴黎协议》，都始终积极参与。中国始终坚决主张新缔结协议必须在公约框架（Under the Convention）下，认为任何偏离公约的谈判不可能实现令人期望的政策效果。这意味着其他非正式机制只能发挥互补和促进的作用。更重要的是，从哥本哈根和巴黎的几次缔约方大会，发达国家阵营都不断传出要以全新协议替代框架公约的声音，试图将二轨谈判合并为一轨。中国都明确表达了反对，展示了维护框架公约不可动摇的决心。2012年底，中国产生新一届领导层，负责谈判的官员也有所变化，然而无论何种意义上对待《框架公约》的政治意愿都没有变化。国内有学者认为尽管公约框架本身没有变化，然而治理模式却从“自上而下”过渡到了“基于预期国家自主贡献”的“自下而上”，由此对框架公约坚持的政治意义发生了根本性变化2。笔者却并不认同，自下而上并非不可比较，只是基于法律强制力的目标替换成了基于透明性基础上的自我承诺，但法律约束力没有变化。实际上即使《京都议定书》对伞形集团成员提出的法律强制力目标也没有得到落实，由此框架公约仍能以可比的方式进行。由此可见，中国参与全球气候治理的合作意愿有着明显的连续性和稳定性。

其次，原则规范层面，观照哥本哈根和巴黎两次谈判进程，中国一直坚持“共同但有区别的责任”，且反对欧盟动态和调整的方式，这意味着中国认定自身属于发展中国家，拥有发展中国家的全部权利，承担的也只是发展中国家的义务。过往谈判进程中中国也一直强调“各自国情和能力”，然而国情和能力一直在变化，由此原则和规范的适用与哥本哈根相比有了更多的灵活性。此外，看中国是否坚守“共同但有区别的责任”，还可从其在发展中国家阵营中所承担的角色进行判断，即是否还坚持“77+中国”的整体性，承担南方阵营主要协调者的角色。哥本哈根谈判期间，发展中国家阵营已出现了“小岛联盟”、“基础四国”等不同的谈判群体，碎片化出现，整合难度加大，但中国仍积极维护发展中国家团结，并通过“基础四国”对发达国家作出要求；巴黎谈判期，中国对不同谈判团体诉求有更深刻认识，正视发展中国家内部差异性和多样性，主动提供各类气候援助，通过与各谈判集团广泛交流接触，为重大分歧点找到交汇区，进而发现问题解决的办法。由此可以看出中国仍在坚守“共同但有区别的责任”，但确实有了更多的灵活性。

再次，规则执行层面，即减缓、适应、资金、技术、透明性等技术性议题，中国在《巴黎协议》中的承诺与《哥本哈根协议》也有明确变化，这些明确变化支持了原则和规则方面的灵活性。具体表现为：第一，行动责任得以强化，主要体现在减缓和资金两方面，通过中美、中法两个联合声明，中国明确到2030年达到排放顶峰并尽可能达到最顶峰，二氧化碳强度比2005年下降60%-65%；资金方面，宣布用200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”。第二，这种责任强化的程度和发达国家的期待日益接近，尤其在五年盘点所要求的透明度方面完全趋于一致，巴黎协议明确规定“所有国家都要对减排和资金情况进行汇报”，遵循由第三方技术专家评审的“可衡量、可报告和可核实”（MRV）。

世界资源研究所（WRI）曾列出五项指数以判断哥本哈根气候谈判是否 “成功”，即减排目标、时间表和行动计划、全球集体减排行动所需技術安排、世界各国共同遵守的测算汇报标准、可测量可报告可核实（MRV）的国家承诺执行机制、最终具有法律约束力的协议3。按照这个指数，巴黎协议取得了显著成功。在这过程中，中国发挥令人称道的作用，尽管合作意愿、原则规范、再到规则执行三个层面并没有偏离发展中国家总体定位，但根据自身能力建设予以适度调整，有了更多的灵活性（见表1）。正是这种灵活性使中国能够与美国共同行使全球气候治理的“国际政治领导”，自身承诺和发达国家期待日趋接近，并由此成为中美新兴大国关系的支柱。

