冯笑

摘 要：官僚作为一种政治现象并非新鲜事物，遥远的文明古国里就存在了，比如中国。然而，现代意义上的官僚显然异于彼。有美国学者称，不懂得官僚的含义，就不懂得现代社会。许多西方专家和学者甚至把官僚当作“现代”的同义语或代名词。由此，官僚在西方现代社会的地位可见一斑。西方学者所谓官僚的实质指向是官僚制。西方学者对官僚制的历史地位和社会作用认识褒贬不一，其中不乏针锋相对之观点的激烈碰撞和冲击。正是理论火花的不断摩擦，才促使对官僚制利弊的认识更加透彻和明晰。

关键词：西方学者；现代社会；官僚制；理性

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）03 — 0073 — 03

西方官僚制是指以法理权威为统治基础，以科层制为组织结构形式和管理方式，以专业化、技术化和非人格化等为主要特征的现代组织模式。官僚制以其卓越的理性精神和空前的技术优势超越了以往社会管理体制文明，一举成为现代社会占支配地位的组织形态和现代政府的经典模型，在西方社会取得了巨大成功。然而，官僚制自身的机制缺陷却导致官僚制的异化，致使官僚制在实践中走向了反面，官僚主义由此滋生。面对官僚制运行中产生的反功能，西方学界甚至有人提出“摒弃官僚制”。一方面，官僚制因其所衍生的官僚主义而被诟病。另一方面，官僚制依然是人类社会发展迄今为止最为有效的政府组织管理形式。官僚制作为一种现代管理模式，随着信息化、科技化的发展开始遭受越来越多的批判，但在可以预见的未来它仍是最重要的行政组织形式，或许无法从根本上真正摒弃官僚制。

一、关于官僚制的弊端揭示

官僚制最早的发明者是法国经济学家德·古尔内（M.de Gournay）。自德·古尔内提出以来，官僚制在西方国家相当长时间是被当作贬义来使用的。法国哲学家德·格里姆（Baron de Grimm）在1764年7月1日的一封信中写道：“法国法律的真正精神是官僚制，……在这里，公职（办事员，秘书，监察员和主管人）的委任，不是为了促进公共利益；公共利益确立的目的，似乎倒成了使这些公职得以存在。”〔1〕1968年1月29日，英国下院会议上，有人提出官僚制的实质就是“被委以职务的人对命运受其影响的人不负责任”。〔2〕 长期以来，“官僚制”被赋予了浓郁的负面色彩。

（一）机械性

汉姆伯尔特（Wilhelm von Humboldt）在1792年表达了对官僚制下国家日益机械化、人日益机器化的担忧。斯坦因（Freiherr von Stein）1821年对官僚主义予以严厉的抨击：“我们被官僚主義者所统治”，“他们脱离现实，生活在文字的世界中”， “他们从国库领取薪金，在房门紧闭的办公室中默默地写、写、写，无人知晓，无人问津，无人赞许，并把自己的孩子也培养成同样用途的写作机器。”〔3〕德国问题评论家布来奇（J.S. Blackie）指责普鲁士官僚制使整个民族思维滞固，活力缺失，并致使被管理者奴颜婢膝过分顺从。密尔（John Stuart Mill）在肯定“官僚制”是具有高度政治技能与能力的政府形式的同时，认为“官僚制”呈现出权力过分集中、统治过分强化的特征，因而导致政治活动能力低劣。他认为，官僚制“毁灭于准则的一成不变”即它的机械性。巴吉浩特（Walter Bagehot）批评“官僚制”例行公事、墨守成规、缺乏灵活性和变通性，缺乏公众舆论制约，虽强调办理公务的技术性，然而，“事实是，要求熟练技术的官僚制——自幼受训而直到担任专业职务的官僚制，尽管以科学的招牌自吹自擂，但仍然与处理事务的技巧的真正规律相去甚远。”〔4〕美国现代管理学学者拉斐尔·韩莫尔（Ralph P.Hummel）的《官僚的体验》一书对官僚现象大加鞭笞。他认为官僚现象正在全面侵入现代生活的每一个角落，人们如果不警惕官僚，后果不堪设想。人类将生活在一个没有人性、没有良心、没有思维、没有精神生活的完全机械化的世界里。人类正面临被官僚异化的危险。

