◎中国运载火箭技术研究院 蒋洁

关于加强军工核心能力建设项目管理的思考

◎中国运载火箭技术研究院 蒋洁

军工核心能力是武器装备科研生产体系的重要组成，也是建设先进国防科技工业的基础支撑。自“十五”至“十二五”以来，为提高国防力量和军队装备能力，国家对军工核心能力建设的投入力度不断加大，作为武器装备科研生产的中坚力量，军工各科研院所同步开展了大量提升军工核心能力建设的项目。但从现实情况看，军工核心能力建设依然存在一些管理问题，如论证质量不高、与任务需求进度不匹配、建设内容调整频繁、招投标管理不够规范、工程监管不完全到位等，已成为制约军工单位建设先进军工核心能力的瓶颈。因此，为有效满足不断扩大的武器装备科研生产任务需求，提高与之相配套的军工核心能力，亟待加强对军工核心能力建设项目的管理。

一、军工核心能力建设项目的特点

军工核心能力建设项目是军工项目的一种，是为了保障高新武器装备研制的需要，推动国防科学技术进步、满足国防科技工业自身发展需要，由国防科工局负责审批或审核后报国务院审批，全部或部分使用中央财政资金，最终形成固定资产的投资建设项目。与一般工程建设项目相比，此类项目具有投资主体以国家为主，资金主要来源于中央预算，投资性质非赢利性，以及技术风险高、创新性强、建设周期长、投资规模大、对国防影响深远等显著特点。

根据国防科技工业固定资产投资项目管理的相关规定，军工核心能力建设项目是以高新技术武器装备为保障重点，适当考虑主要武器装备和非战争军事行动装备的特殊需要；是以提升军工单位的研制开发能力、设计仿真能力、试验验证能力、技术创新能力、基础保障能力等军工核心能力为主要建设目的的建设项目。此类项目在建设过程中具有周期短、研制任务急、技术难度大的特点，通过军工核心能力建设项目的建设，不仅要保障武器装备型号的研制生产任务需求、缩短新技术、新型装备和改进型装备的研制周期，还要有效提高单位的军工核心能力，兼顾军工单位未来的可持续发展需求，项目的管理难度较大。同时，未来一段时间，国家鼓励军工单位根据自身能力提升需求，可以采用先行投入、事后补偿等投资方式，但这也增加了军工核心能力建设项目的管理难度。

二、存在的问题

近10年来，国家对军工固定资产投资项目的管理持续加强，连续出台了一系列政策法规制度，对军工投资管理模式进行了调整，更加注重项目前期管理工作质量，同时加强项目实施的全过程管理，提高管理水平和效率。但由于有关部门和单位对相关政策的重视程度与学习力度不够，导致项目管理达不到最新要求。当前，军工固定资产投资管理的工作任务仍十分艰巨，在各阶段还存在以下几个方面问题：

1．项目建议书阶段

军工核心能力建设项目中有很大一部分项目是为了保障型号或专项工程研制任务，项目立项的目的、必要性和依据论证都较为明确，但这也导致项目单位在立项过程中的工作程序过于形式化，业务主管部门在项目前期工作中对需求掌握的不够充分，建议书编制的质量不高，内容不够严谨，没有充分准确地分析和论证。同时，由于军工固定资产资源信息共享程度不高，单位之间、部门之间缺乏相应的交流沟通，经常出现某单位的某种设备闲置，而另一个单位又急需这种设备而提出购置需求的现象。此外，在建议书阶段还缺乏解决型号研制生产短线与单位核心技术产品长远发展的有效统筹规划；缺乏支撑重点专业、重点单位发展与单位能力建设全局的均衡协调，这些问题最终都可能会影响到国家军工项目的投资效益。

2．可行性研究和初步设计阶段

军工核心能力建设项目主要用于保障新技术、新型号武器装备的研发，如果管理人员对国家政策、专业技术知识理解不透彻，对承担的研制任务需求不明确，调研不够充分，就会导致项目可行性研究和初步设计阶段的项目建设方案论证不足、实施性不强，进而影响项目批复后的实施。而在项目批复立项后，项目单位不能及时组织开展可研（初设）报告编制工作，造成报告报送、审批不及时，项目前期工作的滞后，进而影响型号任务总体进度要求。此外，项目单位对建议书批复的严肃性认识不够，建设内容调整随意性大，使项目建设方案在可行性研究与初步设计阶段出现重大调整，进而对型号任务的完成产生影响。

