周一涛

[摘要]思想建党、制度治党是对党建的规律性认识。而制度是其中带有根本性长期性、稳定性的内容。为此，中国共产党自十八大以来加强党内法规制度建设，立、改、废并举，形成了以《党章》为根本遵循的七大部门法规制度体系，这一体系对从严治党，实现保障自身先进性、正确性，以及保证组织体的健康和领导作用发挥的价值巨大，但是也应当根据制度体系的科学性、严密性进一步完善。

[关键词]从严治党 党内法规制度 制度体系

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）24-0001-02

党要管党、从严治党，必须有坚强的制度作保证。在中央纪委十八届第五次全体会议上习近平总书记指出：“古人说：‘欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。”本文对我党建国后尤其是十八大以来的党内法规的立、改、废进行梳理，然后对这些法规制度对全面从严治党的应有价值进行分析，指出这些制度对党先进性、正确性和组织体自身健康和发挥领导作用都将具有重大的意义，然后基于立法规划和立法现状提出完善党内法规体系的建议

一、体系渐成，有规可依——党内法规制定成就非凡

我们党对立规建制一直很重视，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，扎实推进建章立制工作，通过改革创新完善体制机制，全方位扎紧制度笼子。据统计，从十八大至十八届六中全会，中央出台或修订的党内法规至少55部，包括党章1部、准则1部、条例9部、规则6部、规定21部、办法9部、细则8部。这样，我们已经形成以党章为根本遵循，以准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定；以条例对党内某一方面、领域的重要工作进行规范；以规则、规定、办法、细则等对具体事项进行规范的制度体系。

这一系列制度形成了以根本制度为遵循，以组织制度、干部制度、行为制度、权利保障救济制度、监督惩戒制度为部门的制度架构。《中国共产党章程》作为党的根本大法，对根本性问题作出根本性的规定，党内的政治生活、重大的政治行为以《关于新形势党内政治生活的若干准则》作为依据；规范性文件的立、改、废由《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》进行规范；党的组织体系构成，中央组织、地方组织、基层组织、党组由《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》，就它们的产生、组成、任期、责任、权力、义务进行系统规定，形成组织制度部门；领导干部的选拔任用和培训由《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》进行规范，成为干部制度部门；党内自我净化、自我完善的发现问题、处置问题的机制由《中国共产党监督条例》《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党问责条例》来设立，构成监督惩戒制度部门。各级纪检机关办理具体事务的制度仅条例层面的就有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》和《党的纪律检查机关案件审理工作条例》作为监督惩戒制度部门的当然组成部分；而党员个体的权利、义务及权利保障除了党章作出规定外，还由《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党员权利保障条例》进行细化，對触犯党内规矩应当追责的行为由《中国共产党纪律处分条例》进行制度安排，形成权利保障救济制度部门。可以说，党内生活的各个基本方面已经做到有规可依。

二、正本清源， 健康长久——党内制度建设的功能分析

（一）保障党的思想路线方针正确性、先进性的功能

1.信仰规范和道德规范入法，为坚定理想信念提供制度支持

与国家立法不同，在现代法治国家，道德与信仰方面都是自律性规范，强调个人自治，而我们党内立法对道德行为和政治信仰都进行了规范。这是马克思主义政党与西方政党差异最大的地方，马克思主义政党要求其成员拥有坚定的政治信仰信念。1980年的《关于党内政治生活若干准则》提出“坚持党的政治路线和思想路线”，新的《关于新形势下党内政治生活若干准则》第一条明确要求成员有“坚定理想信念”。而《中国共产党廉洁从政准则》明确对党员提出公正、廉洁、简朴和吃苦耐劳的道德要求，对党员领导干部提出廉洁修身、廉洁齐家、廉洁用权和廉洁从政的要求。

2.以制度刚性保障群众路线的落实

无论何时何地，中国共产党都强调，“必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求。”这次的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》进行制度创新，比如 “三问”：坚持问政于民、问需于民、问计于民；“三个不允许”和“三个深入”等，努力发现民意、代言民意、保证民意的实现，保证群众路线的落实。

（二）保障党的组织体、党内政治生态健康的功能

1.界定主体责权利，明确党员、党委（组）的行为规范

《党章》确立了中国共产党中央组织、地方组织、基层组织的组织体系，规定了它们和党组的各自权力、义务和责任，避免权责不清的推诿，规定了党员的权利与义务，明确了党员与党组织之间的关系。同时以《党内监督条例》《问责条例》和《纪律处分条例》为保障，明确管党治党的责任，保证这些组织和成员的行为不逾越底线。

