周莅华

(中共伊犁州委党校 新疆 伊犁 835000）

“访惠聚”成果长效化问题研究

周莅华

(中共伊犁州委党校 新疆 伊犁 835000）

为期五年的第二轮“访惠聚”驻村工作已经开始，在总结前三年驻村工作经验的基础上，实现这项工作成果长效化是自治区党委的长期战略目标，是基层群众的殷切期待，是基层治理现代化的迫切需要，对推进新疆基层社会建设具有重要意义。但是，保持和巩固“访惠聚”成果却面临着诸多挑战，有来自工作队方面的问题，也有来自基层组织方面的问题，还有来自体制机制不健全、不科学造成的问题。因而必须从推进“访惠聚”驻村工作新常态的高度出发，把加强基层队伍建设，协同各方面督导检查力量，创新基层治理机制，探索“访惠聚”工作常态化等方面有机统一起来，形成“访惠聚”成果长效化的协同机制。

访惠聚 成果 新疆工作总目标 长效机制

今年是自治区第二轮“访惠聚”工作的开局之年，未来五年的“访惠聚”工作将对实现新疆社会稳定和长治久安总目标起着重要作用。在自治区党委政府的统筹安排下，第一轮“访惠聚”工作在加强基层组织建设、切实改善民生、推进“去极端化”等方面做出了大量基础性工作，取得了一定成绩。第二轮“访惠聚”工作在紧紧围绕总目标，不断推进“八项”任务的同时，必须深刻思考如何保持“访惠聚”驻村工作成果长效化（以下简称“访惠聚”成果长效化），这将决定着新疆基层治理体系和治理能力现代化和“四个努力实现”能否变为现实。本文拟就“访惠聚”成果长效化问题进行系统研究，旨在使“访惠聚”工作成为提高新疆基层治理科学化水平的战略举措。

一、“访惠聚”成果长效化是加强基层治理的必然要求

新疆基层治理有其特殊任务。基层组织除了要承担内地省份基层治理的相关职能之外，还肩负着加强民族团结，反对民族分裂，维护社会稳定的重任。自治区党委开展的“访惠聚”驻村工作，就是从国家治理现代化的视角出发，动员机关干部到基层去全面掌握基层群众的思想动向和基层治理的基本情况，集中解决困扰基层社会的突出问题，完善基层工作的相关制度，打造一支作风优良，能力过硬的基层干部队伍,不断提高党委、政府和基层组织的公信力。

1.“访惠聚”成果长效化是自治区党委长期的战略目标。大规模的“访惠聚”驻村工作是我们党发挥自身优势，依靠强大的动员能力（20多万干部赴基层），以问题为导向，集中解决基层治理上的一些突出问题，进而达到凝聚人心的战略举措。从自治区党委的战略部署看，“访惠聚”不是简单的阶段性工作，而是要通过“访惠聚”打造一支“永不撤离的工作队”，使基层干部优良的工作作风、可持续的工作能力以及科学的管理制度和工作机制得以保持。这在客观上要求各级党委要高度重视“访惠聚”成果的永续性，因而必须从实现新疆社会稳定和长治久安总目标的高度保持这些成果继续发挥作用，并在实践中不断创新发展。

2.“访惠聚”活动成果长效化是基层群众的殷切期待。“访民情、惠民生、聚民心”工作涉及基层治理的深层次问题，关系广大群众的切身利益。“访惠聚”工作不仅使群众得到了实实在在的好处，而且也使群众看到了经济社会发展的美好前景，激活了基层群众勤劳奉献，创造美好生活的能动性。使人民群众对国家的归属感、对政府的依赖性、对美好生活的向往越来越强烈。因此，“访惠聚”工作取得的一系列成果的作用只能加强，不能削弱。各级党委一定要高度关注群众这一思想意愿，从党员干部队伍建设和制度建设入手，系统思考，综合施策，通过顶层设计和底层探索的有机结合，切实保持“访惠聚”成果长效化，使广大群众的殷切期待变成现实。

