摘 要：信访是党和政府联系群众和政治参与的一个重要渠道，是化解社会纠纷，实现权利救济的有效工具，有助于维护社会的稳定和谐。当前，由于经济、社会的深刻变革，各种社会问题相互重叠，社会矛盾错综复杂，信访治理面临着“人治”观念较浓、信访队伍综合素质低和信访治理的非制度化等困境，严重制约着信访功能的发挥。疏解信访的困境必须加快信访制度的改革，将信访逐步纳入法治化的轨道，运用法治思维和法治方式处理信访问题，实现信访治理的法治化。

关键词：信访；困境；法治化；治理

中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）03 — 0083 — 03

我国正处于全面深化改革的社会转型时期，各种社会问题集中爆发，对社会公共秩序构成了严重的威胁。而我国的信访是一种化解社会问题的有效方法，是我国国家治理体系的政治制度之一。信访制度因其自身的局限性而陷入了种种困境，严重妨碍了信访功能的发挥。为了疏解信访的困境，应该加快信访制度的改革，大力推进信访治理法治化。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。〔1〕这表明法治是我国信访制度改革的方向，是我国信访治理的基本方式。信访法治化是指把法治理念贯穿于信访的各个环节，以法治思维和法治方式考虑和解决各类信访问题，使信访真正纳入法治化的轨道。信访治理法治化是国家治理体系现代化的一个重要方面，是建设社会主义法治国家的基本要求，有助于维护社会的和谐和国家的长治久安。

一、信访治理面临的多重困境

（一）信访的 “人治”观念较浓

信访的初衷是建立党和政府联系人民群众的渠道，实现下情上达，反映社情民意，倾听群众的意愿和呼声。社会转型的加剧致使各种社会问题层出不穷，群众的权益经常受到各种侵犯。为了最大程度的维护自身的权益，权益受损的群众力求通过各种渠道寻求权益救济，“当司法诉讼、行政诉讼等公力救济渠道不畅或门槛过高时，民意诉求大量涌入门槛较低的信访渠道。”〔2〕这表明信访具有了化解纠纷和救济权利的功能，逐渐演变成一种救济制度。有些上访者受封建社会“青天”情结和 “清官”思想的影响，笃信上级机关和领导的清正廉明。当受到不公或者权益受到损害时不是诉诸于法律，而是不断地向上级机关寻找“清官”和“青天”，希望他们主持正义，公正处理问题，显然，这是封建社会“人治”思维和观念的反映。近年来，我国信访数量不断攀升，呈现出量大势猛的严峻态势；信访形式复杂多样，交叉重叠，信访和走访、个体访和群体访、逐级上访和超级上访、一次性信访和重信重访等交织、混合在一起，造成了信访的难度和复杂程度不断增大，这充分说明“人治”观念存在于社会的各个角落。为了平息上访者的怨气，防止不良影响的扩大，上级机关或者领导者经常采取批示或者直接过问的方式，要求下级快速地解决问题，这导致了上访者更加相信上级领导，形成“信访不信法”，“信上不信下”的心理，强化了“人治”观念，极大地损害了法治权威。从本质上讲，信访既不是法定的程序，也不是法定的化解纠纷的方式，主要依赖于上级机关和领导者及其批示，体现出“人治”治理方式的特点，明显违背了我国依法治国的治理方略。

（二）信访队伍的综合素质较低

由于没有统一的信访法的制约，致使我国目前的信访机构庞杂繁多，组织混乱，从中央到地方，各级党委、立法、司法、行政机关及其相应职能部门，甚至国有企业都设立了人员或多或少的信访机构，信访管理体制比较松散，人员素质参差不齐，差别较大。信访机构的工作人员来源复杂，大多是从政府各个部门临时抽调而来，这样，造成了信访队伍的人员较杂，素质不一。现有的信访机构队伍表明，信访队伍主要由即将退休的工作人员、转业军人和不能适应其他部门工作的人员等组成，而专业从事信访的人员少之又少，临时性的人员较多，流动性较大。信访队伍的政治素质不高，官僚主义作风严重，违背了为人民服务的宗旨，在处理信访问题时有些工作人员相互推诿、相互扯皮，完全不考慮上访者的权益；有些工作人员趾高气扬，高高在上，摆出一幅官老爷的臭架子；有些工作人员言语粗俗，态度恶劣，伤害了上访者的情感，这些都损害了党和政府的形象，违背了党的群众路线。正如一名乡镇干部所言，“有些群众上访，确实是由于个别政府部门或干部不作为、乱作为的原因。有些政府机关的工作人员政治素质差，三言两语想把群众打发走，能一天解决的拖上一个月，更有甚者办事不公，恶语相加，激起了群众不满，造成上访案件。〔3〕信访工作人员的法律、管理、协调和沟通等方面素质较低。一般来说，信访问题的处理牵涉到各个方面，有时需要法律方面的专业知识，针对性处理信访问题；有时需要协调信访各方当事人的关系，确保问题合理解决；有时需要妥善管理、安抚信访当事人，以防信访问题的激化等，这都需要信访工作人员具备一定的专业知识和管理素养，而这恰恰是目前信访工作人员所欠缺的。

