论提高国家治理能力的三个“统一”

2017-04-02张昊雷

山东理工大学学报（社会科学版） 2017年2期

关键词：统一公民权力

刘钊,张昊雷

(湖南师范大学公共管理学院,湖南长沙410081 )

论提高国家治理能力的三个“统一”

刘钊,张昊雷

(湖南师范大学公共管理学院,湖南长沙410081 )

党的十八届三中全会将全面深化改革总目标定为推进国家治理体系和治理能力现代化，这不但展现了我党理论思维的创新，而且标志着我国政治哲学研究者对中国发展实践的新探索。我国在政治、经济、文化等领域秩序是否良好，人民幸福指数是否提高是判定国家治理能力是否提高的重要标准。追问国家治理能力的瓶颈，我们要从国体和政体的统一、民治和民享的统一、德治和法治的统一等三个视角来看待国家治理能力的提高。

国家治理;民治民享;德治法治

国家治理作为一种新的政治话语折射了中国从传统的权治向现代民主政治的转型，这是我国政治文明的进步。国家治理能力指国家治理主体运用相关制度管理国家和社会各方面事务的能力。随着经济发展和社会进步我国国家治理能力得到显著提升，但也存在一些滞息继续提升它的瓶颈。

一、国家治理能力的瓶颈

(一)物质财富寻租经济

当今中国的社会主义市场经济体制，萌生了物质财富寻租经济，导致了物质财富寻租经济和市场经济的二元对立。但这种对立是一种虚幻的、潜在的对立，因为物质财富寻租被误认为是市场经济，因而市场经济的存在可以游离于政治法律的缝隙当中。证券、房地产、金融、保险等行业的经济己沦为物质财富寻租经济的范围，这些行业的领头人是当年一部分先富起来的人，能否深入地扎进物质财富寻租经济，是决定一个人贫富的分水岭。

如果一个人投身“草根经济”迅速发财致富，他一定会跨界转行于政治领域从而利用手中的政治权力谋取巨额财富。普遍而无形的物质财富寻租经济是时下中国贫富差距悬殊的重要根源。

(二)权力寻租问题

权力寻租是当权者有偿转让了自己手中的权力。权力是国家机器特定机构的公有财产，其使用权属于国家公务管理人员，使用权和所有权有本质的区别。如果管理者把使用权等同于所有权，把公共权力等同于个人私有财产进行有偿转让，就出现了权力寻租，买官卖官、以权谋私、钱权交易、权色交易、权权交易等。

权力寻租是腐败的根源。改革成本由老百姓负担，某些当权者却独占改革胜利成果的鳌头，它是人民生活水平不能同步GDP增长的重要原因，是人民仇富仇官，引发社会不稳定的根本原因。权力寻租有长期的思想根源和广泛的社会根基，以及“野火烧不尽，春风吹又生”的蔓延趋势，因此给国家治理带来很大难度。

(三)缺乏自我发现和修复功能的制度正义

中国有程序正义的各类选拔体制。古代有科举制，现在有各类考试制度，如高考、国考等，这种选拔体制通过程序正义把机会留给每一个人。试想通过考试实行的分配正义模式，分配的标准是程序平等，分配的内容是政治和经济等资源。这种相对公平的选拔体制是中国长期稳定的重要理由，但程序正义并不能掩盖物质财富寻租和权力寻租的弊端，它带来大量的资源浪费也是不可估量的。以科研考核职称评定，但不能防犯如何出科研成果中的潜规则；以考试分数决定高考、国考等录用结果，一考定终生，有违素质教育的宗旨和人尽其才的用人目的；以数字统计为形式的量化政绩考核为标准决定官职的任免，难以区分形式和事实之间的政绩优劣。

没有不透风的墙，尽管源流于几千年的中国社会等级严立，但等级之间的人员是可以流动的，官官相护是很普遍的潜在现象。高度的中央集权、严密的程序制度正义并不一定会出现结果正义。但制度的制定者却不能看到这一点。苏格拉底说“认识你自己”，广义的自己，这里可以比作我们的制度正义，要认清我们的制度是否正义并非易事。在我们这种制度和体制下，很多优秀人才为谋取权力和财富不择手段，花的大量时间和精力并没有为社会创造实质性财富。分数出状元，数字出官员，使得长期的代价一次次为短期的成效买单，公共资源大量浪费，善意的制度正义被恶意的潜规则扭曲。