3.“访惠聚”成果长效化是基层治理现代化的需要。自治区党委安排部署的“访惠聚”驻村工作的根本任务之一就是帮助基层组织加强基层治理，以治理促发展、以发展聚民心、以民心保稳定来提高党和政府的公信力。首先，“访惠聚”工作队带来了现代治理理念。工作队大都来自党政机关和事业单位，有较强的理论水平和政策把握能力，通过驻村工作为基层社会带来了公平公正、民主参与、法治思维等现代治理理念；其次，“访惠聚”工作队强化了基层现代治理方式。在实际工作中，工作队按照制度办事，落实上级决策部署，制定科学的工作机制，使基层组织的各项工作逐步实现制度化、规范化、程序化，进而提高了工作绩效，使群众利益得到体制保证；第三，“访惠聚”工作队提升了基层现代治理能力。工作队结合实际把党政机关的工作作风带到基层工作中来，并把行政工作中的学习能力、档案管理能力、政策把握能力、依法办事能力、统筹协调能力、维稳处突能力等具体地体现在基层治理的过程中，这将深刻影响基层干部行为，提高他们的基层治理能力。

二、“访惠聚”成果长效化面临的问题

尽管自治区“访惠聚”工作取得了一系列成果，彰显了我们党联系群众的作风，解决了一大批民生问题，极大地提高了群众的向心力和凝聚力，切实巩固了基层基础。但是，“访惠聚”工作所依赖的政策、人才、资金等优势资源，使其在工作中取得的创新性成果长期发挥作用却面临着诸多阻力和挑战。

1.工作队导致的问题。目前，“访惠聚”工作队的工作方式和工作内容存在的问题，从三方面使“访惠聚”成果无法持续发挥作用。一是工作队没有“授人以渔”，导致基层治理能力反弹。从“访惠聚”工作队的大量“成功”范例分析可知，其中有相当一部分工作队不是发挥参谋部作用，而是取代村“两委”成了“司令部”，村里的大小事务，特别是文字工作都包办代替，是为了年终考核获得较好的成绩。这样以来，工作队并没有教会村干部所应具备的工作方法和工作技能。二是工作队没有“依规协作”，导致治理措施归零。按照“访惠聚”工作机制设计，村支委是“司令部”，工作队是“参谋部”，警务室是“战斗队”，武工队是“尖刀班”，它们之间在职能上是既有区分又有合作的协作关系，但这种协作有时被工作队的强势“参谋”所打破，致使村“两委”职能被边缘化，特别是一些“位高权重”的工作队队长，直接架空了村书记，造成的结果就是：一方面工作队凭借行政资源把村级事务管理的非常到位，另一方面工作队所采取的措施基层根本无法沿用，甚至其他工作队都无法复制，完全背离了好人让基层干部当，好事让基层干部做的初衷。三是没有“创设机制”，导致治理制度空转。就大多数“访惠聚”工作队情况来说，帮助村“两委”完善各种档案，积极应对考核的较多；落实各种民生项目，提高群众满意度的较多；监督各项民主制度执行，提高群众参与度的较多；而结合基层实际制定和落实各种工作制度，使日常工作规范化的较少，通过创新把各种制度链接起来形成工作机制的就更少了。这种情况导致的直接后果就是基层组织可能又将陷入无序状态，各项工作又将出现随意性过大的问题，进而使基层治理的相关体制机制有名无实，出现制度空转现象。

