袁 莉

老龄问题的法律应对探索
——评《我国人口老龄化问题的法律应对研究》

袁 莉

当前，全球社会正在进人口老龄化迅速推进的时代，也即民众普遍长寿的时代。“这种变化是巨大且影响深远的。作为不可逆转的客观发展趋势，人口老龄化成为改变未来世界发展的基础性力量，是人类历史无声的革命”。 《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称 《老年人权益保障法》）第4条明确提出，“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。” 因此，在中国快速进入老龄社会并将长期处于老龄化的背景下，养老问题不仅是老年人口的福利问题，而且是一个关系国家长治久安的重大社会问题。但近些年来，学术界对于养老问题还存在很多争论，有的学者认为在中国养老不是问题，而有的学者承认养老是必须解决的社会问题，但对于如何养老、何处养老仍有不同的看法。更重要的是，在老龄化过程中出现的各种社会问题到底该如何系统地解决，更是一个社会普遍关注和重视的话题。

《我国人口老龄化问题的法律应对研究》（武汉大学出版社2017年8月版）一书，正是对我国老龄化进程中出现的各种法律问题的回应，其针对老龄化过程中老年人社会参与、老年人社会救助、老年人长期照护、老年人监护制度、社会资本参与养老事业等问题的法律保障和法律规制进行了详细、全面的探讨。一方面，该书鲜明地提出“在人口老龄化背景下，我国未来面对的主要社会问题将是老年人的养老问题，而养老问题的解决离不开法律的框架”；另一方面，该书还对养老事业的重点问题，例如，如何以立法保障老年人社会参与、完善老年人社会救助、建立老年人长期照护制度、健全老年人监护制度和加强社会资本参与养老服务的监管提出了具体的制度设计。该书超越了对养老问题一般泛泛的研究，综合运用了比较法学、实证法学等研究方法，对老龄化问题中的法律问题做了深入浅出的系统论述，提出了具有创新性和可操作性的对策与建议，值得学界和有关决策部门的重视。

一、老年人社会救助法律制度问题

社会救助针对的是弱势群体，即陷入贫困而无法保障最低生活水平的人群，他们既包括身体或精神残疾的人，也包括年老体弱的人，“经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性”是他们的主要特征。社会救助是与社会福利、社会保险并列的社会保障体系三大组成部分之一，具体包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、住房救助、就业救助等。老年人社会救助指国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的老年人给予的接济和帮助。也就是说，老年人的社会救助，也仅是对特定群体的老年人进行救济，基于老年人在出身、工作、家庭、地域等多方面的不同，有必要对老年人权益进行分类保护，对“弱势”老年人的保护尤为重要。①近年来，随着我国老龄化的不断推进，失能半失能老年人快速增加，老年人尤其是弱势老年人问题越来越引起社会的广泛关注。②老年人社会救助不仅是一个道德问题、一个社会问题，也是一个法律问题。

因此，《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书提出，从其他国家和地区的社会救助制度的建设和发展历程看，通过立法赋予老年人社会救助权并规范社会救助制度是社会救助事业发展的前提，而社会救助制度的完善和发展对于社会的繁荣稳定具有重要作用。首先，要确立老年人社会救助立法的基本理念，即体现老年人特殊性的原则、普遍性和补充性相结合的原则、与经济社会发展水平相适应的原则、多元化和社会化相结合的原则以及积极借鉴国外有益经验的原则。其次，要积极构建老年人社会救助的具体法律制度。一是完善 《社会救助暂行办法》，解决授权条款偏多导致增加执法难度与成本，而且会弱化法律的效力与可行性等问题；二是在 《老年人权益保障法》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《农村敬老院管理暂行办法》等老年人救助法规的基础上尽快制定 《老年人社会救助法》；三是尽快出台 《社会救助法》，以制度化来保障老年人社会救助，以法律的强制性、严肃性来确保老年人权益的实现；四是出台地方性的老年人社会救助法规，更好地贯彻落实国家老年人社会救助制度，以及老年人社会救助法在地方上开展具体实践。③

二、老年人长期护理保险法律制度的构建问题

习近平总书记指出，“要着力完善老龄政策制度。……要建立老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期护理保障制度、老年人监护制度……促进各种政策制度衔接，增强政策合力。”长期护理（Long-Term Care），又称长期照料，是人类社会进入老龄、高龄甚至超高龄社会的伴生制度，是走入长寿时代的人类社会不可或缺的基本公共服务制度。④据统计，目前我国失能老人约为4063万人，占老年人口的18.3%，而且据预测，随着我国人口老龄化进程的深入，失能老年人将持续增长，到2020年将增加到4200万，2030年增加到6168万，2050年增加到9750万。这些失能老年人亟需长期照护，长期照护专项社会政策规划已经到了刻不容缓的地步。因此，在当前，尽快建立适合我国国情的长期护理保险制度以及用法律的手段确保其平稳运行是当前迫切需要解决的重要社会问题。