（三）信访的非制度化较重

迄今为止，我国最高权力机关尚未制定一部权威性的专门性的有关信访的法律法规，而现行的《信访条例》只是一部行政性法规。制定一部科学的权威性的信访法律法规是实现信访制度化和信访工作规范化的现实需要，是推动信访治理法治化的前提和基础。由于信访法律法规的不完善，我国的信访工作表现出明显的非制度化倾向。比如信访体制存在诸多问题，信访机构臃肿，数量庞杂，交叉重叠，权力有限，效率低下，工作人员的素质较低等。目前，我国信访实践中的非制度化现象还体现在群体访、重复访、越级访、缠访、闹访和串访等非正常访方面。为了引起上级机关和领导的重视，上访者不顾《信访条例》和有关法律的规定，经常采用非正常访的方式寻求权益救济，这不但违反有关法律法规，而且扰乱了正常社会秩序。作为权益受损者和弱势群体，上访者对信访机构及其工作人员的不信任以及 “青天”“清官”思想的影响，总是采取越级访和重复访的方式实现权利救济。为了制造社会轰动效应，许多上访者因共同权益集合在一起而进行串访、集体访等，这种规模性的上访给领导者形成一定的压力，迫使领导者及时地解决问题。有些不法分子为了不正当的利益，组织闹访、缠访，破坏了社会的稳定和谐。此外，有些上访者在敏感时间到敏感地点进行省访、京访，地方政府及其工作人员不得不去花费大量的人力、物力和财力进行截访，即采取一定的手段把上访者堵截在省访、京访途中，或者拦截在上级和中央有关部门之外并强制性地带回原籍。这些非制度化的行为损害了政府的权威和形象，侵蚀了党的合法性。

二、信访治理的法治化路径

（一）改变信访 “人治”观念 树立信访“法治”思维

为了有效地发挥信访化解纠纷的功能，维护社会的稳定和谐，必须解决当前信访中的“人治”现象。一是要转变上访者的观念，摆脱“青天”情结、“清官”思想的束缚。“青天”情结、清官思想是自古以来普遍存在的一种政治心理，并未随着改革开放和市场经济的发展而得以消除，时至今日，仍然积淀在广大民众的心理底层并支配着人们的行为，这是我国信访产生的重要因素之一。“在人们心中，清廉的官员们就是一些如同神一般的人。他们无所不能、无所不敢、明察秋毫并且几乎是没有缺点的。”〔4〕因此，当自身权益受到损害或者负冤含屈并且感到孤立无援时首先想到的是无所不能的“清官”，把所有的希望甚至生存的希望都寄托于人格化权威的“清官”身上，“清官”思想就这样被代代传承下来，千年流播，传颂不绝。当然，浓重的“青天”情绪、“清官”思想是封建专制社会的产物，是对政治权力的极度崇拜，是对“青天”、“清官”的非理性膜拜，是一种典型的“人治”方式，与现代社会的民主、法治建设完全相悖。所以，要打破民众对 “青天”、“清官”的幻想，学会运用法律的武器维护自身的权益；要摒弃“人治”的思维惯性，大力提倡法治思维，让上访者依法寻求权利的救济。二是要转变信访机构及工作人员的观念，善于运用法治思维和法治方式解决信访问题，依法登记人民群众反映的各类信访问题，有序地引导上访者运用法律的方式实现权利救济；上级信访机关和领导干部要认真对待群众的信访事项，不要简单地武断地采用直接批示、指示等手段干预信访问题，应该通过大量的调查研究，真正搞清楚信访问题的前因后果，按照法律规定依法受理、处理各类信访事项，彻底改变上级机关及领导干部直接过问、插手的行政做法，将信访逐步纳入法治化的轨道。通过转变信访观念，上访者依法向上反映问题，信访机关及人员依法受理、处理信访事项，不断提高信访的法治意识。

