徐天柱

摘要：互联网约租车的快速发展呈现出巨大的优势，但是也暴露出诸多问题。互联网约租车的经济、技术特征适应城市交通环境和公众出行需求，且内部存在不同类别，具备发展的合理性，但在管制上存在特殊性。互联网约租车的管制目标应是遵守市场机制，满足市场需求，分类管制发挥其比较优势，强化安全保障，实现与巡游出租车公平竞争。

关键词：互联网约租车；巡游出租车；管制；制度构建

中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0064-007

近年来，在“互联网+”及共享经济的背景下，以滴滴、Uber、易道、神州等为代表的互联网约租车平台发展迅速，专车、快车、顺风车等形式的互联网约租车（下称网约车）成为城市公众个性化出行的重要方式。网约车平台公司大量接入租赁车辆和私家车，通过移动互联网连接车辆和乘客，借助大数据、先进算法等技术手段快捷响应乘客打车需求，价格信息透明，服务质量普遍优于巡游类出租车（下称出租车），极具创新特色和市场竞争力。

网约车展现出明显的优势，同时也暴露出不少問题，且与传统出租车行业产生严重的利益冲突，迫切需要法律的规制。历经近两年的立法博弈，创新的网约车被纳入合法化轨道，2016年7月27日交通运输部等七部门颁布了网约车的总体管制制度，并授权地方政府制定网约车管制的具体事项。截至2016年底，全国已有42个城市（1）出台了网约车管制的地方制度，其中北京、上海、深圳等地对车辆和司机规定了严格的准入条件，有人调侃：“拥有北、上、深户籍，又是本地车牌，还是大排量的好车，这条件连相亲都不容易碰到。”严格管制是否会导致网约车丧失活力，社会各界普遍对网约车的发展前景担忧。

地方政府如何根据当地的具体情况，科学把握网约车的经济、技术特征，出台科学合理管制制度，既能够鼓励规范“互联网+”城市出行模式创新，满足公众出行的需求，又能够协调网约车与出租车公平竞争共同发展，成为一个亟待深入研究的课题。为此，在已有网约车研究的基础上，本文总体性描述网约车所展现出来的优势和暴露的问题，分析城市交通环境和公共出行需求特点，以及网约车的经济、技术特征，揭示其管制的特殊性，通过对中央和42个城市的管制制度进行评析，进而提出网约车的管制政策目标，并尝试提出具体的制度建议。

一、网约车的优势和存在的问题

（一）网约车展现出来的优势

网约车的优势主要有以下六点：一是网约车主要依靠调动租赁车辆和私家车等车辆资源，增加了车辆的供给，契合市场需求。二是通过创新方式，发展出了专营网约车、兼营网约车和网络拼车等不同类型，尤其是数量众多兼营网约车存在，能够充分提高存量车辆和道路资源利用效率。三是网约车平台公司借助移动互联网技术，快速、精准匹配供需信息，提高了打车效率。四是网约车通过网络预约，不进行巡游，且大量利用租赁车辆和私家车等社会存量车辆，能够根据市场需求动态调整车辆供给，供给具有弹性，很好地解决了巡游出租车数量管制难题。五是车辆和驾驶员负担轻，网约车司机的驾驶时间明显少于出租车司机，除了向平台公司交纳一定的服务费外，不需要交纳出租车因牌照租赁而产生的高额份子钱和各种管理费用，车辆使用强度和运行费用较低。六是企业重视自我治理，服务质量良好，网约车平台公司基于激烈的市场竞争、利用信息手段发展出来的自我治理机制，不仅减轻管制机关的管制负担，而且有助于提高服务质量。平台公司通过对车辆的档次和使用年限控制，车况和车内环境优于出租车，类似淘宝网的服务质量评价机制，有效克服了传统巡游出租车服务质量监管难题。

（二）网约车快速发展过程中暴露出的问题

一是网约车中的专营车辆和兼营车辆的性质具有区别，网约车平台没有对其进行有效的区分，大量私家车进行专职营运，导致市场供大于求。网约车发展基础是共享经济的理念，目的是利用私家车在日常行驶中向社会提供顺带运输服务，提高车辆和道路资源使用效率，因此私家车兼营行为应当予以明确区分，限制每天的接单次数，而专营网约车应定位于向市场提供高品质的差异化服务。