在老龄化席卷全球的背景下，发达国家在制定老龄社会政策时都比较重视将老年人长期护理纳入其中，建立长期护理保险制度已成为国际趋势。为此在 《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书中，作者在比较分析了以美国、以色列为代表的商业保险长期照护模式和以日本、德国为代表的社会保险长期照护模式后，针对我国目前老龄化的实际状况，提出的具有前瞻性的建议是：要抓紧研究建立护理补贴制度，积极探索建立老年长期护理社会保障制度，鼓励发展商业护理保险，加快形成保险、救助、慈善、福利津贴有机结合，多层次可持续的老年长期护理保障制度。同时，必须通过法规和政策将 《老年人权益保障法》中长期护理制度的原则性和倡导性的规定具体化，建立起真正有效的老年人长期护理服务制度。

三、老年人社会参与的法律保障问题

“公众参与是影响政治发展的重要渠道，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的重要尺度。”⑤老年人社会参与是积极老龄化的核心内涵。 《论语》有云：“发愤忘食，乐以忘忧，不知老之将至”。1996年，世界卫生组织提出的积极老龄化战略最重要的改变在于，“它把一个战略计划从 ‘以需要为基础’转变为 ‘以权利为基础’，不仅承认社会参与是老年人的天赋人权，更致力于把老年人社会参与的权利还给老年人，这样，老年人就从社会问题的制造者，变成为问题的解决者；从社会财富的耗费者，变成为财富的创造者；从社会发展的拖累者，变成为发展的推动者。”⑥

1983年，我国老龄问题全国委员会在 《关于我国老龄工作中几个问题的请示》中指出：老龄问题是当今世界上一个普遍存在的重大社会问题。老龄问题主要是对老年人生活特殊需要的照顾和老年人参与社会发展作贡献的问题。……（老年人社会参与）不仅对推迟、缩小和避免人口老化给社会经济发展带来的不利影响，同时，对实现新老合作和交替，全面开创社会主义现代化建设新局面，也是极为有利的。习近平总书记指出，要着力发挥老年人积极作用。要发挥老年人优良品行在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势，发挥老年人对年轻人的传帮带作用。要为老年人发挥作用创造条件，引导老年人保持老骥伏枥、老当益壮的健康心态和进取精神，发挥正能量，作出新贡献。对此，《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书对老年人社会参与作了深刻分析并认为，在我国老龄化迅速推进的背景下，老年人社会参与具有重要的理论与现实意义，老年人社会参与是当今政治、经济、社会发展的必然要求，也是老年人的一种基本权利，老年人社会参与权是一种能够支撑老年人个人生存与发展的主要权利。而我国老年人社会参与法律保障的具体完善路径从宏观的角度来说，也就是要将老年人社会参与权保障立法体系建立起来，在该体系中，《宪法》是根本依据，《老年人权益保障法》是这一体系的核心，主要内容包括 《反歧视法》、《就业促进法》、《劳动法》、《慈善法》、《志愿服务法》以及 《社会团体管理法》等规范性文件。⑦

四、老年人监护制度的完善问题

老年人监护制度是指：“为保护因身体功能或精神官能衰退不能全部或部分处理自己事务的老年人的合法权益，而为其设立保护人，在尊重被监护人意志的基础上，对其人身财产及其他合法权益进行监督、保护和管理的一种民事法律制度。”⑧为适应人口老龄化的严峻形势，加强老年社会问题法律应对，《老年人权益保障法》增设的第26条规定了老年人监护制度，实现了我国成年监护制度的立法突破。但第26条的规定比较简单，缺少可操作性，不能满足快速变化的老年社会的现实需要，也与完善的成年监护制度存在一定差距。为此，2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的 《中华人民共和国民法总则》对民事主体制度中的成年监护制度进行了较大增改，落实了尊重和保障被监护人的人权原则。

《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书从立法及司法解释上对我国老年人监护制度的补充配套规则进行了细致的阐释，这些建议具有很强的可操作性，从而对构建一个完善的老年人监护体系，以切实保障老年人的合法权益具有重要意义。例如，在老年人监护制度立法理念选择上，该书作者就认为我国老年人监护制度过去那种大包大揽式的、消极保护行为能力欠缺者的立法理念已经跟不上快速推进的老龄化社会进程，应该积极适应老龄化社会的需要，切实保障老年人的人权，帮助其融入正常的社会生活。而鉴于我国现有成年监护制度本身的局限、老龄社会的急切需求以及现行 《老年人权益保障法》的不健全，我国老年人监护制度的完善应主要借鉴美国统一代理权法和日本成年任意监护法的相关规定，在 《老年人权益保障法》第26条的基础上，补充相关配套规则。一是要补充老年人意定监护的利用程序和规则。二是要完善老年人法定监护的程序和实体问题。三是要建立老年人监护监督制度。⑨