（二）权力不受限制

1819年的《大布劳克豪斯百科全书》明确阐释了“官僚制”会增加官员权力的观点：“在行政机关的每一分支中，司、局、厅、处之类日益增加，并相应地得到了凌驾于公民之上的如此巨大的权力，以至于货真价实的官员统治的官僚制，在许多国家业已得到发展。……官僚制就变得越来越危险了。作为官署的长官，加上他高踞下属之上的权威，可以获得凌驾于广大公民之上的无限权力。”〔5〕海因岑（Karl Heinzen）认为，官僚制“倾向于成为一个工具，遂使自己具有了权力不受限制的特色。”〔6〕

（三）反效益作用

马歇尔·梅尔顿（Marshall Merton）认为法律法规条例虽可以防止个人随意行为，但同时却束缚了官员个人能力的发挥，进而将官员变为不会独立思考的机器人，反而影响了管理效率。法国学者迈克·克劳杰（Michael Crozier）通过对法国机关和企业的实证调研，发现依照官僚运作原则，官僚机构会陷入一种自身无法克服的恶性循环：无数规定过于详细的法规严重阻滞了信息交流，造成上下级信息不通畅，员工工作积极性不高，工作效率低下，而他们又不愿改变现状，最后不得不制定更多的细则来界定权责，结果却致使信息交流更加不易，以此反复。

帕金森（C.Northcote Parkinson）的《帕金森规律与管理研究》提出了著名的帕金森规律，阐述了官僚的自我衍生规律：

A（工作量标准）

↓达不到标准时

A﹢B（扩大工作量）

↓工作量超负荷时

工作人员增加、官僚机构扩大

由于官僚组织里，每一个相应的职位都有工作量（A）要求，当对应职位工作量不能达标时，就需要扩大工作量（A﹢B），不慎扩大后又非原工作人员所能胜任，进而要求雇佣相应数量的新员工，新员工数量与他们的工作量呈现出难以匹配状况即又有人缺少工作量时，就必须去创造新的工作量，继而再次出现工作量与工作人员数量的矛盾，因而员工人数相继增加，官僚机构不断膨胀。

（四）反民主角色

罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）认为，官僚体制下权力集中是不可避免的结果，官僚制与民主制是不兼容的。美国行政学大师沃尔多（Waldo）有一个著名观点：“在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机制完全有可能会侵蚀民主，成为不受欢迎的权力机构。人们可能会生活在一个高效能的社会中，但自主权、选举权，都会被一个高能量的、强大的社会官僚机制所剥夺。国家将会成为一个官僚的国家，而不是一个公民的国家。”〔7〕

尽管许多学者都对官僚制的弊端进行了毫不留情地揭露和深刻的批判，但同时也承认了官僚制在现代社会的存在必然性。奥地利人舒尔特（Friedrich von Schulte）认为“所有的人都责骂官僚制，但所有的人都向它要求所需的一切”。 〔8〕蓝志勇（Zhiyong，Lan）教授在《行政官僚与现代社会》中指出：“公民一面诅咒着官僚的腐败，一面又在接受着官僚机构不可或缺的服务” 〔9〕这里都表达了“官僚制”的存在是具有必然性的观点。

二、关于官僚制的理性分析

（一） 终身领薪官员的权力是现代政府的必然特征

加塔诺·莫斯卡（Gaetano Mosca）在《统治阶级》中对政府统治做了深刻分析。他认为，在任何社会里，“都会出现两个阶级——一个是统治阶级，另一个是被统治阶级。前一个阶级总是人数较少，行使所有社会职能，垄断权力并且享受权力带来的利益。而另一个阶级，也就是人数更多的阶级，被第一个阶级以多少是合法的、又多少是专断和强暴的方式所领导和控制。”“对公共事务的管理权都在少数有影响力的人们手中，大多数人不论是否情愿，都要服从这种管理。”〔10〕从中我们可以看到莫斯卡对统治排他性和少数绝对性原则的讥讽与不满。莫斯卡认为“官僚制”的本質特征是公共机构中领薪雇员的使用，正是这一群体的存在使得官僚制国家概念产生。莫斯卡试图不带感情色彩地、中立地对“官僚制”进行研究，希望“官僚制”能从政治纷争走向科学的范畴。米歇尔斯同样认为官僚制是现代社会发展的必然。他认为任何社会都由组织（政党）来实施统治，而组织又是由少数领袖（寡头）来实施统治。米歇尔斯既承认了官僚制的不可避免性又痛斥权力的垄断性。米歇尔斯还指出，随着组织的无限扩大和发展，一个相对稳定并受过特殊培训的领薪职业群体就应运而生了，领薪职员是现代组织不可避免的特征。〔11〕德国经济社会史学界老前辈G·薛莫勒（Gustav Schmoller）也认为官僚制涉及一个终身领薪的专业化官员职业，且有明确固定的录用晋升阶梯，这是劳动分工和货币经济的产物。