斩断滞息国家治理能力的戈耳迪之结，我们可以从三个统一审视它的解决路径。

二、提高国家治理能力的路径探析

(一)国体和政体的统一

国体指社会各阶级在国家中的地位及相互关系，它决定国家性质。我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，主要是工农联盟，还包括工人阶级与民族资产阶级的联盟。政体是国家政权的组织形式，我国的政体是人民代表大会制度。国体决定政体，政体反映国体，民主作为一种国家制度是二者的统一，从应然看，任何国家都是国体和政体的统一，但是实然而言，国体和政体却不能很好地契合。

平等是民主的一个重要规定，民主是国体和政体的统一，它是个好东西，在多方面监督之下，权力成为真正意义上的公共权力，可以避免权力集中的缺点。可是失去人民主权的正确导引和法制的坚强保障，民主很难达成多数人的夙愿而沦为泛滥成灾的虚无主义式民主。因而民主需要有一个正确和有力的领导核心。

实行人民代表大会制度是中国历史和现实的选择，继续完善人民代表大会制度有利于加强和巩固中国共产党领导的合理合法性。合法性是一种特性，它不是出自法律条文，而是出自下属给予上级的认可度，这种合法性其实是合理性，随着国家立法程序的推进和实施，合理性有可能上升到合法性。“党在领导人民管理国家事务、经济文化事业、管理社会事务时，要使党的主张及政策通过法定程序变为国家意志，也即成为法律”[1]183。宪法第二条和宪法修正案第三条、第四条也明文规定了党的领导权是符合宪法规定的权力。

作为民选机构的人民代表大会的权力建立在人民主权基础上，其决策直接体现了人民意志。共产党的决策经过人大法定程序使党的意志上升为国家意志，也反映了党领导的合法性。法理性合法性意指政权以宪法为根据建立的，人民主权之下的政府治理即使没给人民带来实际好处，它也是合法的。经过了法定程序并获得人民公认的治理不管从形式上还是内容上都符合法治精神。即使人民生活水平和幸福指数不能和GDP增长速度同步增长，党的执政地位也毫不受影响，法理性合法性比政绩合理合法性更有利于共产党执政地位的巩固。党的几代领导人反复提出的发展社会主义民主政治、建设法治国家，契合了民主与法治关系的内涵，符合我党依法治国的领导方略。共产党的政权领导和领导地位经由政绩合理合法性向法理性合法性转型，凸显了人大制度的政体在与时俱进中更符合我国人民民主专政的国家性质。

(二)民治与民享的统一

孙中山提出的“民族主义、民权主义、民生主义”和林肯在盖茨堡演说时描绘的理想政府和国家而提出的“民有、民治、民享”意思相通，都揭示了民主的本质，反映了人民的心声。政府和国家属于人民，公务员是人民公仆，他们代表的是人民的利益。

1.民治。民治就是公民自我治理。中国民治的主要表现形式有居民自治、社区自治、地方自治、各领域自治、组织自治等，它们的主体都是公民，在治理中实现人民的自我教育、自我管理。民治对发展社会主义民主政治和国家稳定、繁荣有重大意义。民治是人民当家作主和国家还政于民的直接和现实途径，它可以最大化调动公民参与政治的积极性和创造性，增强公民责任感和使命感，提高公民综合治理能力，激发公民政治认同感和民族归属感。民治还能减少国家行政开支和社会维稳压力。我们应从以下方面推进民治的发展。第一，提高公民自治能力。公民的科学文化知识和政治素养、参与政治的能力直接关系国家治理成败。我们一方要要鼓励公民积极参与治理，端正治理态度；另一方面要提供更多的培养公民治理能力的教育渠道，增强公民的治理意识，包括民主、法治、自由、平等、正义等。第二，扩大民治范围。除居民自治、社区自治、地方自治等外，尤其要重视乡村公民自治，它是国家治理的最小细胞主体，只有根基牢固，国家治理的百尺竿头才能更进一步。第三，建立健全民治的法律法规制度。国家要推行公民自治，离不开相关法律法规，在很多治理的“死角”地带，只能靠人的道德自我约束，康德的自律仅是个彼岸世界的目标，回归现实，离不开法律法规，因为法律能让所有人变为好人。相对而言，目前中国党的系统、政府系统、政协系统、人大系统中法律法规比较健全，只有公民自治系统的法律法规制度还不完善。政治文明日趋进步，民治系统日益推进，国家必须尽快完善相关法律法规。

