基层公共部门人力资源损耗及其变革方向<br/>——基于《挂职博士眼中的基层公务员生态》新闻案例分析

基层公共部门人力资源损耗及其变革方向
——基于《挂职博士眼中的基层公务员生态》新闻案例分析

2017-04-13康铭

宿州学院学报 2017年7期

关键词：公共部门公务员损耗

康铭

安徽大学管理学院，合肥，230601

基层公共部门人力资源损耗及其变革方向
——基于《挂职博士眼中的基层公务员生态》新闻案例分析

康铭

安徽大学管理学院，合肥，230601

公共部门人力资源的开发、使用和管理长期存在严重的人力资源损耗的被动局面，为改善这一局面，寻找解决问题方法，采用例证、引证、归纳等论证方式，以《挂职博士眼中的基层公务员生态》新闻案例为模型进行分析，结果显示：基层公共部门存在内部人力资源闲置，职务、年龄等结构不合理，非正常流失严重等现象，并以此剖析了基层公共部门人力资源长期损耗的原因，进而探讨了公共部门人力资源实现有效管理的手段，进一步明确人力资源管理变革的方向，即强调人本主义的公共部门人力资源管理，激发组织内生动力，推进治理现代化。

基层公共部门；基层公务员；人力资源损耗；治道变革

近年来，基层公务员频频引起社会广泛关注。近期，由《中国青年报》中青在线记者丁菲菲采写的新闻《挂职博士眼中的基层公务员生态》再一次将基层公务员推向公众视野，引起广泛关注和讨论。该新闻案例根据湖北经济学院马克思主义学院副院长江沈红的挂职经历，真切记录了基层公务员微薄的收入、繁忙的工作、劳碌的身影和天花板的职业通道等真实境况，这些也是最亟待外界了解的处境。应当说该新闻案例涉及的最为核心的问题是基层公共部门人力资源管理困境，而困境之困的中心就是人力资源损耗。

人力资源损耗已经成为基层公共部门最为棘手的问题之一，不仅包括退休、离职、自然死亡、工伤等原因离开公共部门的有形损耗现象，而且还包括人才未尽其用的无形损耗。本文以《挂职博士眼中的基层公务员生态》新闻案例为着眼点，试图解析公共部门人力资源损耗的现状和原因以及由此产生的消极结果，以期对基层公共部门人力资源管理变革的方向进行探讨。

1 案例描述及相关舆论观点

1.1 案例概述

2015年3月，湖北经济学院马克思主义学院副院长、法学博士、副教授江沈红作为湖北省委组织部的湖北省第四批博士服务团成员，成为位于湖北省西部边陲神农架林区文体新广局的一名挂职副局长。在挂职任神农架文体新广局副局长期间，撰写了96篇共计30余万字的挂职日记，忠实记录了神农架基层公务员的现状。

日志中提到，作为省直辖县级行政单位神龙架，江沈红曾统计过各科室加入省级工作QQ群的情况，发现各科加入的省级工作群接近50个，如果每个群安排一件事情，就有50件，巨大的工作量成为基层公务员工作常态。而且，限于紧巴巴的编制，每个办公室门前基本挂着两三块牌子，比如法规科、扫黄打非科、产业科都在一个办公室，他们既要做这边的事，又要做那边的事，形成“上面千根线，下面一根针”的困境，紧巴巴的编制与繁杂的工作形成鲜明对比[1]。

日志中提到，10个通过了招考要来的大学毕业生，真到报道的时候走了6个。局里工作人员平均年龄超过40岁，且正规本科院校毕业生是少之又少，加之职务配备过少、任职不稳定和天花板的职业通道，严重挫伤基层公务员工作积极性，影响行政效能，间接形成了恶性循环，这些是基层缺乏人才的真实写照[1]。

日志中提到，“青蛙，在河里的时候归水利局管，到了岸上就属林业局管了”。“谁都不愿少管，真有事又不知道找谁”，多方管理、混岗使用、权责不清、职责不明等现象，容易造成工作推诿，不利于工作正常开展[2]。

1.2 相关舆论观点评述

《挂职博士眼中的基层公务员生态》一文《中国青年报》刊出后，迅速被《人民日报》、光明网、央视新闻官方媒体关注，同时被凤凰网、新浪网、网易新闻等数十家国内主流媒体发布和转载，许多地方性重要媒体也纷纷跟载，引起社会普遍关注。权威媒体分别以《唯愿“挂职日记”描绘成为理解的切口》[3]《一只青蛙不应蹦跳着责任的能上能下》[4]《“青蛙归谁管”背后的权力误区》《挂职博士日记只是对基层公务员窥豹一斑》[5]为题对此作专题评述，统一梳理上述观点发现，诸多的舆论落脚点都在“基层公务员生态”上，关键词句则多是“往上走太难了”的职业天花板困境，“正规本科是少数”人才短缺的基层行政困境，“青蛙归谁管”折射出多头管理的权力误区，混岗使用等内部管理混乱，“基层留不住人”的尴尬以及“上面千根线，底下一根针”的困局等关于基层公务员这一群体的种种交叉的真实工作现状。