表1 意愿、规范和执行：哥本哈根和巴黎的比较

[ 哥本哈根气候谈判 巴黎气候谈判 合作意愿 政策取向 坚持公约框架 坚持公约框架 其他气候合作机制 是，积极参与各类气候合作 是，积极参与各类气候合作 治理模式 自上而下+法律强制力 预期国家自主贡献+全球盘点 原则规范 共同但区别责任 坚持原初理解

且维护发展中国家团结 有了适度的灵活性

正视发展中国家的多样化诉求 规则执行 多边诉求 中国 多边诉求 中国 减缓 发达国家2020年在1990年水平上减排40% 碳强度2020年比2005年有显著下降 发达国家承诺并实施具有雄心、涉及整个经济体系、绝对量化温室气体减排目标 2030年比2005年下降60-65% ，尽早峰值 适应 建立适应机构和“适应基金” 大力增加森林碳汇 适应是全球长期应对气候变化的关键组成部分 10个低碳示范区、100个项目及1000个培训名额 技术 附属机构和多边技术获取基金 公约框架下技术转让 技术研发、评估 自主援助 资金 新、额外、充足和可预期，私营资金补充 向发展中国家提供力所能及援助 2020年1000亿美元、2025年新资金目标和“切实的路线图” 200亿元 “中国气候变化南南合作基金” 透明性 “可测量、可报告和可核实” 信息通报 强化透明度体系，支持发展中国家透明度体系建设 强化的透明度体系，每五年全面盘点 ]

资料来源：作者自制。

二、国际政治领导动力

从哥本哈根到巴黎，中国参与全球气候治理的角色从南方阵营主要的协调者向中美共同的国际政治领导转变，这显然需要相应的解释。通常意义上，角色转变是“需要”和“可以”融合的结果，“需要”是转变的驱动力，“可以”是转变所带来成本的可接受度。实际上，国内外学者早就对主要大国应对气候变化的角色进行分析，譬如德特勒夫·斯普林日（Detlef Sprinz）和塔帕尼·瓦托伦塔（Tapani Vaahtoranta）根据生态脆弱性-减缓成本解释框架1提炼出推动者、拖后腿者、旁观者、中间者这四类角色，而张海滨在二者基础上加入公平原则2，而于宏源则从发展容量-环境创新角度进行解释3。这些解释框架恰当解释中国气候谈判的根本立场以及为何没有摒弃公约框架，捍卫“共同但有区别的责任”这一规范，却难以解释巴黎谈判前后发生的“共同但有区别的责任”“灵活性”的转变，由此必须寻找其他更为可行的解释框架。这里笔者提出边际的解释框架，所谓边际主要是边际碳排放和边际能力，当然这种解释框架仍属于理性主义范畴。

边际碳排放是根据2℃升值限制全球排放总量确定，某国年度碳排放增量上升对灾害性后果的边际贡献率，随着碳排放增量上升，边际责任相应增加。显然，哥本哈根谈判以来的若干年是中国碳排放边际增长率最为迅速的时期。IPCC第五次评估报告更准确地说明人类活动和气候变化的因果关系，并指出气候变化造成的“新生风险”（Emergent Risk）和复合风险4。民众对气候灾害和风险的认知和感觉也越来越直接，由此越来越容易演化为具体行动和对各种危害后果的规避，这种背景下具体国家边际增长越快，公众压力也就越大。2009—2015年恰恰是中国边际碳排放以及在全球排放总体格局中的地位迅速变动的时期。根据全球碳计划（Global Carbon Project）最新数据，过去十年全球碳排放年均增长率2.4%，而中国却达到6.7%，略低于 GDP增速，也就是说中国碳强度确实下降但总量依然上升。全球碳计划数据也显示，2008年中国碳排放总量为7030MtCO[2]，居于世界第一，人均碳排放5.3吨，列第55位，但已经高于全球人均水平，到2014年碳排放达到9680MtCO[2]，总量仍然世界第一，却净增加了2650 MtCO[2]，2014年全球碳排放格局中，中国占了27%，美国为15%，欧盟为9%，而印度达到7%，已差不多等于美国、欧盟和印度的总和，即使从人均碳排放角度也已达到7.1吨，列世界第40位， 2014年全球人均二氧化碳排放4.9吨，高出平均水平45%， 也高于欧盟的6.6吨，印度的2吨，这意味着即使人均意义上中国也已超过世界平均水平甚至大大超过欧盟水平5。碳排放快速增长使中国不得不采取积极的政治意愿和政策态度。

