□王娜

（重庆大学公共管理学院重庆400044）

失地农民权益保护研究

□王娜

（重庆大学公共管理学院重庆400044）

土地征用是满足城市建设需求的必要手段，但在征地过程中，城市化大量的用地需求、我国农地产权制度的缺陷、征地补偿政策不健全以及基层政府的价值取向，都在不同程度上使失地农民的权益受到损失。失地农民的权益损失主要表现在基本生活、经济以及心理文化领域，因此建议政府从一下几方面来思考和构建保护失地农民权益的征地政策：首先，重视失地农民的利益诉求，合理提高征地补偿标准；其次，规范征地程序，实施“阳光征地”；再次，建立城乡统一的就业和社会保障体系；最后，加强失地农民的心理疏导，帮助失地农民尽快融入城市生活。

土地征用；失地农民；权益保护

上个世纪八十年代以来，我国的社会经济发展取得了举世瞩目的成就。一方面，经济的快速发展推动了城市发展；在另一方面，城市的快速发展反过来又促进了经济的不断进步。但是，在城市扩张的背后，社会利益分配不均、贫富差距拉大和城乡矛盾不断加深等问题的产生，引发了尖锐的社会矛盾，不利于社会的持续和稳定发展。当前在我国，由政府主导的农村土地征用所造成的大量失地农民是这其中一个突出的问题，引起了社会各界的广泛关注。

1 绪论

1.1 相关概念界定

土地征用是政府满足由于经济增长和城市建设而引起的不断增加的土地需求的主要手段。[1]土地征用制度是世界各国为保证城市建设所需土地的一项重要的措施。根据对上述土地征收概念的理解，土地征收需要具备以下几个特征：第一，政府是土地征收的主体；第二，用于公共目的是征收的前提；第三，土地征收必须给予被征收者合理的补偿[2]。因此，土地征收有必要严格按照确保失地农民权益、严格控制征地目的和征地程序，并且处理好保障失地农民的利益与城市建设的关系。

失地农民，是指失去土地的农民，他们是城市扩张和土地征用的直接产物。在我国，失地农民指因城市非农建设需要，政府征收了农村集体土地，从而失去土地使用权的农民。[3]在土地被征用后，失地农民的户籍改变了，大多数人被转成城市户口，并且被安排进入城市生活。有学者认为在征地后，失地农民各方面的权益，包括生存权、就业权、财产权以及政治文化和教育方面的权益，都因失去土地而受到不同程度的侵害和影响。[4]

1.2 我国失地农民的产生及其现状

上个世纪八十年代以来，我国城市化快速发展。据统计，1978～2013年这35年间，城镇常住人口从1.7亿人增加到了7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到了53.7%，每年平均提高1.02个百分点。[5]城市化的快速发展推动了土地的非农化的步伐。在1995年～2012年间，全国总的征地面积超过了239万hm2，平均每年的增速都在百分之八以上。根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年到2030年，我们国家将征用超过363.33万hm2的耕地资源用于城市建设。[6]大规模的征地，直接导致了我国失地农民这一数量庞大群体的产生。

土地对于农民来说，仅是他们的经济来源，还承载着就业和养老保障等功能。失去了土地，农民不仅没有了经济来源，而且还成为了无地、无保障的无业游民。虽然在征地后，农民得到一笔征地补偿款和安置费，转变为城市户口，搬进楼房生活，但是他们与城市居民无论在生活方式、教育水平，还是在思想观念上都存在很大的差异。并且，由于征地补偿标准低，征地后的生活费用升高、再就业艰难、城市社会融入困难等问题，也在不断地困扰着失地农民群体。

2 农村失地农民权益分析

2.1 失地农民权益损失的表现

2.1.1 经济来源方面。对农民来说，土地被征用后，失去的不仅是经济来源，还有基本的就业保障。失去土地后，农民被统一安排进安置房居住，他们的生活环境和居住条件也发生了很大的变化。我国失地农民的现金补偿过低，被征地农民人均获得的补偿费为11318.3元，远远不能保障失地农民现有的生活消费[7]。在土地非农化的过程中，农民被排除在土地流转增值的收益分配以外，他们的经济权益遭受了巨大的损失。

2.1.2 社会保障方面。农民失地后，既失去了最稳定、最基本的生活来源，又缺乏参与市场就业的竞争能力，再加上城市生活成本的大幅度提高，使被征地农民的生存权和发展权受到极大的损害。在土地被征用后，绝大多数失地农民都转变为城市居民户口，但实际情况是，他们无法享受到和城市居民同等的社会保障水平。

2.1.3 乡土情节方面。在我国传统的乡土文明中，村民多数都是“生于斯、长于斯”的农村居民，当前，随着我国新型城镇化的不断推进，特别是村改居，让许多农民不仅失去了他们的土地，他们的生活方式也发生了极大的改变。在土地非农化过程中，以土地为载体的乡土情结逐渐被割断，失地农民失去了心理的寄托，加上对新环境的适应性问题，这对绝大多数失地农民来说，不可避免地会产生心理落差。

2.2 失地农民权益遭受损失的原因

首先，城市化的用地需求。上个世纪八十年代以来，我国的城市化发展迅速。近十年来，我国城镇化率每年平均保持1.35个百分点的增长速度，在1995年到2012年这十几年之间，全国总的征地面积超过了15.93万hm2，特别是2007年以后，每年都保持百分之八及以上的增长速度。如此大规模的征地，不可避免地使得大量农民失去他们的土地，变为失地农民。

