全国税务领军人才法国大企业税务管理课题组

法国大企业税收管理制度及启示

全国税务领军人才法国大企业税务管理课题组

根据纳税人特点实行分类管理，是当今世界上许多国家的做法，也是节约资源、降低成本、提高效益的客观需要。我国在这方面也进行了多年尝试，对大企业实施分类管理的理念在税务机关与纳税人之间已达成一定的共识。本文通过介绍法国大企业税收基础管理、风险管理、信息化管理以及纳服管理等情况，为进一步完善我国大企业税收服务与管理方式提供借鉴，以期更好地推动我国大企业税收事业发展。

一、法国大企业税收管理情况

受单一制和中央集权传统影响，法国是实行中央集权型税收管理的典型国家。法国的税收征管机构经历了多次改革。2002年，法国成立了大企业管理署和国家国际审计署，开始对大企业进行专业化管理。2008年4月，法国整合了原公共税务总署DGI和公共会计总署DGCP的税收职能，成立了隶属于经济财政工业部的公共财政总署，并下设大企业纳税办公室、国际国内税收审计办公室和全国税收调查部，对大企业纳税人实行分类管理。

（一）基础管理

1.大企业纳税人标准。法国规定，只有总资产或年营业额大于4亿欧元的企业，或这类企业持股超过50%的子公司才可以成为大企业纳税人。

2.大企业纳税办公室组织架构。大企业纳税办公室有资源统筹部、税务管理部、税务审计和协商征收部及司法事务管理部4个直属部门，以及若干负责处理企业申报、征收、协商、争议处理等事项的统一税收小组（IFU）。

3.大企业税收基础管理工作。一是纳税申报、税款缴纳及其他税收征管事项；二是在纳税人自主申报的基础上开展案头审计和现场审计。案头审计是现场审计的先行步骤，案头审计中发现的复杂、重大问题，会被移交到国际国内税务审计办公室实施现场审计。

（二）风险管理

法国对大企业纳税人实施以风险为导向的税务审计工作。风险管理分为数据信息的获取、风险识别和分析、现场审计三大环节。

1.数据信息的获取。数据信息来源共有5个，一是纳税人的自主申报数据；二是税务机关内部各部门在日常管理中，使用各类系统产生和收集的数据；三是通过国际情报交换取得的信息；四是依职权要求获取的信息；五是借助国家权力，由相关部门配合获取的第三方信息。

2.风险识别和分析。经过多年的实践探索，法国已基本构建了一套基于行业特征的、比较成熟的包括170余个指标的体系，于每年申报期结束后，系统筛选识别异常企业，并做风险评分，优先审计风险分值较高的企业。此外，为提高风险识别的准确性，法国财政部公共财政署成立了选案中心，构建了12套指标模型，以已查处案件为样本，构建针对每个行业、每个欺诈行为的指标体系和模型，自动识别和筛选潜在风险最大的纳税人。预计在未来1-2年内，该选案中心的工作会覆盖到现场审计的选案领域。

3.现场审计。法国每年除固定对在巴黎证券交易所上市的40家指标企业集团（CAC40）进行例行审计外，还通过税收风险识别和分析程序自主安排其他现场审计计划，即采取“例行审计+自主安排”相结合的方式确定现场审计对象。法国税务机关开展现场审计的程序为审计通知——进驻企业——出具问题通知——企业表达意见——出具税务处理决定。

（三）信息化管理

法国公共财政总署DGFIP的信息技术部门成立于2012年，是法国公共财政总署的技术支持团队，对法国财税管理的现代化发挥了直接有力的支撑保障作用。信息化的发展（如网上申报等的普遍推广，税收风险分析系统的引入应用）给法国财税管理带来了较大影响，法国公共财政总署的雇员从2008年的144 000人逐步减少到2016年的106 500人左右。

法国税收基础信息系统很多，但标准不一，信息交流不畅，因此法国财政总署的信息技术部门致力于基础信息系统的统一整合，以促进数据的深挖利用。法国风险分析系统使用最多的是SIRIUS系统。法国专业风险分析模型尚处于起步阶段，主要研发有增值税欺诈模型等。此外，法国非常注重国内和国际税收情报交换，并设有专门的国家税收调研部DNEF，开展税收信息情报的调查研究工作。