边际能力指为应对气候变化所带来的额外成本的承受度，这种额外包括减排、适应、气候援助等各类，显然承受度越高承担领导角色的可行性也就越大，而这种承受度主要取决于治理资源总量和边际减排成本两个变量，而治理资源总量主要取决于国民财富，由此承受度主要受制于财富变动和边际减排成本。首先中国在世界财富格局中位置的变动。根据世界银行数据，2008年中国GDP占全球比重仅为7.4% ，相当于美国的31.63%，人均GDP约为3313美元；2014年中国GDP占全球比重已上升至13.43%，相当于美国的59.5%，人均7485美元；根据中国国家统计局数据，2015年中国GDP占世界比重已达到 15.5%，相当于美国的63.4%。也就是说，2008-2014年中国平均经济增长率达到8.8%，即使是2013-2015年，国内生产总值年均增长率为7.3%，仍远高于世界同期2.4%的平均水平6。经济增长使中国用于气候变化的资金总量持续攀升，可再生能源投资总额持续上升。除了资源总量，边际减排成本对减排承诺也有直接影响，边际减排成本7是指额外减少一单位二氧化碳排放量所引起的经济总量（GDP）的减少，边际成本越低往往意味着采取行动的意愿越高。2007年麦肯锡发现，发展中国家以每吨不足40欧元减排成本可实现总体潜力一半，理由就是人口众多、压缩新增温室气体相对于减少现有排放量成本更低，以及热带国家有更大潜力以低成本规避林业排放，而中国在以上三方面都有相应优势1。既然中国有着更多资金可用于应对气候变化，而边际减排成本也显著小于其他国家，在规避碳排放过快增长方面就自然有较高承受度，这也就转化为中国通过明确承诺实现国际政治领导的动力。

“边际”解释框架恰如其分地说明中国参与全球气候治理从发展中国家权利的坚守和南方阵营的协调者向全球层面的国际政治领导转变，然而这种转变的幅度仍受到技术能力和发展中国家身份限制，这就是说中国参与国际气候机制的合作意愿、原则规范、规则执行必须在可持续发展框架内进行，不可能因参与全球治理而延缓自身的现代化和城市化2。这也说明国际政治领导和应对气候变化的技术能力仍有着明显的相关关系，那么中国在技术层面是否可以担当国际领导的角色呢？

三、有限的国际技术领导

气候治理“自上而下+规制”的模式向“自下而上+核查”的模式转变，使得气候治理正逐步从政治层面的“承诺”向技术层面的“落实”聚焦，恰恰在技术实施领域，中国和发达国家的标准一致能力却有明显落差。这种落差不仅表现在自身的标准制定、实践路线图和具体低碳技术，还表现在如何有效地帮助其他发展中国家实现气候治理目标。也正是这种技术能力的落差使得中美在共同推进气候治理的国际政治领导进程中，彰显出结构性的不平等。第七轮中美战略与经济对话成果清单、2016 中美气候变化工作组年度报告都显示，在战略目标方面，中美可以平等对话，具体实施层面，却成为中国向美国学习，接受其技术、制度、法律甚至管理经验。此外，中国如何落实目标很容易被监测管控，而美国如何、多大程度帮助中国却无法核实。在多边谈判进程中，中国与发达国家技术能力的落差最突出体现在巴黎协议的两大核心议题：资金机制和透明性建设。