2.基层组织导致的问题。通过大规模“访惠聚”工作，基层组织的凝聚力、战斗力都有所提高，党员干部的模范带头作用也有所加强，但是面对复杂的工作环境和繁重的工作任务，保持“访惠聚”成果长效化还面临着深层次问题。首先，基层干部素质不高，缺乏保持成果持续性的能力。就当前农村而言，文化程度高、汉语交流能力好的人才都选择了外出就业和自主创业，愿意留在村里当干部的人很少。经调查显示，大多数村干部汉语水平还相当有限，70%以上的少数民族干部都不能较好撰写500字以上的文字材料，不能熟练地用汉语做会议记录，而且工作无计划、欠担当、缺规范。因而“访惠聚”工作队的一些好的作风、好的工作方法，以及好的工作机制他们没有能力传承下来。由于待遇等问题，村干部流动性很大，即便是工作队培养的、可以独当一面的干部，也很难保证其长期扎根基层工作，这也成为“访惠聚”成果长效化的阻力。其次，基层组织缺乏回应，没有保持成果的动力。在“访惠聚”工作中发现，很多基层组织对工作队过多依赖，混淆了村“两委”和工作队的职能定位，认为工作队应该把工作做好，自己却成了甩手掌柜，不注重与工作队共谋发展思路，共举工作措施，共强工作能力；或者村“两委”和工作队在工作上呈现“两张皮”，各办各的差事，没有深层次协作，自然缺乏工作上的创新。在这种情况下形成的“访惠聚”成果，基层组织当然欠缺保持成果的动力。再次，基层领导在政治上不够坚强，没有保持成果的定力。基层领导对“访惠聚”工作及其成果的认识至关重要。但在调查中发现，一些基层领导认为“访惠聚”工作队最重要的任务就是拿钱拿物拿项目，否则没有实际意义；“访惠聚”工作队会弱化基层组织权威，甚至干扰基层工作；“访惠聚”工作队会在民生建设等方面与基层领导争功，影响基层组织绩效；“访惠聚”工作队工作过于严谨，不适合基层治理的需要等。这些错误认识主要源于基层领导政治上不够坚强，没有从促进新疆社会稳定和长治久安高度去看问题，致使他们在保持“访惠聚”成果上缺乏政治自觉和精神动力。

3.体制机制导致的问题。保持“访惠聚”成果长效化，存在着体制机制障碍，主要表现在以下三个方面：一是工作队部门优势导致的问题。“访惠聚”工作队成员大都来自上级行政机关和事业单位，他们本身就具有优势资源，特别是一些自治区职能部门下派的工作队，存在明显的部门优势，他们可以直接通过单位审批一些惠民项目支持所在村的发展，这种优势往往是其它工作队无法企及的；另外“访惠聚”每年还有50万元的惠民项目资金，奠定了工作队有效开展工作的物质基础。这些体制优势都是乡镇和农村基层组织无法比肩的，因而民生项目建设方面的成果很难被基层组织继续保持。二是领导体制不顺导致的问题。就“访惠聚”工作机制而言，如果是“三位一体”，且工作队队长不是第一书记，这种情形工作队要在村党支部的领导下开展工作，工作队对村“两委”及村干部就没有明确的指导责任和指导权力；即便是“四位一体”，工作队主持工作的情况下，也没有明确的制度规定工作队如何具体参与基层事务，指导村“两委”工作。因而工作队想改进村干部的作风，培养村干部的能力，指导村干部的工作，只能打破体制“反客为主”，凭借工作队成员的行政职务凌驾于村“两委”之上，但这又与相关制度相背离。再有，新一轮“访惠聚”工作制度的安排，要求第一书记对村级治理负第一责任，如果第一书记同时又是工作队队长，很可能导致工作队员取代村干部工作，起不到“授之以渔”的作用，这对保持“访惠聚”成果长效化形成了制度障碍。三是工作队权责不够明确。就工作队所承担的工作、担负的责任而言，具体的制度规定是不够明确的，比如工作队在落实各种项目，推进办公阵地建设的过程中，由于没有明确的授权，想当然地承担了很多项任务。这种情况容易导致工作队按照自己的意愿所作的一系列工作结果最终由村“两委”来担责。四是考核机制不科学导致的问题。目前为了促使工作队与村“两委”深度协同，采取捆绑式考核方法，这种方法确实规避了工作中“两张皮”的弊病，但也出现了另一个问题，就是为了取得好的考核成绩，工作队凭借自身资源优势在治村强村过程中成了“主角”，村“两委”却成了“配角”，甚至村干部只能打打下手，成了“帮忙的”。这种情况发展下去，将导致村干部责任意识淡化、担当精神不足、作风能力弱化。这种考核体制的不完善，也将对保持“访惠聚”工作成果长效化制度带来挑战。

三、推进“访惠聚”驻村工作新常态

为了在第二轮“访惠聚”开局之年把驻村工作不断推向纵深，且在协同工作中使基层组织保持“访惠聚”成果长效化，各级党委应该紧紧围绕总目标，对各项工作进行系统研判，科学部署，在切实完成“访惠聚”工作“八项任务”的同时，以开拓创新精神突出基层干部队伍建设，突出各项工作制度完善落实，突出基层治理协同机制的有效构建，形成保持“访惠聚”工作成果新常态。