（四）纳税服务管理

法国税务机关高度重视纳税服务，早在2000年就确立了由管理税收向服务纳税人转变的方针，一方面通过建立纳税人权利保护机制、有效利用税务中介机构和社会力量等方式开展纳税服务，另一方面通过以互联网电子缴税为主、热线电话及其他手段为辅的“电子税务局”提供税收征管服务工作。经过多年发展，法国的纳税服务在立法、理念、服务手段等方面都已走在了世界前列。

二、对完善我国大企业税收服务与管理工作的启示

（一）明确大企业标准，加强规范化税收管理

2015年，按照《深化国税、地税征管体制改革方案》工作部署，国家税务总局制发了《深化大企业税收服务与管理改革实施方案》，组建专业机构，对千户集团集中开展税收风险分析。由于分析工作开展过程中需要企业配合提供各类涉税信息，因此，应尽早明确并向纳税人公布大企业量化标准，并实施动态管理，以便税企双方能够开诚布公地进行合作。在具体操作上，一是要做好大企业标识工作。在现有征管系统中明确大企业标识，建议在税务登记和纳税申报环节对大企业做出明确标识和自动标识；二是要坚持以集团为单位对大企业进行管理。建议按照法国税务机关做法，要求大企业在纳税申报时主动申报母公司及下属子公司持股信息，以集团为单位公布税收信息。

（二）设立大企业实体局，构建专业化管理体系

为了对大企业实施有效税收管理，应设立大企业税收管理实体局。大企业税收风险主要表现在关联交易、资本弱化、利用避税地避税、转让无形资产和特许权、企业分立合并重组、大规模交易或业务处理的操作性风险等方面，这些风险往往涉及多个企业、多个税种。传统条块分割、层级限定的粗放式管理难以应对大企业跨企业、跨地区、跨税种的税收风险。而法国对大企业集中管理，既方便了纳税人，又提高了税务机关资源的整体利用率，有效地提升了大企业税收服务和管理水平，值得我国借鉴。

考虑到我国国情，我国设立大企业局应明确大企业局的专业化管理职责，并具备如下特点：一是采用集中——分布式布局。成立税务总局层面或大企业总部层面的全国性大企业局，同时在各省成立省级大企业局（或总局大企业局的派出机构）；二是大企业局是整个税收征收管理大格局模式下半职能的专业化实体局。即基础性的税收征管事项按照三不变的原则仍实行属地管理，但对大企业的重大复杂涉税事项、重大税收风险、税收遵从的总体分析和应对等专业化管理事项进行相对集中的管理。

在实体化大企业税收管理机构尚未到位的情况下，建议借鉴法国大企业税收管理一线人员团队化小组的模式，以“行业+精英”的团队工作机制暂为替代。具体来说，一是通过设立项目组的方式，将熟悉行业特点的专业人才充实到各个专业团队中，开展税收风险分析和应对工作。二是通过对外面向社会定向招录具有相关行业从业经验的专业人士和对内选拔业务骨干的方式，组建长期稳定的专家团队，及时解决纳税人遇到的重大疑难涉税问题。

（三）深化信息技术应用，推进现代化税收建设

科学技术是第一生产力，发挥信息技术在推进税收管理现代化中的生产力作用，建议做好以下几个方面：

一是整合税收基础信息系统。基础信息系统的整合完善是税收现代化发展的关键。我国信息系统利用效率不高，存在系出多门、各自为政的现象。建议以“金税三期”系统推行为契机，统一数据标准，整合资源，更方便更高效地为税收管理服务提供技术支撑。

二是采集高质量的数据信息。高质量的税收数据信息是税收风险管理的高能量原材料。我国税收风险管理很多时候不够理想，关键还在于数据信息质量不过关。大量税收数据信息在未经验证情况下用于税收风险分析，其结果可能就与设想相去甚远。因此，必须高度重视数据质量，扎实开展工作，确保使用的数据信息真实可靠，确保运用风险管理技术得出正确的分析结果。