首先，中国对气候资金机制的追踪、管理和使用能力不能满足国际低碳资金机制发展的需要。资金机制是巴黎协议核心工具，资金数量、获取渠道和使用效率都直接关系到气候治理效果。2015年气候政策中心（CPI）报告指出，气候资金过去五年内持续快速增长3，经合组织（OECD）报告则显示，2014年发达国家流向发展中国家资金有618亿美元4。印度却认为OECD数据能够核实的数据只有22亿美元5，这种分歧凸显“共同资金追踪方法和信息透明”的重要性。然而如何正确构建、管理和运营资金机制，细化资金捐赠的路线图，南北仍有着重大分歧（见表2）。发达国家强调资金来源多元化、国家内部资源的动员和资金使用效率，而发展中国家主张资金来源的可核查性、可追溯性。此外，不同類型资金比例变化和私人资金急剧增长改变框架公约在责任、治理规则方面的清晰性。发展中国家不能仅仅就公共资金对发达国家提出要求，自身也需重大调整以吸引资金流入，包括商业环境、经济框架、法律权利、财经政策、测量标准，等等。发达国家从资金全周期和使用效率方面看待资金机制有其合理性，却难掩缺陷：一、总量不足，难以满足气候治理的总体目标和符合发展中国家的需求；二、减缓和适应严重不对称，过度注重减缓而忽视适应，减缓集中于可再生能源和能源效率而忽视大量公共投入、制度创新和软能力建设6；三、提升发达国家对资金机制的主导性和道德可接受性。为了规避这些缺陷，新成立的绿色气候基金，试图突破既有渠道，在管理和运营方面设定若干目标，譬如减缓和适应的平衡、聚焦最脆弱国家、市场利用的扩大，等等。这些目标有着显著的积极意义，然而在绿色气候基金治理结构和具体运营1方案的竞争中，发达国家方案仍获得压倒性胜利。这种趋势无疑对发展中国家的市场透明度、资本运作和金融创新能力提出了挑战，更对200亿人民币的南南合作基金的具体项目实施带来了新的命题。由此在气候资金领域，中国短期内仍无法取得国际领导地位。

表2 气候资金机制的竞争性分歧

[气候资金机制要素 美国（发达国家） 中国（发展中国家） 资助对象 最脆弱国家 所有发展中国家 资金来源 私人为主、多元来源 公共资金为主 是否额外 ODA之内 ODA之外，超过预期 侧重方式 双边也属于承诺资金 更关注多边 透明性侧重点 减缓和适应的实际行动 资源来源和流动 资金报告格式 共同的会计报告形式 资金流动 贷款+政府开放援助 赠款+优惠贷款 资金使用原则 最大效率使用 污染者付费 绿色气候基金管理主导方 世界银行 缔约方大会 资金申请技术标准 碎片化，冗长 统一，简单 ]

资料来源：根据Gomez-Echeverri， “The Changing Geopolitics of Climate Change Finance”制作。

第二，中国的数据统计能力建设不足以满足低碳发展的透明性要求。巴黎协议明确规定“所有国家都要对减排和资金情况进行汇报”，且由第三方技术专家评审，实现“可衡量、可报告和可核实”，而做到这一点便是具有可信度的碳排放和风险统计。碳排放统计是每五年一次全球行动总体进程盘点和碳排放交易等政策工具能否成功推行的基础，也是国家自主减排承诺能否实现的核心指标；而气候风险统计是衡量国家、区域生态脆弱性高低的核心指标，关系到气候风险预警预防、粮食生产、生态系统维护等多方面适应能力建设。碳排放和气候风险统计更深层次关系到具体低碳项目融资的数量和质量、应用碳税碳排放权交易、制定恰当政策措施的最有力工具。由此，标准化、有质量保证的碳排放、气象、灾害等数据收集已成为国家应对气候变化能力建设的核心内容。虽然中国正在系统构建温室气体监测和统计体系，也参加公约附属机构的方法学谈判，更积累了大量的气候灾害数据，但数据质量和发达国家仍有明显落差，这种落差既表现在历史积累数据、完整度、更新频率和精度方面，也表现在对世界其他地区的相关数据掌握不足，更表现在这种数据的可信度，当前自身碳排放和气候风险统计尚难以做到承载引导舆论、指导政策制定和改变资金流向的功能，也不足以为国际谈判和履约以及制定国内减排目标和战略等不同需求方面提供坚实基础2。碳排放和气候风险的统计不足既表现在缺乏适宜的数据收集体系、多边国际机构认可的方法学开发能力以及高质量的数据存储，还表现在缺乏国际高可信度的温室气体统计机构。既然温室气体和气候风险统计质量还不健全，那么谈判、舆论引导和具体项目开发就不得不继续依赖国际机构，透明性、资源的流动和配置无疑也继续受到影响。