2.民享。即人民共享，人民共享改革发展成果。“所有人共同享受大家创造出来的福利”[2]243，“导致两极分化，改革就算失败了”[3]139。邓小平界定社会主义的本质是“解放和发展生力，让一部分人先富起来，消灭剥削，消灭两极分化，最终达到共同富裕。”改革开放，搞活了中国经济，一部分人先富起来了，但随之带来的贫富差距也很明显。目前，我们不仅要防止更多的有可能沦为贫困人员的数量的增加，更要全面提升社会发展整体质量来解决贫富差距问题。中国梦的出发点是以人为本，社会发展成果由人民共享，保证每个公民的人格尊严，开发每个公民的发展潜能，满足每个公民的基本需要，提升每个公民的生活水平和幸福指数。民享的含义折射了中国梦的人民层面意义，具体从以下方面理解。

第一，每个公民基本生活条件和人格尊严得到满足。这是国家从物质和精神层面上对人民的最低保障，如果缺乏这一底线，说明国家没有应尽对人民的责任和义务。历朝历代，政权更替，人民流离失所。以史为镜可以知兴替，社会稳定的前提是人民安居乐业。政策导向应当继续完善最低生活保障制度，以保障人民的基本生活条件和人格尊严。

第二，保证人民的基本发展条件需要。马克思界定人的解放即是人的自由全面发展。人民的发展潜能得到激发，社会发展才能有源源不断的推进力量。保障教育和就业公平，为人的发展提供最基本的平台。

第三，人的发展与社会发展同步，这是民享社会的充分体现。罗尔斯两条正义基本原则从自由、平等、收入和财富几个方面，既促进了社会公平正义有序发展，又照顾了弱势群体利益。平均主义只能落个人人没饭吃的后果；两极分化又会引发社会动荡，苏联解体是前车之鉴。在激发社会发展动力和通过税收、社保等手段减缓贫富差距的关系中把握好适当的张力是走向民享社会的必由之路。

3.民治与民享的协调。民治虽然给人民带来更多的平等和自由，但是容易陷入多数人的暴政局面。“各阶层开始混合起来，使人们互相隔开的一些屏障接连捣毁，财产逐渐分散为多数人所享有，权力逐渐为多数人所分享，……民主终于和平地实现了它对法制和民情的控制”[4]11。托克维尔称多数人行使极权为多数人暴政，法国大革命和中国的文革就是例子。“群体的轻信、极端与情绪化反应等弱点，显然既为领袖的气质划定了上限，也给他动员自己的信众提供了许多可乘之机”[5]21。群体心理学家勒庞解读了民众的人性弱点，他们是一群乌合之众，容易被人利用。

首先，要预防多数人暴政可以在群体权威与个体公民之间设立一个由众多公检法人员构成的缓冲地带以免少数人受到群体权威的伤害。其次，加强中央集权，尤其要加固中央司法监察部门执法力度。诉讼过程中，不是所有民众都像法官那样懂法，民众作为旁观者在案件审理过程中经常是因为非专业性知识和能力带来的对法律事务陌生的弊端导致他们误判法律案件。最后，中国是传统农业大国，农民占据人口大多数，中国革命成功很多要归功于农民，尽管三农问题极为重要，但中国绝不能成立农会。农会一旦成立，组织一旦庞大，很多后果会意想不到，有人提议成立农会，党中央国务院审时度势，睿智地驳回了此类提案。

人民共享改革发展成果是我们的目标，但是民享也容易导致人治。改革开放30多年来，市场经济与社会主义制度结合推动了中国社会全面进步。中国选择的是渐进改革，在落后的旧制度与完善的新制度的夹缝里必然会出现过渡性制度，就像弗洛伊德分析人的三重人格“本我、自我、超我”一样，自我是本我和超我的连接处，自我处理好本和我超我的关系，三者协调，人才是一个正常人格的人。中国的过渡性制度如果能有机结合旧制度和新制度，实现由旧向新的平稳过渡，中国的改革才算完美。从旧制度缺陷中受益非浅的一类人，会本能抵制新制度，从新制度不完善中获利的人群，会本能地抵制进一步完善新制度，在改革的社会转型期，国家明显自动减弱了社会控制力。很多人会利用新旧制度的利弊，扬长避短从中获利，关键在于，这些人如何知道哪里有制度的漏洞？制度不会告诉人，人始终是制定制度的权力机构主体。