尽管各个媒体评述角度不尽相同，归结来说，都是基层行政建设上的困境，本文重点探讨基层行政部门的人力资源损耗问题。须知人力资源是一个组织开展各项活动的基础和核心，只有人力配足，工作局面才能打开，基层治理应当也可因此打开新的局面。长期以来，基层公务员一直都停留在公众的视野，虽每次出现的点面不太一样，但是更多的是随着社会的发展，基层行政环境的复杂化，矛盾日益凸显，在全面推进依法治理的大背景下，作为“最后一公里”的基层单位承担的职责也更为重要，也因此基层公务员成为社会热议的话题之一。

2 基层公共部门人力资源损耗的外在表现及内在原因

正是由于基层公共部门的特殊性，使得基层公共部门人力资源损耗受到社会的广泛关注。存在基层公共部门的人力资源损耗应当包含有形和无形两种意义上的损耗，即流失、贬值和浪费[6]。从学理和实证两个层面出发，对人力资源损耗的外在表现、特征及内在原因进行初步探讨，不外乎以下几个方面。

(1)基层公共部门内部人力资源闲置，造成人才浪费。如机构臃肿，人浮于事；专业不对口，专业技能无法施展；论资排辈现象严重，晋升通道狭窄等。据人力资源和社会保障部2015年统计，我国财政供养公务员人数为716.7万人，其中基层公务员人数占到整个公务员队伍60%以上；加之近年来为了缓解就业压力，公务员招聘自2010年以来招聘人数每年均在18万以上[7]，且还在呈现缓慢增长的趋势。基层公务员大量扩招导致冗官冗员现象已经呈现，很大一部分公务员长期处于闲置状态，从而导致行政效率低下。且基层公务员上升通道不畅，职务流动太慢，导致部分年轻公务员将财政供养的“铁饭碗”当作“养老”可选模式，被短暂的安逸消磨了时光和志气，而沦为一个闲置无用的“事务机器”。另一方面，基层事务性工作占比很大，这也使得部分“高精专”公务员的专业技能几乎“无用武之地”，也进一步加剧了人力资源的闲置程度。应该说，人才闲置是导致人才流失的致命硬伤，也是加剧人才流失的重要因素之一[8]。

(2) 基层公共部门公务员的职务、年龄、文化结构不合理，且身心压力过大，导致行政效能不高。一是伴随着我国进入老龄化社会，基层公务员队伍年龄结构问题也不同程度地显现出来。基于江西省15 387个样本的调查分析，江西全省乡镇事业编干部队伍年龄结构为：35岁以下、35～50岁之间和50岁以上的干部分别占29.74%、51.17%和19.09%。从总体上看，35岁以下的年轻干部不足1/3，存在后续缺人的潜在风险。在偏远地区的乡镇，这种情况表现得更为明显[9]。加之基层公共部门在进入和退出机制上均表现为“纺锤形”，即新鲜血液补给有限，退出机制通常是到龄退休，使得干部老化现象较为严重，断档现象较为明显[10]。二是近年来基层维稳压力加大，基层事务繁重，高强度的一线工作与基层公务员较低的薪酬福利水平形成鲜明对比，部分公务员心理压力明显增大。据江西省委党校省情舆情研究所的问卷调查，排在乡镇事业编干部工作压力前三位的分别是“权力小而责任大”(占58.56%)、“检查考核评比多”(占56.02%)、“综治维稳任务重”(占46.55%)。此外，“工作任务落实难”(占44.93%)、“招商引资任务重”(占38.02%)也占了相当大的比重[9]。过大的精神压力必然导致一部分公务员出现不良的心理倾向，表现为慵懒怠政的作风问题，行政效能低下，治理水平亟待提高。

(3)公务员辞职潮与报考热并存，但基层公共部门人力资源非正常流失问题严重。虽然近年来公务员报考热一直居高不下，基层公共部门任职依然是应届大学毕业生一个重要的职业方向，但是，大多数人一直将基层视为事业的起点和“跳板”，甚少的年轻人乐于扎根基层，干事创业。与之对应的是，国家在进行招考活动中，基层公务员报考资格由本科改为专科，工作年限必须达到5年以上，这种硬性规定只能一定程度上保证基层公共部门工作队伍的稳定。另一方面，公共部门外部就业机会增多，创业氛围浓厚，拥有较高的职业收入，吸引部分公务员辞职下海。智联招聘2015年发布的报告显示，政府/公共事业/非营利机构辞职人数同比上涨34%[11]，被社会认为公务员辞职潮已经出现，造成了基层公共部门人力资源非正常流失。