三是建立精准科学的税收风险分析模型。我国税务机关研发的税收模型，数量成百上千，效果却不尽如人意，主要原因在于研发人员的税收和数学专业知识储备不足，很难做到数理统计要求的大样本采集。另外，管理层面对于税收模型研发偏重于数量而非质量，客观上也造成了税收风险模型“贪多嚼不烂”的现状。对此，我们可以学习法国经验，静下心思，安排精兵强将，坚持严谨态度，采用科学方法，研发精准可靠的税收风险分析专业模型，稳步提高税收风险分析识别专业技术水平。

四是健全税收法律制度体系。法国对于税收信息化发展制定有很多法律法规，其中税收信息交换是普遍强制义务，税务机关在管理中拥有充分的沟通权力，可以要求纳税人以及相关企业或个人提供充分的税收信息，甚至可以与警察等执法部门合作调查。而我国在税收信息化发展过程中缺乏法律保障，政府部门之间税收信息交互以及国际税收情报交换等还缺乏系统规范的法律法规。因此，建议借助征管法修订时机，充分完善税收信息相关法规制度，为税收信息化发展提供法律保障。

（四）完善纳税服务体系，优化大企业税收服务

纳税服务是税收工作的核心业务之一，是促进纳税人依法诚信纳税的基础性工作。为进一步完善纳税服务体系，全面提升纳税人的满意度和税法遵从度，本文在充分借鉴法国经验的基础上，提出如下几点建议：

一是深入推进“服务型”税务机关的建设。在“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的基础上完善纳税服务模式，建立一套行之有效的服务工作机制，推动管理型机关向服务型机关的转变。

二是不断提升电子化办税水平。以优化纳税服务为切入点，通过电子信息技术尽可能地降低纳税成本，提升纳税人的纳税遵从度。大力实施科技兴税战略，紧密结合“互联网+”概念，优化整合金税三期等征管系统，完善多元化申报缴税方式，为税收征管现代化提供物质保障。

三是进一步加强税收征管服务法治建设。主动适应国际通行规则要求，完善和规范税收立法，提升税收法律级次，规范税收执法行为，提高执法透明度。借鉴国际经验，建立、健全税务司法体系，为完善税务司法程序、提高司法水平、改善纳税服务提供制度保障。

四是进一步完善征管服务绩效考评机制。目前，我国税收考评工作主要由上级组织实施绩效考评和地方政府组织行风评议等来完成，具有主观性和事后性的特点。为进一步发挥绩效考核对征管服务的激励作用，建议建立征管服务责任制，规范对征管服务的监督考核。各级税务机关可通过问卷调查、纳税投诉、信息系统跟踪统计等方式收集纳税满意度数据资料，建立纳税遵从评价模型等，为改善征管服务工作提供理论依据。

五是在规范管理基础上支持和鼓励涉税中介的发展。优化社会化纳税服务环境，为税务代理机构拓展职业范围和服务空间积极创造条件；健全涉税中介行业管理制度，加强对涉税中介机构的培训、指导和监督，促进行业又好又快发展。

（五）完善人才培养机制，建设高素质人才队伍

为进一步推进大企业税收管理高素质人才建设，在人才培养培训战略上，应加大投入，高屋建瓴，统一规划，制订适用于大企业税收管理的专业人才培养方案；在制度上，应尽快建立职业资历或资格制度，专业人才持证上岗。在培训方式上，应采取“走出去”和“请进来”相结合的方式，探索加强与国外税务机构及国际组织的合作，把岗位实践与理论学习相结合；加强与行业的沟通联系，组织大企业管理团队成员参与行业性的展会或者峰会论坛等活动，使其了解掌握行业动态，提升大企业管理人才的专业性。在内容上，更加注重国际税收、法律、宏观经济、互联网信息化技术以及现代企业管理等方面的培训，补足税务人员的知识短板，培养具有宏观经济视野，既精通税务又能跳出实务层面处理税收复杂问题的大企业管理人才。

组 长：刘 磊

副 组 长：刘艳旭

课题组成员：周 媛 沈 峰 雷 晴 王文汇

李亚松 何正华 柴生伟 武海燕

徐 洁 韩宜甜

[1] Compliance Management of large Business Tax Group. Experiences and Practices of Eight OECD Countries[Z]. OECD Forum on Tax Administration, 2009.

[2] 国家税务总局.各国税收制度选择[M].北京：中国财政经济出版

社,1981.

责任编辑：周 优