马克思说：“人是一切社会关系的总和”，善于搞人际关系的人是适应社会的人。善于搞人际关系的人目标很明确，即为我所用。俗话说：靠山吃山，靠水吃水；人沿亲走，虎靠山行。朋友的朋友，同事的同事，老乡的老乡等之间的相互引荐，是拓展人际关系网的重要途径，“关系拉线，用钱铺路”已是常态。人治离法治的轨道己渐远行，但人治也有其优点。搞“后门”的人很多也创造了公共福利，例如引进资金和项目，搞通了人际关系便得到了这些资源，变相“闯红灯”的行为有时也造福一方。社会转型期，很多制度还不能与新的时代相协调，在人际关系网上操作游刃有余的人虽个人获利极大，但也相应创造了公共福利和局部利益，这种“野火烧不尽，春风吹又生”的人脉非正式制度是改革不可或缺的附属品。

民治能提高人民的主体地位，但容易引发多数人暴政；民享是中国改革的价值所向和最终目标，但容易陷入人治的泥坑，如何统一二者，扬长避短，才能达到国家治理的最优目标。一要积极推进民主法制建设。民主与法制是国家治理柱子的两根桩子，桩子不稳就容易倒塌。不断推进民主法制建设就是实现民主法制化和法制民主化二者的良性互动，把国家治理纳入良序状态，没有民主与法制的国家治理犹如鱼离开水，必然导致无政府主义状态。很多第三世界国家，就是民主法制不健全才引发很多局部动荡。民主法制建设既是促进社会发展的关键，又是严防出现人治现象的重点。二要加强共产党的执政能力建设和中央集权。如何保持党的领导与中央集权和人民自治的张力并寻找平衡点既是促进良好民治的关键，又是防止多数人暴政的重点。三是建立以权力制约权力和以社会制约权力的双重反腐机制。通过政治和社会体制改革，建立更加符合市场经济发展要求的权力结构和运行机制。在人性和党性上双重把关，严挑人选，组成专门反腐机构和配套的监督与纠错机构。最后，加强社会转型期文化建设。民治和民享是一把“双刃剑”，如何把它变成一把“单向度的好剑”还要继续努力。公民在民治和民享过程中，遇到负面效应如迅速致富、贫富悬殊等难免会出现一些心理波动现象，如心浮气燥、焦虑不安等，国家通过多种教育渠道，加强文化建设，提高公民的心理承受力和参政意识，归正价值取向，提升公民的治理认识力、向心力和归属感。

(三)德治和法治统一

德治是法治的基础。道德是立法的前提，最通用的道德规范是法律规范的重要来源、价值目标，善的道德规范是法律评价的核心标准。道德是执法的基础，由人制定的法律规范必然带有一定的主观性，执法者的道德素养决定他是否公平正义地把握立法宗旨，是否正确使用手中的自由裁量权，是否恰当运用办案收集证据的自由心证权。道德是守法的基础和前提，法律这座大厦存在的基石就是公民对法律条文达成共识，公民的权利与义务能否由潜在变为现实取决于公民的道德意识。法治是德治的保障。德治侧重于提升人的内心修养来端正人的文明行为，法治倾向于约束人的外部行为来归正人的行为文明，德治强调人的责任和义务意识，法治突出人的权利意识，两者各有侧重，类似中国传统文化中的“王道霸道”之治相结合的治国方略。

康德的目的王国论试图构建一个“人是目的”的道德理想国家。理性存在是人与物的根本区别，人有人性、人格、尊严，物有物性、物格，但物没有尊严。“单向度的人，即是丧失否定、批判和超越的能力的人”[6]2，马尔库塞描述了发达工业社会的人已经沦为单向度的人，失去了否定和批判精神。现在很多明星给产品做形象代言，明码标价自己身价，这类人其实是以自己的物质财富否定了自己作为人的尊严，因为只有物才有物性即价格，他们没有自己的思想，随波逐流，己成为单向度的人了。卢梭认为个别意志总和的众意只关注私人利益，而公意才着眼于公共利益，现在很多人公意意识不强，所以我们企望从世俗社会向道德社会转型只是个理想。“德性就是实践理性的自主性”[7]2。康德认为理性就是人，人就是理性，自主性指人自我约束和克制自己的欲望和喜好等非理性冲动的动机，理性能使人自律。西方很多马克思主义思想家从各种不同角度揭示人的异化现象和根源，社会越进步，文明越发展，人性的劣根性就越多暴露出来了。我们经历了两次启蒙运动，有必要再来一次启蒙运动，因为康德说德性是人的一种无形力量，能由自主到自律。我国的德治应更新不同渠道，在于无声处更新人们的思想，让公意潜入人们的主流意识。