(4)基层公共部门公务员队伍素质能力水平不能适应时代发展的要求，适应不了新技术环境下公共部门工作要求所造成的损耗。长期以来，基层公务员在执行力方面通常是机械、应付、低效执行，行政部门的培训多集中在意识形态教育，或是无意义、无价值、无针对性的教育培训内容，使得公务员队伍的知识技能没有及时更新改造，基层公务员整体素质难以与时代发展相适应，思想跟不上时代发展，能力也难以适应时代需求，不能为人民群众提供便捷、优质、高效的公共服务。更为重要的是受到知识经济、信息社会、大数据时代的冲击，部分公务员不能很快、很好地掌握相关知识技能，无法高效率履职尽责，反映出基层公共部门人力资源在比较意义上贬值。

(5)基层公共部门缺乏必要的激励机制，人才潜力无法有效发挥。基于历史性和现实性因素，公共部门普遍存在“干点，意思意思；不干，不够意思；干多了，什么意思；干完了，没啥意思”的尴尬困境，这一困境的背后折射出我国公共部门人力资源管理仍以传统人事管理为主，政治性强，且还存在官本位思想和官僚主义作风，缺乏创新勇气，在求稳的氛围中，公共部门的竞争上岗、考核评比和职级工资等激励机制运行不健全，存在人为干扰，论资排辈，考核量化标准不一等人事管理和制度不合理带来的损耗。

(6)其他因素导致的人力资源损耗。养老金并轨、干部交流机制不健全、淡化权利福利灰色收入、工资增长机制落实不力、空编混岗严重等多重因素都不同程度损耗了人力资源[12]。

3 基层公共部门人力资源管理变革方向及相关建议

当前，公共部门人力资源管理仍然存在诸多的问题，而就人力资源损耗来说，我国基层公共部门人力资源管理长期处于失调、不尽合理的状态，一定程度上导致体制僵化、效能低下、条块分割、内耗严重、功能缺失等弊端，从而形成公共部门内部生态和外部治理的恶性循环链条。

要从根本上解决基层部门人力资源管理出现的一系列问题，首先要解决好组织的核心要素人力资源的开发与使用，着力破解因各种原因导致的人力资源损耗问题。笔者综合人力资源损耗特征及原因分析，认为公共部门要更加重视人的因素，继续推进现代人力资源管理战略体系建设，强调人本主义，贯穿人力资源规划、任用、开发、培养、激励、保障管理全过程，降低人力资源损耗成本，力求做到因事择人、人事配合、人尽其才，进而有效地实现组织目标，提升基层公共部门依法高效的治理水平。

3.1 立足乡镇实际，加大基层干部交流力度，理顺发展通道

长期受到编制、晋升机制等因素的影响，基层公共部门人力资源通常呈现出队伍固化，缺乏活力的状态。从基层角度出发，应当尝试解决职业“天花板”现象和干部的活力建设两大问题。一方面，基层政府要在顶层设计维持现状的情况下，尽力扩大公务员职业发展空间。可在换届时适当增加年轻公务员的比例，给予其政治发展空间，适当地通过竞争性选拔等途径选优配强领导班子，进一步理顺选聘过程中参考的工作经验、年龄、人情、关系等复杂因素，按照德才兼备的晋升导向，以此激发基层干部干事创业的劲头。另一方面，用活用好轮岗制度，建立健全基层干部交流机制。鉴于大多数基层公务员多是固定的岗位，长期循环往复，容易形成倦怠的心理，对此，基层组织部门应该创造机会，加大交流力度，具体包括内部交流、横向交流、外派交流等方式，采用轮岗交流的方式，既可以促进基层公共部门间的交流协作，又可以培养锻炼多技能、有活力的干部队伍。无论是合理选拔机制还是常态化的交流机制，都有利于形成良好的导向，激活基层公共部门人力资源的正效应。

3.2 促进基层公共部门人力资源结构和配置等多要素、多维度的合理化

在搭建基层公共部门的人力资源结构时，应当充分考虑人力资源专业结构、知识文化结构、年龄结构和职务结构的合理化。专业上，对基层公共部门紧缺、稀缺以及实用性高的专业，要以务实的态度予以甄选，保证专业对口，学有所用；知识文化结构上，不应采取一刀切的固化模式招录，要注重基层公共部门的千差万别，尤其是针对落后贫困地区要予以政策倾斜，招录能“扎下根俯下身”的实用人才；年龄结构上，要注意老中青三代结合，年龄合理分布的格局，能保证组织的良性长久互动，激发公共部门的最大效能；职务结构上，要合理配置，避免出现“兵多将少”或“兵少将多”的失衡局面，要根据公共部门的实际情况，做到指挥有效，干事积极的良好工作局面。除此之外，还要在职权配置、内外协调上下气力，当遇到多头管理的困境时，组织效能往往处于最低状态，因此，要着力破解“上面千条线，下面一根针”[13]和“青蛙归谁管”的治理困境，继续推进治理现代化，理顺管理体制机制，强调统一协调，各司其职，不越位不缺位，从而保证基层公共部门治理功能的最大发挥。