二是获得巨额风投资金的网约车平台公司为抢夺市场占有率，以高额补贴车辆和乘客的方式进行不正当竞争，侵害出租车的正当利益。专营网约车和出租车之间本应当存在不同消费群体，满足不同的市场需求，但是网约车公司大量补贴，出租车的正常市场份额严重受损，严重违反反不正当竞争法。

三是虽然网约车平台对车辆和司机进行比较严格的审查，但是当网约车市场需求扩大后，为吸纳更多车辆抢夺市场份额，除了神州专车等少数平台使用自有车辆外，其他主要网约车平台开始大量接入私家车，在车辆和司机安全审核方面存在放松倾向，需要法律制度进行明确规范。

四是网约车法律责任不明确，保险问题尚未解决，乘客的合法权益难以得到充分保障。与出租车公司承担承运人法律责任不同，网约车平台公司以信息中介平台自居，否认承运人法律地位。如果按照《侵权责任法》规定，由车主或司机承担交通事故赔偿的法律责任，难以保障乘客和第三人的权利。同时，根据现行保险法律制度和保险合同约定，私家车从事经营活动，保险公司拒绝承担保险责任。虽然有部分网约车平台公司与保险公司协商为车辆和乘客购买保险，但是缺乏法律层面明确规定，前景不清晰。[1]

五是服务质量管理保障不够充分。虽然网约车借助网络信息评价机制在服务质量方面具有较大的透明度和约束力，总体上好于出租车。但是，网约车快速扩张过程中，大量司机素质参差不齐，服务质量保障和纠纷处理需要得到法律制度保障。

二、网约车管制的特殊性

网约车作为城市出行创新模式，其管制具有特殊性，必须依据其所处的城市交通环境和出行需求，结合网约车的经济、技术特征，进行针对性管制以扬长避短，符合公共利益。

（一）城市交通环境和公众出行需求

现代城市交通环境和公众出行需求，决定了解决城市公共出行问题，既需要增加车辆数量，即大力发展大容量公交和适当增加出租车数量，更需要利用存量车辆，提高存量車辆和道路的利用效率。

城市的交通环境特点是道路资源紧张、道路扩充速度落后于车辆增长速度、道路拥堵现象增加、在上下班时段出现交通高峰，具有明显的潮汐化特点。公众出行需求表现为公众出行数量激增，对出行的便捷性和舒适度需求不断增加，但这种需求往往难以满足。在现有出行方式中，大容量快速公交需要继续努力发展，但效果尚不明显，只有少数城市能够修建轨道交通，但交通压力依然巨大。承担便捷出行功能的出租车，因管制体制和经营模式落后，改革步伐缓慢，难以满足公众的需求。[2]越来越多的市民购置私家车出行，但私家车道路占用率高，在多数情况下单人单车出行，车辆利用效率不高，进一步增加了城市道路的拥堵。

（二）网约车的经济、技术特征分析

首先，从经济特征考虑，网约车重视利用租赁车辆和私家车等存量车辆参与运营，使存量车辆的独占性运力转换为向公众开放的运力，实现了私有资源和公共资源的转换，在没有明显增加车辆数量的情况下，实现了运营车辆的数量增加。事实上，网约车内部具有三种子类型，即专营车辆、兼营车辆和网络拼车（顺风车），三种子类型都基于移动互联网提供约车服务，具有网约车总体特征，车主也都收取费用，区别在于三者的公益性渐次增强，而效率性渐弱，因此，有必要有针对性地设计管制制度，使其为城市出行贡献力量。

就网络拼车而言，其公益性最强，但效率低。因为网络拼车必须提前公布出行时间和出行路线，灵活性差，适用于拼车路线和出行时间相同的乘客，而普通市民的出行具有很强的灵活性，时间和路线往往难以匹配成功。就兼营的网约车而言，其公益性较强，效率性较高，作用巨大。兼营网约车主要是私家车在日常行驶过程顺道接单，提供剩余运力，而且作为存量车辆数量巨大，通过网络平台会形成极强的网络效应，即参与使用的人越多越便捷，可以说兼营网约车对提高城市道路资源利用效率意义巨大，充分体现了共享经济和环保理念。就专营网约车而言，如神州专车、一号专车等，其公益性最低，但效率最高。专营网约车的车辆和司机专职经营，车辆档次较高，服务品质高，收费较高，成本投入较大。在这种情况下，其数量和价格必然接受市场调整，能够与出租车形成差异化发展，满足市场不同需求。