（二）提高队伍的综合素质 促进信访的有效治理

提高信访治理能力，实现信访治理法治化，离不开一支高素质的干部队伍。各级机关和干部队伍要加强培训，认真学习法律、管理和组织等知识，不断提高自身素质。一是加强各级行政机关的队伍建设。信访问题的发生往往与各级行政机关及其工作人员的作风或者处理不当有关。“当群众满怀信任向党和政府部门求助时，机关内部不应有的形式主义、官僚主义、推诿拖拉、相互扯皮等风气不但使问题得不到及时解决，甚至还引发了信访衍生问题。”〔5〕因此，要定期举行干部培训，加强政治理论学习，提高政治素养，消除各种不正之风，切实解决群众的实际问题；要加强业务学习，掌握各种法律法规及其政策，善于运用法律法规化解纠纷，将问题消灭于萌芽之中。二是加强司法队伍建设，提高办案质量。要坚决革除司法机关及其队伍存在的官僚主义作风，及时地依法接待和处理各种案件，防止涉法涉诉案件流向信访渠道，减少信访部门的负荷。通过培训、学习等形式提高司法队伍的业务能力，公正地处理各类案件，提高办案的质量，树立法律的权威，提高司法的公信力。三是加强信访队伍建设。当行政机关、司法机关及其工作人员处理问题不当或者不公时，群众会毫不犹豫地选择信访途径寻求权利救济。此时，信访部门及其工作人员的态度、能力对于问题的解决尤为重要，关系到能否及时、公正地处理群众反映的问题。信访工作人员要通过不间断的培训和学习，提高信访队伍的应急处理能力、沟通协调能力和依法处理问题的能力等。对待上访者反映的问题要认真对待，及时处理，态度要真诚，方式要妥当，具体问题具体分析，涉法涉诉方面的案件要逐步引导到司法部门，同时，和司法部门进行沟通协调以确保案件的公正公平解决；属于信访部门的事项，信访工作人员要按照法律法规及其规定加以处理，谁主管谁负责，强化问责制度，以免造成信访的不断反复和非法信访。

（三）实施信访制度化管理 加快信访法治化进程

信访法律法规是实现信访制度管理的基础，可以为信访治理的法治化提供法律依据。因此，加快制定一部信访方面的法律法规是规范信访工作的迫切需要。信访法的制定要做到以下几个方面：一是要发扬民主的作风。要虚心听取法学、行政学和管理学等各个领域的专家、学者的意见和建议，实行开门立法、开放立法，集思广益，把各个领域各个方面的智慧都集中起来，为制定一部科学的完备的信访法提供良好的条件；要在信访法制定的不同阶段召开不同的信访立法听证会，听取社会、信访当事人和公民等各方的呼声，广泛征求民意，尽量制定一部反映各方诉求，照顾各方利益的信访法。二是提高信访法的效力。信访法应由我国最高权力机关的全国人民代表大会制定，并将其列入国家法律的范围，使之成为我国信访问题处理的最高效力的法律规范。三是明确信访部门及信访当事人的权责。要明确信访部门的权利及其应承担的职责。为了有效地快速地处理信访问题，信访法必须明确规定信访部门及其工作人员的具体权利，并且是实体性权利，如调查权、处理权和责任追究权等。同时要明确信访处理过种中出现疏忽、失职或者错误应承担的各类责任。对于信访当事人的合法权利，信访法要清晰地标明，如依法信访的权利、参与信访处理的权利和复查请求的权利等。此外，要制定出信访部门和信访当事人权利的具体保障措施。四是明确信访受理的范围和信访的程序。权益受损的群众受“青天”、“清官”思想的影响，大多采用信访的渠道寻求权利救济，使信访部门不堪重负，压力重重。为此，信访法要明确规定上访者反映的问题哪些可以进入信访渠道，哪些不能进入信访渠道，对于不属于信访范围的不要简单地粗暴地拒绝，要通过法律宣传和反映问题的性质引导到其他权利救济的渠道。信访法要明确信访的法定程序，上访者必须依据法定程序表达自己的合理诉求，实行权利的救济，比如依法登记、逐级上访等。如有违背信访法规定的程序进行越级上访、集体访，要不厌其烦地做好上访者的思想工作，引导其依法逐级上访；对于闹访、缠访和利益访等非法信访要坚决打击，防止“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”现象的频现，以维护社会的稳定和公共秩序。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330_5.htm.

〔2〕〔5〕闫锋：当前我国信访存在的主要问题及其治理对策〔J〕.中州学刊，2014，（09）：87-89-

87.

〔3〕尹明文.一名乡镇干部的自述：信访成本为何这么高〔J〕.党的生活，2009，（06）：17.

〔4〕王君.从古代清官文化看传统法理的困境

——徐忠明《法学与文学之间》一书讀后感.民主与科学.2005，（02）：48.

〔责任编辑：张 港〕