从资金机制、数据统计能力两大技术性议题不难发现，尽管持续经济增长使中国在世界财富格局中的位置有所变化，公共资金供给格局方面有所突破，在低碳转型和气候援助方面也积累许多经验1，但至关紧要的技术能力建设与需求相比仍明显不足，与发达国家短期内有着难以弥合的差距2，由此中国在国际领导的角色上受到明显抑制，全球多边气候治理的“国际领导”只能局限于政治层面而非技术层面。这也进一步说明当前的国际政治秩序尽管中国有所突破，但国际秩序最基础的层面仍由以美国为核心的发达国家主导，欧美在融资能力、数据信息等技术环节依然具有实质性优势。这也从侧面说明中国的国际政治领导除了和美国这一最重要的双边关系共同实施外，还需紧紧依靠发展中国家尤其是基础四国，通过立场协调、具体工作层面的合作，增大博弈的力量和舆论话语权，进而要求发达国家在技术能力建设和减排资金承诺方面做出实质性贡献。

四、迈向完整的国际领导

中美尽最大努力推进了巴黎协议的达成、签署和实施，并通过联合声明使气候变化升格为中美双边关系支柱，但双方仍各自属于南北两大阵营，由此国际政治领导需要有效的技术领导来推进。每五年自动更新的治理模式使得政策工具和实施机制成为关注焦点，由此技术层面博弈将成为未来国际社会不同阵营、不同谈判群体博弈的主要特点。这种技术博弈有三个特点：所有缔约方一视同仁、难以拒绝，譬如不同国家碳排放数据和气候风险统计都必须建立在“可测量、可报告和可核实”的透明性基础之上；强调目标管理，任何国家、地区或者项目的自主减排幅度、资金供给不在于目标的多少而在于目标是否实现；强调从底线向更高目标迈进，底线是温室气体减排和对极端脆弱性的规避，高目标是发达国家的绿色经济和发展中国家的低碳发展。这种背景之下，中国要实现对全球气候治理的国际领导将面临更为严峻的挑战，但仍可从合作意愿、原则规范和规制执行三个层面进行 。

合作意愿层面，应对气候变化只要仍处于公约框架下，中国不存在“退出”的可能，即使目前治理模式已从自上而下的法律约束向“自下而上+五年盘点”方式转变，由此如何深化合作、通过合作深化提升应对气候变化的技术治理能力将是主要任务。

原则规范層面，“共同但有区别的责任”已经弱化，刚性区分的防火墙也已经被“各自的国情和能力”所替代，但短期内中国仍将继续坚持。只有这一规范才能为发展中国家向发达国家提出资金、技术要求奠定道德基础，也只有这一规范才可实现全球减排行动的一致性和效率最大化。当前经济社会系统日益复杂，气候治理机制日益朝着复合体的方向演化，既有多边、双边和次国家层面的机制；也有着减缓、适应、资金、技术、损失损害等技术议题层面的机制；还有不同行为主体基于自身偏好在公约内外构建出的非正式机制3。这种背景下，对“共同但有区别的责任”规范的坚持和适用需根据不同情景作出判断，总的原则是兼顾人类整体、国家利益和第三方期望，动态调整。但这种动态调整必须在边际框架内，不超出国家能力也不过度落后国际社会总体期望，以渐进累积的方式进行。