其次，从技术特征考虑，网约车通过移动互联网约车，借助网络信息技术手段精准、高效匹配车辆和乘客供需信息，提高了打车效率，也间接提高了道路利用效率。专营网约车、兼营网约车和网络拼车都具备这种技术特征。

第三，上述经济特征和技术的相结合，演化出第三个重要特征，即借助高效的技术手段提供预约服务的存量车辆，能够使车辆供应具有弹性，即高峰期有更多的车辆加入运营，低谷期大量车辆退出运营，而兼营网约车尤其明显具备这一特征，切合城市交通的潮汐化特点。

（三）网约车管制的特殊性

基于城市交通环境和出行需求，结合网约车的经济技术特征，网约车管制具有不同于巡游出租车的独特性。

第一，网约车管制应当重视满足市场需求。不论如何改革，都不应当减少车辆的供给，导致普通市民重回“打车难、打车贵、服务差”的局面。应当看到，现行的出租车管制制度主要依据出租车的技术、经济特征建立，普遍进行数量管制、价格管制、服务质量管制，而出租车遇到的三个管制难题，网约车可以通过市场和技术解决。为保证网约车与出租车的公平竞争，可以设置合理的规定，但不应取消市场机制的基础性作用。

第二，必须重视网约车的分类管制。专营网约车专职经营，其服务水平高、成本高，数量、价格自然接受市场调整，对其管制主要集中在车辆和司机的安全性方面，可以采用比较严格的方式和程序。而兼营网约车由私家车进行少量的顺道随机接单，主要通过设置每天接单数量即可防止其演变成专营车辆，在能够保证兼营网约车车辆和司机安全的情况下，鼓励私家车充当兼营网约车，数量和价格方面由市场调节。网络拼车的管制与兼营车辆具有共同原理，只要车辆和司机保证安全，应当大力鼓励。

第三，重视车辆和司机的安全管制，明确责任承担。虽然三种类型的网约车公益性强弱程度不同，但是在本质上都提供有偿的公共运输服务，必须重视车辆和司机的安全管制，结合网络平台审查和政府管制手段，确保车辆和司机的安全。同时，网约车的运输责任具有特殊性，必须明确车辆和网络平台的法律责任承担。

第四，重视合作治理，实施针对性管制，提高政府管制效率。具体而言，网约车平台自行制定运营规则、交易规则和管理处罚办法，“共享经济需要有一个第三方的公司提供平台支持，供需双方将按照平台提供的规则进行交易，其具有特殊的法律结构和强大平台控制能力”[3]。管制制度设计既需要发挥网约车平台自主治理的作用，又需要明确规定平台公司的管理义务和法律责任。由此可见，针对出租车特征建立起来的管制制度不适应对互联网专车进行管制，有的放矢地实施适度干预是应对“互联网 +”时代的最好方式。[4]

三、现行网约车管制制度的评析

网约车的管制制度分别体现为以交通运输部为主制定的管制制度和地方政府制定的适用于所在城市的管制制度，前者在立法过程中经历了较大幅度的调整，凸显了比较先进的管制理念。而关于地方政府的管制制度，本文选取了截至2016年底42个城市颁布的网约车管制制度进行概况归类分析，目的在于揭示如何针对网约车进行科学、合理的管制，为下文提出具体制度构建提供参考。

（一）中央层面管制制度草案的评析

2015年10月交通运输部出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）。《征求意见稿》虽然肯定网约车的创新性并将符合管制条件的车辆纳入合法性轨道，但是没有准确把握网约车的经济、技术特征及由此产生的管制需求的特殊性，体现出重秩序控制的理念，忽视网约车创新对城市出行环境和出行需求的积极作用。

首先，在平台准入管制方面，《征求意见稿》采用严格的审批制，要求互联网专车经营者需要取得市县级道路运输管理机构的行政许可决定。其次，在车辆准入方面，实施严格数量管制，忽视网约车接受市场调节的特点，规定车辆必须登记为出租客运，所有车辆都必须8年报废。再次，忽视分类管制，将所有的网约车都纳入专营网约车类别，对车辆标准、车辆标识、计价器严格要求，虽然为网络拼车预留了制度出口，但是没有意识到私家车作为兼营网约车的积极作用，不利于提高存量车辆和城市道路的利用效率。最后，在价格管制方面，授权各地管制机关对网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，忽视了网约车利用技术手段解决价格管制的难题。另外，为协调网约车和出租车的关系，《征求意见稿》规定网约车在服务所在地不应具有市场支配地位，而根据《反垄断法》规定，具备市场支配地位本身不违法，滥用市场支配地位的行为才违法。现阶段反垄断的重点应当是如何规制网约车价格竞争行为，以鼓励公平竞争和差异化发展。值得肯定的是，《征求意见稿》在社会性管制方面规定具有比较强的针对性和合理性，比如，明确网约车平台的承运人责任，对车辆安全和驾驶员信息的真实完整性提出要求，要求购买相关保险，还特别规定了乘客信息安全保护内容。