1.加强基层队伍建设。“访惠聚”工作成果关键要靠基层组织坚持、巩固和发扬光大。这就需要不断加强基层“两委”班子、干部队伍、党员队伍建设，提高他们的思想认识水平、政策水平、工作水平和创新能力。

其一，抓学习以提高政治素养。以加强学习提高基层干部素质是保持“访惠聚”成果长效化的基本前提。针对党员干部理论水平不高，参差不齐的特点，选择有针对性的学习内容，包括党的基本理论、政策法规、公文写作、日常汉语等来提高党员干部理解各级党委政府文件精神的能力，特别是要保证党员干部能正确理解“访惠聚”工作的重要意义，以及巩固和保持“访惠聚”成果的重要性，同时树立“四种意识”，注重“访惠聚”成果的运用、转化和发展，努力实现基层治理方式的科学化。

其二，抓作风以巩固群众基础。转变作风改善群众工作是保持“访惠聚”成果长效化的重要抓手。工作队和村“两委”在密切联系群众中巩固群众基础，这是一条“访惠聚”工作的宝贵经验和重要成果。陈全国书记指出，对新疆干部来说，作风不实是更大的敌人。为此，一定要加强党员干部的作风建设，把爱民、为民、亲民、惠民作为价值追求，彻底改变以往忽视人民群众感受、忽略人民群众利益的做法，要时刻把人民群众放在心上，不断提高基层组织和村干部的威信。同时，要继续保持“访惠聚”工作中形成的工作激情和工作状态，把工作效率高、服务群众好，作为提升工作水平的标准，以卓越的工作赢得群众的支持。

其三，抓能力以提升工作绩效。以提升干部能力促工作是保持“访惠聚”成果长效化的关键环节。在今后“访惠聚”工作中应该把教育培训、岗位历练、承担急难险重工作有机结合起来，形成培养基层干部工作能力的科学机制。因而要制定村干部培养计划，开设公文写作、档案管理、计算机应用等方面的课程，并且针对性地指导他们加强业务学习，甚至手把手地教会他们工作方法；要以工作绩效为导向加强岗位历练，培养干部创造性开展工作的意识和能力；要有意识地给年轻干部压担子，让他们承担一些综合性强、复杂程度高、责任重大的工作，提高他们的担当意识和独立工作的能力。

其四，抓规矩以整肃党员队伍。强化党员规矩意识是保持“访惠聚”成果长效化的思想基础。加强思想政治教育，培养党员意识和规矩意识，是保持“访惠聚”成果的基础性工作。因而要从严肃党团活动入手，强化党员的时间观念和纪律意识，对长时间不参加党组织活动的党员要依纪依规严肃处理，绝不姑息；要高度重视党员参加宗教活动问题，对无视相关纪律，擅自进入宗教场所，并经批评教育仍不思悔改的，要坚决开除党籍；要规范“两会一课”制度，发挥支委会和支部大会的决策功能，规避支部书记一权独大、独断专行。

其五，抓制度以规范干部行为。以制度规范干部行为是保持“访惠聚”成果长效化的根本路径。工作队和村干部要自觉坚持晨会、例会制度，作为分析工作、布置工作、评价工作和总结工作的平台，进而提高晨会例会的功能和效率；要自觉坚持“访惠聚”工作中形成的一系列行之有效的工作制度和工作机制，使各项工作有章可循；要通过制度明确每个基层干部的工作任务和工作职责，确保工作质量；要严格考核制度，对干部工作情况进行客观公正评价，并据此进行奖惩；要严格落实党风廉政建设制度，确保干部手中权力不越红线，防止干部优亲厚友。

2.协同督导检查力量。保持“访惠聚”成果长效化，必须对基层事务治理进行督导检查，促使基层干部把“访惠聚”成果科学地运用到具体工作中。因而要建立乡镇党委、第一书记、联系点领导、包村领导协同督查机制，保证基层组织和基层干部能够自觉推进“访惠聚”工作成果长效化。