3.3 保证基层公共部门现有机制有效运行，健全激励保障机制，强化考核评价结果运用

在我国公务员序列中，基层公共部门处于金字塔最低端的公务人员，面临升迁无望、收入偏低以及管理走马观花的多重困境。不得不说的是，我国政府一直在试图解决这些问题，在干部选用、交流、考核、奖励、约束、监督等方面都或多或少地建立了相关工作机制，而实际运行中显得有些差强人意，运行机制效率不高，或是执行不到位、变相执行，这也使得人力资源开发缺少了保障，因此，必须重视体制机制的建设，在保障上、激励上都要结合工作实际进行完善，比如落实工资增长机制，不断丰富激励机制，适当引入企业管理有效的激励手段。在激励、保障的同时，要注重对基层公务人员的考核评价，并注重考核结果的运用。当前，大多数基层部门在对干部进行考核中有走马观花之嫌，考核评价机制落后，加之很多条目无法进行量化，考核评价机制显得无力。因此，应当增强考核的针对性，避免考核内容定调过于宽泛，强调考核结果的运用，既强化对公职人员的监督约束，又要肯定他们的岗位价值和绩效贡献。

3.4 进一步做好人力资源培训开发工作，逐渐转变为多向型、开发化和多样性模式

具体来说，以往基层政府培训大多集中在意识形态的学习以及部分技能型或政策性培训上，培训形式单一，效果不佳，某种意义上丧失了培训的价值。因此，要着力补足基层公共部门培训管理的薄弱短板，根据时势需要，增加技能型培训、知识型培训、政策性培训以及心理健康、拓展训练等培训，增强培训内容的通用性；在培训方式上，可以采用在线学习、网络课程、现场培训、定制培训、学习交流等多种形式，通过再学习、再培训，不断强化培训效果，有效加强人力资源知识技能的更新换代，减少人力资源的无形损耗，从而建立和谐的组织文化，打造学习型组织，不断促进基层公共部门工作队伍的年轻化、知识化和专业化[14]。

4 结语

《挂职博士眼中的基层公务员生态》这一新闻案例，挂职博士以“学者+官员”的双重身份将真实的基层公务员生态呈现在公众视野，可见基层公共部门人力资源的损耗问题依然是摆在政府面前的一道难题，公共部门人力资源损耗直接导致基层公共部门行政效能低下，治理困境逐渐显现。究其根本原因在于忽视了组织核心资源，也就是人的开发、管理和利用，长期以来缺乏人本主义的管理模式，必然导致人力资源损耗严重。尽管造成人力资源损耗的原因不尽相同，表征也千差万别，但其变革的根本方向是树立“以人为本”的导向，唯有此，才能消解基层公共部门人力资源困境，从而激发组织的内生动力。俗话说，“打铁还需自身硬”，只有基层公共部门管理队伍“高精专”，才能真正从上到下推进国家治理现代化。

[1]丁菲菲.挂职博士眼中的公务员生态[N].中国青年报,2016-04-13(09)

[2]东原.“青蛙归谁管”背后的权力误区[N].北京青年报,2016-04-14(A02)

[3]堂吉伟德.唯愿“挂职日记”的描绘成为理解切口[EB/OL].[2016-04-14].http://guancha.gmw.cn/2016-04/14/content_19701049.htm.

[4]余人月.一只青蛙不应蹦跳着责任的能上能下[EB/OL].[2016-04-14].http://hlj.rednet.cn/c/2016/04/14/3958104.htm

[5]苗凤军.挂职博士日记只是对基层公务员窥豹一斑[EB/OL].[2016-04-13].http://news.cjn.cn/cjsp/mjhc2/mfj/201604/t2810123.htm

[6]王和君；蔡艳萍.人力资源损耗及其管理对策[J].湘潭大学社会科学报,2003(3):81-83

[7]2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[R].北京:人力资源和社会保障部,2015

[8]赵守军.浅议基层行政机关的人力资源管理[J].当代经济,2002(22):64-66

[9]江西省委党校省情舆情研究所.乡镇事业编干部队伍面临的困境与出路：基于江西15 387个样本的调查分析[EB/OL].[2016-05-26].http://www.rmlt.com.cn/2016/0526/426709.shtml

[10] 2015春季人才流动分析报告[R].北京:智联招聘,2015

[11]罗振洲,孙云霞.基层公务员管理中的问题及对策研究[J].中国人力资源开发，2010(12):76-78

[12]王京凯.少些“抱怨”多些“实干”[J].实践，2015(10):53