其次，农地产权制度的缺陷。由于我国现行的土地制度及各种法规、政策的缺陷，使得农民实际上不享有土地财产权，具体表现为农民不享有土地使用权、处分权和收益权，这是我国农民土地财产权贫困的根本原因，因此在征地中，农民应有的利益不能得到完全的保障[8]。

再次，征地补偿政策不健全。农民丧失了他们赖以生存的土地，都希望政府给他们最大化的补偿。但是，在当前的征地过程中，地方政府基于财政压力，制定的征地补偿标准往往忽略了失地农民将来的生活及物价上涨等因素，而对于农民来说，低额的补偿费和安置费，难以保障他们日后的生活和发展。

最后，基层政府的价值取向。基层政府和官员是征用农村土地最直接的参与者，但他们不仅享受不到征地带来的政绩和利益，还要面对征地过程中和农民之间的矛盾、冲突。因此在征地工作过程中，作为直接与失地农民接触的基层政府和官员，如果不能妥善处理好征地中的矛盾，也会使得失地农民的权益遭到损失。

3 保障失地农民权益的对策

3.1 重视失地农民的利益诉求，合理化征地补偿标准

在征地过程中，征地信息往往不够透明，政府也无法及时了解农民在土地征收过程中的想法，或者他们有什么困难以及不满意的情绪等情况，无法为下一步可能出现的矛盾做好准备。同时，对于处以弱势的失地农民来说，由于自身的法律意识和维权能力都比较差，在他们的权益遭受到损失以后，不知道如何表达自己的的想法，也不善于运用法律手段来维护自身的权益。因此，在征地过程中，政府要重视失地农民的利益诉求，畅通失地农民的利益表达渠道，加大对他们的关注力度，建立随时了解民情民意的的工作小组，重视失地农民在征地中遇到的困难，协调征地中遇到的各种矛盾，并建立失地农民利益表达的长效机制。

3.2 规范征地程序，实施“阳光征地”

实施“阳光征地”，实现征地过程的民主化、透明化。严谨的法制化的征地程序，保证了征地的透明度，提高了民众的参与度，维护了社会的公正，也能够有效制约政府征地权的延伸，从而保护民众的基本权益。征地程序可以完善为：申请征地、预公告、协商补偿安置、报批、审查批准、公告、实施补偿安置、供地。对照国家的产业政策、土地利用和城市规划，严格核实征地面积，然后委托征地机构统一征地；增设征地补偿安置协商程序；增加预公告程序，提前告知被征地集体和农民征地的事项和赔偿标准，明确征地的范围，同时开展青苗及地上附着物的清点登记，征求农民意见，协商补偿安置问题。

3.3 建立城乡统一的就业和社会保障体系

社会保障制度是实现社会公平的“助推器”，是降低相对剥夺感的“调节器”，是实现社会和谐稳定的“安全阀”[9]。提高社会保障水平，不断改善失地农民的社会保障水平，使其随经济发展水平的不断提高而提高。政府应该从土地被征之时起，为失地农民提供失业救济、统一的户籍身份、就业机会和社会保障等。从而能有效保障失地农民的权益。

3.4 加强失地农民的心理疏导

构建心理疏导机制，主要是通过说服教育、思想引导安抚和心理疏通等方式有效化解被剥夺个体和群体负面情绪。在土地征用过程中，可引导失地农民合理选择参照群体，不同的参照群体对失地农民来说有着不同的社会剥夺感。选择相临近的县市进行比较，如果西部城镇的失地农民选择与东部发达地区进行比较，其心中的不公平感会更强。因此，政府要引导失地农民根据自身的经济状况、当地的发展实际，选择合理的比较对象，从而可以鼓励他们积极进取，又可以打消不切实际的想法，对政府产生不满情绪等。

结束语

农地非农化是经济和城市发展的必要手段，在以往的经验教训中得出，经济的发展和城市的建设不能以牺牲农民的利益为代价。注重以人为核心的新型城镇化的提出，各种改革和新政策的出台，都表明了我国重视农民和他们的发展的决心。通过提高赔偿标准和建立健全失地农民社会保障机制，让他们共享社会经济发展的成果，使得他们在土地被征用后的生活及今后的发展能够得到保障，进而人民的生活更加美好，社会更加和谐。

[1]Ding C R．Policy and Praxis of Land Acquisition in China［J］．Land Use Policy，2007，24(1)：1－13.

[2]傅延红.失地农民权益保障问题研究[D].山东大学, 2010.

[3]李向军.论失地农民的身份认同危机[J].西北农林科技大学学报（社会科学版）,2007,（3）.

[4]白呈明.农民失地问题的法学思考[J].人文杂志, 2003,（1）.

[5]程业炳,张德化,程淑平.中部地区新型城镇化进程中失地农民市民化研究[J].内蒙古财经大学学报,2016，（1）.

[6]徐瑞娥.中国失地农民的现状、原因与对策[J].经济研究参考,2006,（31）.

[7]陈莹,王瑞芹.2015.基于农民福利视角的征地补偿安置政策绩效评价——武汉市江夏区和杭州市西湖区的实证[J].华中科技大学学报(社会科学版),(5).

[8]付允.可持续发展的公平度量：相对剥夺感理论、模型与实证[M].中国发展出版社，2011.

1004-7026（2017）04-0003-02

S-9;C913.7

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.04.002

王娜（1992.3-），汉，女，贵州安龙人，重庆大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：公共管理。