规则执行层面，即无论减排目标、资金承诺还是具体政策都需分阶段、分层次、分领域进行。首先，分阶段，我国已承诺在2030年达到排放顶峰并尽早达到排放顶峰，这一过程中可根据自身碳排放增长状况和经济发展适当调整减排目标和资金承诺；其次，分层次，应对气候变化有多边、双边、次国家等多个层次，这几个层次可相互协调也可矛盾冲突，这就需统筹协调；第三，分领域，应对气候变化分领域众多，能效、建筑、汽车、清洁能源、航海航运，等等，这些领域都会先后加入到气候治理进程中来却不可能整齐划一。中国继续坚持有所区别的立场，有些明确承诺且持续推进，有些仍谨慎和实用主义，有些不置可否，而有些则强烈反对，判断依据也在于综合考虑本国利益、国际社会整体进展和多方期望为准的边际框架。在资金机制和气候统计两大技术领域，中国已执行和发达国家同样的标准，但仍面临自身资金短缺和高效利用资金帮助发展中国家进行能力建设的双重任务。短期看，只有进行边际改进，譬如继续扩大发展中国家在各类资金机制中的代表性，积极参与并与发达国家共同开发资金追踪的原则和方法，通过次国家、双边、小多边和多边等方式进行国际合作，通过公私伙伴关系等项目试点扩大资金的杠杆率，等等。

结 语

巴黎协议是全球气候多边治理的转折點，其“决定+协议”形式上的变化、自下而上的谈判模式的改变、议题向技术层面的集中和对结果的关注都说明未来气候谈判的政治色彩有所淡化。中国在巴黎协议达成、签署、实施的进程中做出令世人瞩目的改变，并在中美关系的双边框架下扮演了国际政治领导的角色，然而技术领导仍有限。这种有限不是说中国政治意愿不足而是基于能力限制和发展中国家的事实。尽管巴黎协议被认为包含了尽可能以1.5℃升温排放限值为目标和各国自动更新的减排机制，然而从核心实施机制尤其是资金供给、碳排放和气候风险统计体系来看，中国和发达国家有着显著落差，缺乏全球范围内和美国一道承担“技术领导”的能力。未来的气候治理博弈仍很激烈，但越来越集中于技术层面，譬如五年审查机制所要求的透明性体系建设、绿色气候基金治理结构和实施机制、以及低碳发展项目的杠杆效应，等等，这恰恰也是目前中国能力建设需要着力推进的。

综合以上因素，在中国技术领导能力未取得实质进展之前，将继续持有一种折衷主义的立场，分层次、分领域、分阶段地推进气候治理，并在这个过程中主动承担与日益增长的能力和排放格局相符合的责任，实践“人类命运共同体”，而在技术层面的能力建设有效构建之后，将可能最终转变对“共同但有区别的责任”这一核心规范的坚守，进而承担起全面的国际领导角色。

（责任编辑：潇湘子）

Towards Full Leadership： The New Role of China in Global Climate Governance

Tang Wei

Abstract： The success of the Paris Agreement on climate change is largely due to the cooperative promotion of major world powers， including China， the USA and the EU. By elaborating a framework of Political Will， Principle-Norm and Rule-Implementation， we find that the role of China has shifted from Copenhagen to Paris， becoming more flexible in advocating for the rights of developing countries and adhering to the core principle of common but differentiated responsibility， meanwhile providing political leadership together with US. This leadership enable china to finish the transition from the one in developing camp to the one more for the world. However， through the analysis of the two major technical areas of Financial Mechanism and Data Transparency， the China's technical leadership in climate governance has not been fulfilled， thus the huge gap with developing bloc in technical capacity remains. In order to complete the transformation of the political leadership to the full leadership， China must carry out technical capacity building in multiple level and multiple issues. Thus， in the future， China's role in global climate governance should be more dynamic， based on the balance between common global welfare， specific national interests and the third party expectation， neither beyond capacity of own nor behind the overall expectations of the international community.

Keywords： Climate Change； Paris Agreement； Role of China； International Leadership