国家有责任通过发展经济和改造社会增进人民幸福，全世界最幸福的五个国家是丹麦、芬兰、挪威、瑞典和荷兰，它们也是国家治理最好的国家。在德福关系中，康德虽然推论出二者关系的二律背反，把难度极大的德福统一推到神圣的彼世界，但是我们相信，有效的德治能让德福统一的至善理想成为现实。

“国家有一个目标，整个说来是好的，那就是在人们的关系中用法律来代替权力”[8]36。国家治理很大层面是靠法治。“一个马克思主义法的价值观未能内化为社会自觉意识，传统法的价值观仍作为历史底蕴，资本主义法的价值观在不断渗透，社会主义市场经济的法的价值观正在形成的庞杂综合体”[9]137。中国现在的法存在多样性、综合性、失衡性等特点，具体而言，有如下几方面。

第一，重集中、轻民主。我国是民主集中制的国家，民主与集中是对立统一关系。我国现行宪法过于强调集中对民主的指导功能，中央对地方统得太死，地方的主动性和创造性没有充分调动起来；在国家机构之间，宪法过于强调全国人大及其常委会单边制约一府两院，人民虽是国家权力的所有者，由于缺乏对国家权力机构监督制约机制的实际操控性而丧失了人民主权的初始主体地位。

第二，重实体、轻程序。实体法指规定公民具体权利义务的法律，如合同法、婚姻法等。程序法指规定保证公民权利义务得以履行的相关程序的法律，如民事诉讼法、刑事诉讼法等。

法的实体层面犹如人的血肉，法的程序层面犹如人的骨架。欧美国家法制比中国健全之原因在于它们重程序法，即强调程序正义，用“看得见的手”操控法律。美国法学家富勒、罗尔斯等人先后提出并论证了程序法、程序正义论。欧美国家强调程序法，程序和实体并重。我国法律体系中重实体、轻程序倾向严重，行政程序法、违宪监督程序法等重要程序法还没有出台，很多被列入实体法中公民权利的实现仍缺乏程序法的保障。

很多中国人缺乏德性，是由于失望太多，失望太多是因为缺乏信仰。存在主义先驱者克尔凯郭尔认为，缺乏信仰是由于理性缺失。康德认为理性是人作为人的尊严，是人格的向征。

理性还指追求真理的认知能力和超越物质利益层面的精神境界。只有找回理性，单向度的人才还原为双向度的人，我们失去的德性才能找回。罗尔斯认为人天生就有行善的本能和正义感，但是他始终是法的程序正义的维护者。“美国宪法通篇借鉴社会契约论规定了对权力的限制，用限制任意行为的法治来规定权力，权力通过程序的可靠性加以正规化[10]181。通过程序控制权力是重构程序法的实有之义，程序控权的模式是一种积极能动的制度保障。以程序为手段实现权力制约权力是一种良性互动的制约过程，它能有效防止权力过于集中。程序的实质在于它的交互性和抉择性，在程序的指引下，不同权力主体之间透明对话，彼此互相重视，避免了“囚徒困境”，理性地做出了适当抉择。

德治与法治是一对“孪生姐妹”，我们既要相信理性是人的根本，德性是一种力量，“人之初，性本善”；又要相信国家在实体和程序双重层面努力打造中国现行不断完善的法治路途中，德法双管良性共治是能够成功的。

[1]沈宗灵.法理学[M].北京:北京大学出版社,2001.

[2]马克思恩格斯.马克思恩格斯选集:第一卷[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编,译.北京:人民出版社,1995.

[3]邓小平.邓小平文选:第三卷[M].北京:人民出版社,1993.

[4]托克维尔. 论美国的民主:上[M].董果良,译.北京:商务印书馆,1991.

[5]古斯塔夫·勒庞.乌合之众——大众心理研究[M].冯克利,译.北京:中央编译出版社,2000.

[6]马尔库塞.单向度的人[M].刘继,译.上海:上海译文出版社,1989.

[7]康德.道德形而上学原理[M].苗力田,译.上海:上海人民出版社,1988.

[8]罗素.社会改造原理[M].张师竹,译.上海:上海人民出版社,1987.

[9]卓泽渊. 法的价值论[M].北京:法律出版社,1999.

[10]斯蒂芬·L·埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦.新宪政论[M].周叶谦,译.北京:生活·读书·新知三联书店,1997.

(责任编辑鲁守博)