（二）从技术性、中立性看官僚制的优势

官僚制遵从的是法律、规则，遵循的是法律面前人人平等原则。与其他组织方法相比较，它最突出的特点就是技术性、中立性和非人格化。也正是从这个角度，西方学者看到了官僚制的优越性。美国行政学界著名学者路德·古利克（Luther Gulick）在《组织理论手稿》一文里指出，随着人类社会的发展，大规模地组织社会活动成为必要，而规模化的组织和机构需要人来运作，顺利运作需要分工专业化、组织层级制，这样才能保证整个组织由上至下进行分层管理，责任明确，实现管理效益。这正是官僚制的组织方式。薛莫勒认为，官僚制 “在各个时期的某些特定的国家中，完成了伟大的、确实是无可比拟的成就”，是“现代政治生活中不可或缺的要素。”〔12〕

（三）官僚与政客—政治与行政交织中的国

家—社会管理效率

古德诺（Frank Goodnow）提出了著名的政治与行政两分学说：政府有两大功能，一是表述政治意志，一是执行政治意志，表述的功能由立法机构完成，执行职能由管理机构来履行。两分法观点被后来的学者普遍接受。政治与行政的交织，官僚与政客的互动是西方学者研究官僚制的必要前提。B·盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）基于两分法学说，提出官僚政治一说，即官僚的政治倾向。就是说，任何官僚并非仅仅是技术的、管理的，很大程度上，是政治的。《两种人：官僚与政客》是由美国密执安大学乔尔·阿伯巴奇教授、哈佛大学罗伯特·普特南教授和匹兹堡大学伯特·罗克曼教授调查访问了欧美7个国家的官僚和政客基础上的心血之作。这部著作清晰地勾勒了在西方政治舞台上，选举产生的政客和任命产生的官僚这两类人之间微妙的互动、合作与对抗关系。作者指出，官僚和政客扮演了不同的角色，发挥着不同的功能，并对二者关系做了四种假设：政客制定政策，官僚进行实施；二者都参与制定政策，官僚代表事实和知识，政客代表利益和价值观；二者都参与制定政策，都关心政治，政客理想化，官僚注重实效；二者互相渗透，官僚“政客化”，政客“官僚化”。传统的官僚政客分工逐渐模糊化，混合化已成为主流趋势。“如果政客和官僚互相背离的主张加强，并互相赏识他们分离的观点，那么，对于一个满意的政策过程来说，我们的多样的并冲突的标准可能会令人满意。在某种很有秩序的政体中，政客和官僚各自都能做他们最有能力做的事：政客清楚地阐明社会的理想，而官僚则帮助小心谨慎地实现这些理想。”〔13〕

多数西方学者认为，尽管官僚制有诸种不足，却是现代社会必不可少的管理手段、政府的主要运作方法。可以说在现代社会，官僚无处不在。西方学者对于官僚制的态度，可以借用塞缪尔·克里斯洛夫（Samuel Krislov）的观点：官僚制“不被人热爱和崇拜，只是被容忍和依赖而已。”〔14〕

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔8〕〔12〕〔英〕马丁·阿尔布罗.官僚制〔M〕.阎步克，译.北京：知识出版社，1990：01-01-05-09-14-15-11-42.

〔7〕〔9〕〔美〕蓝志勇（Zhiyong，Lan）.行政官僚与现代社会〔M〕. 广州：中山大学出版社，2003：23-

02.

〔10〕〔意大利〕加塔诺·莫斯卡（Gaetano Mosca）.统治阶级〔M〕.贾鹤鹏，译.南京：译林出版社，2012：97.

〔11〕〔德〕罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）.寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学〔M〕. 任军锋，等，译.天津：天津人民出版社，2003.

〔13〕〔美〕乔尔·阿伯巴奇，罗伯特·普特南，伯特·罗克曼.两种人：官僚与政客〔M〕.陶远华，元强国，谭一青，译.北京：求实出版社，1990：300.

〔14〕Samuel Krislov.Representative Bureaucracy（Englewood Cliffs，NJ：Prentice-Hall，1974），pp.40-41.

〔责任编辑：张 港〕