五、社会资本参与养老服务业发展的法律规制问题

老龄社会如果被称为“问题”，那么这一问题的本质是一个国家或者社会人口结构的变化甚至失衡。这些变化或者失衡会导致劳动力不足，纯粹依靠家庭养老也变得越来越不现实，一些国家或地区还会产生经济发展迟缓、国家财力不足等连锁反应，因此，推动老龄社会养老的市场化、社会化，科学发挥市场化主体作用是世界范围内不可回避的政策选择。⑩习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议时强调，“养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。要围绕老年人群体多层次多样化的需求，降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业。”因此，社会资本将是未来养老服务建设的重要参与主体之一，将起着越来越重要的作用。

为了更好地发挥社会资本的作用，使其更积极地参与到老龄事业改革发展的大局中，在法律层面进一步完善和规范社会资本参与养老服务就显得尤为重要。 《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书提出：为确保社会资本作用的有效发挥，首先，要完善社会资本进入养老服务业的立法体系，出台专门的高位阶法律，完善政府购买服务准入、养老服务设施建设标准、养老机构服务标准、志愿者服务标准、医养结合服务等方面的规章制度；其次，要明确社会资本进入养老服务中的权利义务，既要保障投资者权益，又要确保其发挥积极作用；再次，要以行业准入、服务质量评估、市场监管、行业退出等方面为重点，加强社会资本进入养老服务业的法律监管。

六、养老保险基金投资的法律监管问题

社会保障制度是社会的“安全网”，基本养老保险基金更是亿万群众的“养命钱”，为此，党的十八大报告提出，要扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值；党的十八届三中全会提出，要加强社会保险基金投资管理和监督，推进市场化、多元化投资运营。因此，尽快建立养老保险基金投资运营机制，实行市场化、多元化投资运营势在必行，这其中，厘清基本养老保险基金投资法律监管的基本问题、凝聚共识、吸取合理建议，更有助于形成科学合理的制度规则，确保养老保险基金保值增值。

《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书为加强养老保险基金投资监管及确保养老保险基金保险增值开出的“药方”是：第一，通过制定 《养老保险法》，确立养老金全国统筹、明确养老金的缴纳和发放，同时，确立统一的养老金管理运营机构，并明确其权利和义务，为养老基金投资运营提供法律基础。第二，养老保险基金的投资涉及众多的法律关系，需要建立、健全相应的法律规范体系，从法律制度上保障养老金投资的安全性、流通性、盈利性，以实现养老金的保值增值。第三，修订完善 《中华人民共和国刑法》中关于养老保险基金投资犯罪的条款，增加“挪用养老保险基金罪”和“养老保险诈骗罪”。⑪

七、结语

养老问题是一个变化发展的系统工程，需要科学地确立立法理念，建立一个完整的养老法律体系，才能有效地指导养老事业的展开。但我国目前的养老法律制度还只是初步搭建起了一个基本框架，从社会养老事业发展的客观需求看，还需要进一步加强立法和完善法律法规。为此，该书作者在具体的法律制度设计中指出：一是要进一步完善现有的关于老年人养老的法律制度，充实立法中的薄弱环节，例如，完善老年人意定监护制度等；二是增设必要的法律制度，填补养老立法空白，迫切需要制定的有老年人社会救助法、老年人就业歧视法等法律法规；三是建立相应的法律监管制度，确保各项养老制度和政策平稳运行，例如，养老金投资的法律监管制度、社会力量从事养老服务的法律监管等。

总之，《我国人口老龄化问题的法律应对研究》一书是一部理论和实践针对性较强，具有前瞻性、开创性和科学性的著作，全书论证合理、内容丰富、体系完整，对于进一步完善我国人口老龄化的法律应对具有重要的参考价值。同时，也为探索我国老龄化问题提供了新的视角和路径，从而有助于老龄化问题的解决。

注释：

① 参见肖金明主编：《老年人权益保障立法研究》，山东大学出版社2013年版，第181页。

② 田甜：《浅论我国老年社会救助制度的构建》，山东大学2012年硕士学位论文。

③⑥⑪ 参见李涛：《我国人口老龄化问题的法律应对研究》，武汉大学2017年版，第1—52、134、244—247页。

④ 参见杨团：《中国长期照护的政策选择》，《中国社会科学》2016年第11期。

⑤［美］塞缪尔·P·享廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，华夏出版社1988年版，第67页。

⑦ 刘颂：《积极老龄化框架下老年社会参与的难点及对策》，《南京人口管理干部学院学报》2006年第4期。

⑧ 康娜：《我国老年人监护制度探究》，《法商研究》，2006年第4期。

⑨参见李涛：《论我国老年人监护制度的完善——以 〈老年人权益保障法〉第26条为中心》，《江汉论坛》2016年12月。

⑩ 肖金明主编：《积极老龄化法律对策与法制体系研究》，山东大学出版社2015年版，第119页。

袁莉，湖北省社会科学院助理研究员，湖北武汉，430077。

（责任编辑 阿 正）