（二）中央层面正式管制制度评析

2016年7月交通运输部会同其他六部委共同出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》），与《征求意见稿》相比具有重大的进步，但也存在不足。

首先，在平台准入方面，一定程度上减轻了行政审批的烦琐程序。其次，在车辆数量和价格管制方面，坚持实行市场调节为原则。第三，在车辆来源、性质和使用年限方面，规定合理，比如只要达到安全、技术条件的车辆单独序列登记为网约车，不再要求登记为出租客运，车辆不要求8年强制报废，而是规定车辆营运8年即退出营运，可以继续作为私家车使用。最后，在反垄断规制方面，不再要求网约车不得具有市场支配地位，而是规定不得进行价格不正当竞争。总体来看，《暂行办法》突显了尊重市场调节和鼓励创新发展的理念，重视网约车的经济、技术特征而进行针对性管制。正如交通部副部长刘小明所说：“这次改革我们根本的目的是人民群众高兴不高兴、满意不满意、方便不方便，这是我们评价的标准。”

但是，《暂行办法》仍然存在一个严重缺陷和一个重大隐患。缺陷在于《暂行办法》依然未对专营車辆和兼营车辆进行区分，而是要求车辆和司机准入统统经过管制机关的复杂的行政许可程序，这样的规定，主要考虑如何平衡专营网约车和出租车之间的利益，导致兼营网约车丧失作为解决交通潮汐问题的蓄水池的作用，专营网约车极易造成新的数量管制困境。隐患在于，《暂行办法》为使网约车适应各地发展具体情况，将部分核心权力下放给地方进行具体规定，非常可能被地方政府扭曲使用，出台严格的控制政策。《暂行办法》第13条第1款规定“车辆所有人、网约车平台向当地管理部门提出申请，符合一般性条件，发给运输牌照”，但是第2款授权“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定”。依据这一授权性条款，地方政府将可以完全合法地提高车辆和司机的准入门槛，实质上严格控制数量和价格。这一担忧在北京、上海、天津、青岛、石家庄等部分城市出台的管制制度上得到印证。出现这一问题的根本原因在于《暂行办法》将核心条款授权给地方政府，但是缺乏实体上、程序上的限制，导致《暂行办法》所体现的比较先进的管制理念被轻易架空。

（三）地方政府管制制度评析

截至2016年底，42个地方政府正式颁布了网约车的管制制度，从管制宽严程度来看可以分为两大类：一类是严格抑制网约车的发展，一类是在兼顾安全和秩序的基础上，适度鼓励网约车的发展。严格控制网约车发展的城市以北京、上海、天津、青岛、石家庄为代表，适当鼓励网约车发展的城市以杭州、嘉兴、宁波、金华、合肥、成都、贵阳为代表。两大类管制制度的分歧点主要集中于：地方政府依据中央的网约车管制制度的授权空间，如何对车辆和司机的准入管制进行规定，进而实质性地影响网约车的数量和价格。

严格抑制网约车发展的城市，在车辆和司机准入方面极力提高门槛，导致合规的网约车数量巨幅减少，网约车价格普通乘客难以接受。鼓励网约车发展的城市，在车辆和司机准入方面的规定合理开明，网约车的数量将保持在一个合理的水平，网约车的价格也将保持在合理区间。需要说明的是，各个城市关于车辆和司机准入条件都必须符合交通运输部的基本条件，关于数量和价格管制也基本上没有提出直接的管制要求，数量和管制的效果主要通过车辆和司机准入的方式来决定。