其一，明确督导主体责任。要切实明确督导主体责任，使在“访惠聚”驻村工作中形成的成果在基层实践中被继承和发扬光大。乡镇党委相关部门（比如党建办）要针对分管工作负行政管理责任，督促基层工作按业务要求有序展开，并对未按要求开展工作的基层组织和工作人员，实行倒逼追责；第一书记要总揽全局，协调各方，负责统筹各种治村力量的协调配置，代表党委政府指导基层组织决策和管理，对涉及基层稳定、发展、民生等重大问题提出意见建议，并帮助协调解决；联系点领导要定时对基层单位进行走访督导，对基层治理中的一些突出问题、基层工作中的政策导向问题等负责；包村领导要代表乡镇党委督导上级部署落实情况，对村级治理工作进展情况负责。

其二，创新高效督导方式。各督导主体要结合自身工作特点选择切实可行的督导方式，把所承担的督导责任落到实处，巩固“访惠聚”成果，不断推进基层治理现代化。一是乡镇党委政府要做到实地检查与材料审查相结合。乡镇党委政府各部门要经常到村检查工作，特别是在重要工作落实过程中，要抓紧到基层督导工作，既看实效又看材料，防止村干部出现违规操作和不作为问题，形成严谨认真的工作习惯。二是联系点领导要做到定期检查与不定期审阅汇报材料相结合。联系点领导多为县、乡镇主要领导，要挤出时间定期到所联系的村走访，了解和帮助解决基层发展中面临的突出问题，同时村里要有专人把近期主要工作和重要问题通过电子邮件报送联系点领导审阅，确保领导随时掌握情况，对村级事务做到心中有数。三是包村领导要做到重点指导与全程参与相结合。乡镇包村领导要经常到基层检查工作，对重点工作要敢于拍板定夺，拿出指导性意见，对村级治理要全程参与，掌握详实情况。四是第一书记要做到总揽全局与协调各方相结合。第一书记要管宏观、抓大事、谋全局，有效统筹和科学配置村“两委”、警务室、驻村管寺委员会及包村领导等治村力量，代表县委做经常性地直接督导，并协同村“两委”完成各项工作，督促村干部履行工作职责。

其三，建立协同督导机制。为了巩固“访惠聚”工作成果，高效率督促基层做好各项工作，必须建立各督导主体协同工作机制。一是科学设置督导权限，结合乡镇主管部门、第一书记、联系点领导、包村领导责任，科学界定各主体督导权限，既保证他们能够各司其责，有效督导，又保证他们能够相互协调、相互支持。二是建立联席会议制度，即每季度召开一次乡镇主要领导、第一书记、联系点领导、包村领导、村“两委”、驻村管寺委员会六方联席会议，专题研究农村发展问题，以及基层亟待解决的突出问题，并提出工作方案；每月召开一次第一书记、包村领导、村“两委”一把手、驻村管寺委员会四方联席会议，就基层具体工作进行分析研究，提出建设性意见和具体办法；每半月召开一次由第一书记主持的书记、村警、治保主任、驻村管寺委员会主任参加的五方联席会议，对社会稳定问题进行研判，提出针对性的应对措施。

3.创新基层治理机制。“访惠聚”工作最核心、最根本的成果就是教会基层干部如何依法依规办事，创新基层治理机制，不断强化基层干部法治意识，使其在工作中讲程序、按制度、守规矩。

其一，坚持依规治党机制。在“访惠聚”工作中，工作队在某种程度上对基层治理发挥着监督作用，这不仅保证了党的路线方针政策能够贯彻执行，也保证了“访惠聚”成果能够发挥作用。如果要持续保持这种状态，就必须在加强基层党组织建设的过程中，把全面从严治党、依规治党落到实处。因而要结合“两学一做”学习教育常态化和当前正在开展的“学转促”活动，通过学习教育把党规党法内化到每个基层党员的心灵深处，同时各乡镇纪检机关要履行党规党纪检查制度，对村支委会职能发挥情况、基层民主集中制贯彻情况，以及党员大会履职情况进行督察，规避个别支部书记独断专行，违规办事，最终把“访惠聚”成果通过全面从严治党长期保持下去。

其二，健全依法决策机制。随着依法治国进程加快，基层工作涉法越来越多，政策性也越来越强。“访惠聚”工作队的主要任务就是培养基层干部的法治意识和法治思维，提高他们依法办事的能力。因此，基层政府相关部门一定要协同工作队加大法治教育，使基层干部具备法律常识和秉公执法的本领，始终坚持依法治疆战略，使那些关系国计民生的工作能够不折不扣地落到实处。要对相关涉法和政策性很强的工作进行严格审查，对在低保和扶贫等工作中出现的违规操作行为坚决纠正，对那些无视党纪国法，徇私舞弊行为给予坚决查处，并严厉追责，绝不姑息。