3．实施阶段

一般情况下，军工核心能力建设项目对建设质量和进度都有较高要求。一方面，由于军工核心能力建设项目中大部分的工艺设备都具有专业性强、技术复杂、集成难度大等特点，特别是一些大型非标设备，所以必须结合研制的特殊任务要求进行定制设计；另一方面，由于项目中设备安装和使用条件的特殊性，对新建建筑工程的设计提出了较高的要求，增加了施工难度。因此，军工核心能力建设项目实施阶段的管理重点是保质保量按期完成建设内容。但项目在可研（初设）阶段对建设方案，如设备选型、性能指标、土建方案、招标形式等论证工作的不到位，使得实施阶段出现按批复要求无法实施或实施后达不到预期效果的情况，导致实施技术方案和招标方案需重新论证、调整，实施进度和计划进度严重脱节，项目建设进度与型号任务周期不匹配。

4．验收阶段

军工核心能力建设项目大多具有投资规模大、单项工程多、建设周期紧的特点，部分项目还形成了先交付使用后验收移交的局面，改变了工程建设的正常程序，使得项目验收的环节增多且验收时间跨度大，导致各项验收所需资料的收集、整理、存档等准备工作不够及时、准确、系统，验收准备工作针对性不强。

5．后评价阶段

长期以来，我国军工固定资产投资政策主要采用围绕型号开展建设的模式，特别是一些提升型号研制保障能力、批生产能力的建设项目，虽然可以很好地保障武器装备科研生产任务的需求，但由于项目建成条件具有较强的使用针对性，导致部分建成的设备、设施在型号产品研制任务完成之后便被长期闲置。此外，由于军工行业的特殊性，对军工核心能力建设项目的投资主要来源于政府财政资金，这种方式客观上要求必须对军工核心能力建设项目的建设成效进行更加严格和全面的监管，但在现行的投资监管制度框架下，对于军工核心能力建设项目后评价工作还缺少规范要求和合理办法，有些甚至是流于形式，远远达不到总结经验教训、指导后续项目论证和项目建设的目的。

三、原因分析

军工核心能力建设项目管理不同于一般的行政管理，它是一项涉及面广、专业化要求高、政策性强的综合业务管理。目前军工核心能力建设存在问题的主要原因在于：

一是项目单位对国家投资政策、法律法规没有足够的认识和掌握。

在实际操作中，经常以型号任务需求紧迫为由，没有对建设项目进行范围、时间、费用、质量、人力资源、风险、采购与合同、沟通等的规范管理，而且忽视了军工核心能力建设项目具有建设周期性、一次性、过程渐进性、不确定性等工程项目的基本属性。同时，过于强调武器装备型号任务背景，忽视了项目建成转为固定资产后的总资产、计提折旧增加对单位经济效益的负面影响和压力。

二是对能力建设的体系化程度考虑不足。

部分军工单位对建设先进的国防科技工业的内涵要求理解不到位，认识不够系统、全面，对加快核心能力建设的紧迫意识、责任意识和创新意识还有所欠缺。在开展军工核心能力建设工作中，面对多任务并举、技术大幅跨跃、交付数量和质量保证要求不断提高的形势，在技术创新能力、系统抓总能力、产品供给与保证能力、试验验证能力等方面依然存在短板。

三是项目管理分工不明确，职责不清晰，缺乏有效的监督。

不少军工单位在投资建设全过程管理制度精细化、规范化方面的工作开展的深度不够。在国家出台一系列新政策、法规后，还不能完全适应管理模式的转变和管理要求的提升，少部分专业技术人员认为军工核心能力建设项目的论证工作就是管理部门的事，对能力建设工作不够重视，不具有主观能动性，导致项目论证方案与型号任务要求存在脱节。

四、管理优化与提升措施

一是加强学习、理解国家相关政策法规和标准，做到科学规范管理。

各军工单位能力建设队伍和专业技术人员要不断深入学习军工固定资产投资项目立项、实施、财务审计、档案验收及竣工验收等方面的政策法规知识，通过学习国防科技工业固定资产投资项目管理办法、国防科技工业固定资产投资项目建议书及可行性研究报告、初步设计报告编制规定等政策法规，严格遵循国家政策法规要求，确保军工核心能力建设项目实施的规范性、安全性。

二是加强顶层设计，做好军工能力建设发展规划。

在军工核心能力项目论证的过程中要兼顾近期任务与长远需求，以满足当前型号科研生产、解决研制生产短线为出发点，着眼今后更长时期的技术与产品发展；兼顾整体和局部军工能力建设的均衡协调，以及军民2个领域的能力建设，在为军品科研生产提供保障的同时，促进军民结合产业化发展；兼顾军工能力建设投入和效益，综合考虑全生命周期成本，更加注重军工核心能力建设的综合效益。

三是正确认识军工核心能力建设项目的难度和复杂性，做到多部门协同合作。

在项目实施过程中既要按专业组进行分工，落实责任，又要加强各专业、部门的合作与协调；同时把军工能力建设工作列入到各部门年终考核项，增加各部门对能力建设工作的主动性和积极性；以强化分工、明确职责为目标，修订能力建设规章制度，使能力建设项目的管理更有章可循，使能力建设项目的操作更简易，使能力建设项目的效率更加高效。▲