北京、上海、天津、青岛等作为严格抑制网约车发展的代表，关于车辆标准普遍规定为：必须是当地城市车辆牌照，采用自然吸气发动机的车辆，排量不小于2.0升，采用增压发动机的车辆，排量不小于1.8升，轴距2700毫米以上。青岛的要求更为严格，车辆价格不低于巡游出租汽车礼宾型同期购置价格，车龄未满2年且行驶里程未满5万千米，轿车车长不小于4800毫米，轴距不小于2750毫米。而关于司机准入的标准为必须为当地城市户口。如果用形象的说法说明北京等地的标准，就是北京户籍的中产阶级开着北京牌照的帕萨特才有资格进行网约车运营，而这样的高标准必然导致合规网约车数量少、价格贵，网约车将异化为高档出租车，网约车创新发展所展现出来的优势将丧失殆尽。

杭州、嘉兴、成都、合肥等地作为适度鼓励网约车发展的代表，在关键的车辆牌照、车型标准、司机户籍上采用了相对灵活的举措。关于车辆，上述城市虽然要求必须是当地城市牌照，但杭州将车辆规定放宽到车辆购置的计税价格在12万元以上；宁波要求燃油车车辆轴距达到2600毫米以上即可；合肥要求网约车车型标准略高于市区主流巡游车，燃油车辆轴距达到2650毫米以上、排量达到1.6L或1.4T以上。这样的标准将使得很多经济型轿车加入运营，网约车的价格将比较合理，可以与出租车开展公平的竞争。关于司机准入，上述城市一般只要司机具有本地户籍或者取得居住证即可，金华、嘉兴进一步放宽为非本市户籍在本市连续缴纳社会保险满2年以上。与那些严格抑制网约车发展的城市纷纷要求“上豪车”相对比，这些城市的管制理念更加开放、开明、包容。

各地政府在对待网约车发展的管制理念方面具有较大的区别，直接原因在于城市管理者如何科学把握网约车的经济、技术特征，以及城市出行环境和出行需求，出台针对性管制政策。根本原因在于城市管理者如何对待市场需求、市场创新与管制秩序之间取舍与协调。因此，在处理市场与政府的关系中，尤其是在“互联网+”的时代，需要在竞争的市场与聪明的监管中达致平衡，创新政府监管的理念与方式。[5]

需要说明的是，各地都将网约车定位于专营车辆，进行车辆和司机方面严格的行政许可，没有考虑到兼营车辆的价值，没有设立鼓励兼营网约车发展的管制制度。虽然部分城市如合肥市对网络拼车制定了单独管制制度，但是网络拼车的制度不适合兼职网约车。

四、网约车制度构建的建议

为了鼓励“互联网+”城市出行模式创新，有必要进一步探讨网约车的管制目标并提出完善网约车制度的建议。

在市场经济的语境下，一项规制制度的正当化依赖于两点：具有能够被证成的政策目标，以及相关规制手段能够合理地实现该目标。[6]确立网约车管制目标，必须全面把握管制对象的技术、经济特征，着眼于管制对象所处环境和需求，发挥其比较优势，利于公共利益最大化。网约车的管制目标应当是满足公众出行需求，分类管制，放开数量和价格管制，保障车辆和司机安全，与出租车公平竞争发展，谋求社会福利的最大化。依据该管制政策目标，提出如下制度改革建议。

（一）网约车分类管制

专营网约车、兼营网约车和网络拼车（顺风车）具有不同的特征、不同的比较优势，应当分类管制。

专营车辆服务品质高，收费较高，因此数量和价格完全能够接受市场调整，地方政府不应当规定过高的车辆标准，严格限定司机户籍。专营网约车的车型标准规定应当合理，比如最低为紧凑型轿车，在轴距或车辆购置价格方面作出最低要求。合理的标准不仅有利于保证安全和服务品质，而且有利于数量适应和价格适中的专营网约车与出租车开展错位竞争，激励出租车行业进行市场化改革，焕发活力。为防止外地车辆涌入附近大城市营运，导致车辆剧增，地方政府规定网约车必须具有本地车牌具有合理性。司机的户籍限制构成歧视，应当规定取得当地居住证明的人员可以驾驶专职网约车。《暂行办法》关于车辆和司机安全准入条件，比较合理，应当坚持。为保证专营车辆和司机的安全，车辆和司机的准入程序方面实施行政许可，车辆和司机须分别获得行政许可证书。

兼营网约车有利于城市道路资源的利用效率和社会总体福利，在保障车辆和司机安全的情况下，应当积极鼓励。兼营网约车定性非运营车辆，不实施数量管制，价格方面根据市场行情决定。在准入程序方面，考虑到兼营网约车数量大，但接单次数少，不宜实施程序复杂的行政许可，可以采用网约车平台审核，管制机关网络备案方式管理。为防止兼营网约车进行专营，导致市场供求失衡，应当参考私家车每天上下班出行次数，规定兼营网约车的每天接单次数。