其三，建立依靠人才固本强基机制。实现“访惠聚”成果长效化，关键要解决基层干部问题。除了培养现有基层干部外，还要选拔和留住优秀干部，做到依靠人才固本强基。因而要建立农村基层干部选拔机制，按照德才兼备，以德为先原则，面向社会公开招录基层干部，保证基层干部的素质能力，特别是要保证他们汉语水平能够满足工作需要。要把部分主要村干部纳入体制内管理，解决更多的村“两委”主要成员的编制问题，特别是对那些贡献突出的支部书记要解决科级待遇，同时给那些愿意扎根基层、有工作能力和培养前途的村干部解决事业编制；要给村干部更多的生活补贴，提高他们的收入水平，解除他们的后顾之忧。

4.探索“访惠聚”工作常态化。三年的“访惠聚”工作，再加上未来五年大规模的“访惠聚”工作，必将在加强民族团结、维护社会稳定、推进改善民生、建强基层基础、实现基层治理现代化等方面取得突出成就。但是新疆幅员辽阔、社情复杂、经济发展水平差异性很大，届时也不可能解决所有基层问题，因而必须有重点、有目标、有针对性地长期选派工作队，以“访惠聚”驻村工作常态化，推进工作成果长效化。

其一，做到有的放矢，保证工作成效。大规模“访惠聚”工作主要是集中解决基层存在的突出问题，提高基层治理的有效性，而之后的驻村工作解决的应该是基层存在的重点问题。一是有重点地选择派住对象。要选择那些问题依然比较突出，基层治理困难很大的村作为派驻对象，包括维稳重点村、基层组织软弱涣散重点村、治村强村后进村等。二是有目的地选派工作人员。针对重点村的特殊性需要选派驻村工作人员，如果是基层组织软弱涣散没有根治，应该选派领导能力强、基层经验丰富、有组织人事工作经历的干部去解决问题；如果是宗教极端思想没有得到全面遏制，就应该选派司法机关搞刑释解教工作、民宗部门精通宗教工作的干部去解决问题。或者根据后备干部培养需要，选派没有基层经历和群众工作经验的年轻干部到基层驻村锻炼。三是优化配置驻村工作队人员结构。充分考虑驻村工作人员的年龄结构、知识结构、主业特长的科学组合，提高驻村工作的集成性和协同性。

其二，注重固本强基，提升治理能力。常态化的“访惠聚”驻村工作，解决的是基层治理的深层次问题。要把驻村工作的侧重点放在加强基层基础上来，使工作队能以问题为导向，以相对超脱的姿态，谋长远之策，发持续之力，建久久之功，从直接参与基层工作，向督导基层工作转变，腾出时间和精力多研究发展规划，多解决深层次问题；从推进民生工程等硬件建设向建立和完善基层工作体制机制等软件建设转变，把制度建设当做重中之重，保证基层工作能够走上科学轨道；从大包大揽基层工作甚至代替基层干部完成工作向提高基层干部作风能力转变，加强村干部理想信念教育、职业道德教育和业务知识作为切入点，提高干部干事创业的主观能动性。

其三，加强顶层设计，完善治理体系。要把常态化的“访惠聚”工作纳入新疆基层治理体系和治理能力现代化过程。自治区党委政府要制定常态化“访惠聚”工作制度，对“访惠聚”工作进行规范和保障。一是科学制定“访惠聚”工作领导体制，使工作队有更多的自主权和独立性，保证工作队能够高效率地干好事、干大事、干成事；二是制定“访惠聚”工作激励机制，使在“访惠聚”工作中成绩突出的集体和个人，有更多的晋升机会和发展机会；三是制定“访惠聚”项目统筹制度，根据需要来分配各类民生项目，并在落实项目上提供“绿色通道”，保证民生项目成为民心项目；四是制定“访惠聚”工作队工作生活保障机制，在资金上给予工作队成员更多的帮助和支持。

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责任编辑：李洪涛

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.04.20