2.坚持民主集中制，形成党内健康政治生态

不论是《党章》还是1980年或者新的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，都对民主集中制原则进行规定，而且随着时势、任务的不同进行丰富完善，使党组织之间、领导干部与领导集体之间、党员与组织之间和谐有序。同时着眼于“小气候”，清明政治生态。比如《关于新形势下党内政治生活若干准则》对党员与领导之间进行具体、微观的规范，具体到要求“规范和纯洁党内同志交往，领导干部对党员不能颐指气使，党员对领导干部不能阿谀奉承”。这样努力“在全党形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”。

（三）保障党的组织作用发挥的功能

1.保证领导职能的实现

不论是革命年代还是执政时期，党组织的职能就是领导，其具体体现是决策、协调、支持、监督。为此，党必须坚持政治路线、思想路线、组织路线、群众路线；保证我们的政治性、时代性、原则性、战斗性；领导干部、高级干部特别是中央领导层组成人员必须以身作则，模范遵守党章党规，严守党的政治纪律和政治规矩，实际上就是真正扎牢“制度铁笼”的具体表现。

2.明确从严治党主体，完善发现问题、纠正问题机制，夯实从严治党责任

古人云“外疾之害，轻于秋毫，人知避之；内疾之害，重于泰山，而莫之避”，从体制内自身发现问题、纠正问题极为重要。为此，不论是《监督条例》《问责条例》，还是《纪律处分》都明确党建责任、从严治党的责任。明确了中央的领导责任，各级党委的主体责任，各级纪检委的专责责任，领导成员的职能责任和党员的监督责任；落实纪检部门地位职能和巡视制度，完善自身的纠错机制，使就近、全面监督成为可能，提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

习近平同志在中央纪委十八届六次全会上明确指出，“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”十八大以来，从严、从重落实各项制度，重拳打击违纪行为。十八大以来109名中管干部接受组织调查；对系统性、塌方式腐败如湖南衡阳贿选案、四川南充贿选案和辽宁拉票贿选案进行严肃查处；对吃拿卡要、“雁过拔毛”、与民争利、侵吞国家和集体财产等典型问题快查严处，取得全球瞩目的成绩。2015年10月—11月国家统计局在21个省、区、市开展的民意调查显示，91.5%的群众对党风廉政建设和反腐败工作成效表示满意，比2012年提高16.5个百分点。[1]

三、完善党内法规建设的建议

推进党内制度建设，要完善党内制度架构，抓紧完善和健全新的制度，补齐党内制度短板，形成更加成熟更加定型的制度体系。

（一）深入进行学理研究，形成更加合理的党内制度架构

在依靠制度管党、从严治党的背景下，党内法规制度体系基本完备，其与国家法律制定的主体、范围、内容不一样，但是如何区分与协调有待进一步研究。我国的国家法体系已基本形成，研究也很深入。党内法规制度的研究者远不如国家法的研究者人数众多，有关党内法规建设更为深层次的理论研究相对薄弱，在法规制度体系方面表现尤甚：多数学者都建议建立如规范党员行为类、规范干部选任类、规范党内生活类等制度体系。有学者将其归结为八个方面的制度体系[2]；笔者上文将现有制度分为七大制度体系。这些标准基本上是法学原理运用到党内制度建设的学理主张。而实践中是根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013 —2017年）》列出的党内法规有6大类：党的领导和党的工作方面的党内法规、党的思想建设方面的党内法规；党的组织建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉建设方面的党内法规、党的民主集中制建设方面的党内法规等。那么，学理研究与实践部门的操作如何协调？这尚待学者、决策部门进一步探讨。

（二）优化制度结构，严密制度体系

党内的现有法规制度多数是根据时势的需要有针对性地制定的，整体架构上规划性不足。十八大以来党内立法加快，党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对新时期、新形势下党内政治生活的12个方面进行规范，其立法定位如何理解？十八届六中全会之前通过的《监督条例》《问责条例》和《纪律处分》关系如何协调？同时，党的思想、作风建设、民主集中制如何立法？能否成为一个制度部门？尚待进一步明确。

（三）以规律性认识为指导完善党内具体制度

以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》代替就反映了这一点。《关于党内政治生活的若干准则》是应对“文革”这一运动对党内政治生活的破坏，而市场化改革导致的利益、思想多元化对党的建设的影响更加带有根本性，所以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的落实将更加具有历史意义。同样，我们应当将发现人才、使用人才规律性认识运用到干部人事制度中去，完善现有的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。再如财产公示制度是防止权钱交易、官员贪赃的重要制度成果，如何结合现有的领导干部重要事项报告制度进行完善，也有待决策部门进一步明确。

面对当前复杂的国际国内环境和法治国家的建设，迫切需要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，保障党的长久执政和伟大复兴民族夢的实现。

【参考文献】

[1]正风反腐深得党心民心——2015年全国党风廉政建设民意调查数据分析[J].中国纪检监察，2016（01）.

[2]王尔德.党内法规立法需要顶层设计[OL].http：//news.nandu.com/html/201312/06/569184.html

责任编辑：杨柳