网络拼车，需要提前发布出行路线和时间，尤其适用于出行路线、时间相近的通勤人员和节假日远途人员。在保证车辆和车主的信息完整、真实、透明，并符合安全条件的情况下，应简化其准入程序。车辆的性质为非营利自助性质，不实施数量和价格控制。但为了防止利用网络拼车进行长途运输，应当规定每天接单次数。

（二）网约车与出租车的公平竞争规制

网约车与出租车的公平竞争，主要体现为价格管制方面。总体来看，网约车应当放开价格管制，不同类型的网约车价格体系是否合理，是否能够吸引足够的乘客和车辆投入运营，是否能够为乘客接受，需要由市场调节，而且网约车平台的大数据技术能力也能够满足。为保证網约车与出租车公平竞争，需要依法规制网约车的价格不正当竞争行为。为防止网约车通过价格战的手段抢占市场，《暂行办法》依据《反不正当竞争法》规定价格不正当竞争行为的条款：“网约车平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序。”但是，网约车的运行成本如何确定，存在一定难度。一个可行思路是不论网约车平台实行何种价格优惠，乘客最终实际支付的价款不得低于同等路线、相似类型车型的出租车的价格。

（三）网约车的协同监管、合作治理

对于车辆和司机的安全管制，应当坚持协同监管、合作治理的原则，充分利用信息技术手段，具体采用“政府管平台，平台管车辆”的方式，落实企业主体责任，强化企业内生治理。[7]应当承认：“当前的网络约车软件基本上消除或者很好地解决了原有的信息问题，任何一方利用对方信息不足而实施机会主义行为侵害对方的空间已被压缩到极小程度。”[8]

《暂行办法》将车辆和司机安全管制的具体事务交由市县级的出租车管理部门负责，极大地增加了管制成本，降低了效率。在信息技术手段能够胜任的情况下，可以赋予网约车平台履行车辆和司机安全条件、保险标准和服务质量的审查义务和法律责任，监管机关对网约车平台履行审查义务情况进行监管，赋予管制机关直接检查处理的权力。

（四）网约车的保险问题

专营网约车已被纳入合法性范畴，应当投保运营类别的保险，营运过程中发生的保险事故按照保险合同进行赔偿。同时，平台公司应当投保运输责任险，为保险合同无法覆盖的损失部分提供赔偿。兼营的网约车和网络拼车应当在私家车保险的基础上，按照运营次数通过网约车平台每次向保险公司购买定额保险，确保乘客和第三人获得充分保险保障，保险费可从私家车所得的车款中代扣。

结 论

创新网约车如何进行针对性的科学管制，以最大程度实现社会福利最大化，考验政府的管制理念和管制能力。把握好政府的复杂作用，才能有效地实现治理。[9]除网约车管制外，政府针对不断出现的新事物、新情况，出台了很多具有极强的政策性色彩、同时具有法律强制力的管制制度，如何实现政府管制领域内的“政策之治”走向法治化，成为一个需要认真研究的问题。[10]本文以网约车的管制制度为切入点，针对该具体领域，提出了行业管制制度的初步分析框架：首先，把握管制对象的经济、技术等专业特征；其次，科学分析管制对象所处的外部环境约束和需求，判断管制对象与外部环境和需求的关系；再次，依据规制原理和政策方针，论证合理的规制目标；最后，基于相关法律原理，提出具体的制度建议。

此外，根据中央重大改革于法有据的要求和部门规章的执行性特点，事关产业的市场管制应当拥有坚实的法律基础。有关互联网约租车的行政立法应当在立法或法规的层面推进，不应以部门规章立法形式进行。[11]因此，网络约租车的管制制度在实践效果的评估基础上，应作出调整，上升到法律层面。

注释：

（1）据笔者统计，截至2016年12月30日，全国正式发布网约车地方实施细则的城市有42个：北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、杭州、宁波、大连、成都、厦门、福州、合肥、青岛、泉州、南平、龙岩、莆田、三明、焦作、石家庄、呼和浩特、南京、武汉、三亚、贵阳、营口、锦州、嘉兴、沈阳、长沙、西安、德阳、六安、马鞍山、嘉兴、杭州、嘉兴、宁波、金华、丽水、惠州。

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（责任编辑 丹 若）