●熊羽

绩效导向的对口支援模式研究

●熊羽

作为我国促进区域协调发展、建设全面小康社会的一项长期而重要的方针举措，对口支援工作始终是我国政府的重要工作之一。本文探讨了存在的多方口径资源不协调、资源利用效率不高、精准扶贫理念贯彻不到位等问题，深入分析了贫困地区对口支援工作在新趋势下的现状，并有针对性地提出相应的改进措施，以提升对口支援工作的精准性和有效性。

对口支援扶贫开发绩效导向精准扶贫

加强对口支援、实行扶贫开发，是我国促进区域协调发展、建设全面小康社会的一项长期而重要的方针举措。此举所呈现出的“集中力量办大事”的制度优势，是中国特色社会主义优越性的重要体现。通过对口支援工作的开展，实现扶贫开发的工作目标，已成为我国部分发达地区的常态化工作。目前，对口支援主要方式包括以下三种：一是有对口帮扶关系的东西部省市之间的常规性对口支援；二是特定工程或领域内的对口支援；三是应急救灾性的对口支援。本文所论及的对口支援工作，特指我国东部经济较发达地区对西部经济欠发达地区之间的常规性对口支援。

一、我国对口支援工作的发展历程

对口支援是在中国特色社会主义政治环境中产生、发展和完善的区域性协调政策，集中针对我国东西部地区经济社会发展不平衡的问题，目前已从救助贫困、输血扶贫的政府行为逐渐成为推进发展、造血解困的政府推动和市场运作相结合的共同行为。

1949年中华人民共和国成立后，中共中央为缩小各民族间经济差距，解决区域发展和资源分布不平衡的问题，在“全国一盘棋”的思想指导下，依靠计划经济体制对人力、财力、物力等资源进行全国性调配，围绕中央相关政策目标，采取高度集中的帮扶方式，即发达地区援助少数民族地区或借助国家拨款的措施，宏观调配全国区域间商品的流通和供求关系，初步形成对口支援工作的基本雏形。

1979年，中共中央、国务院召开边防工作会议，明确提出“组织内地发达省、市实行对口支援边境地区和少数民族地区”，标志着我国对口支援工作正式启动，对口支援开始在扶贫开发工作中扮演愈来愈重要的角色。自此，我国大规模的扶贫开发主要分为四个阶段：

第一阶段是从1978到1985年。本阶段扶贫开发主要是由体制改革，尤其是土地经营制度改革（由家庭联产承包责任制取代人民公社集体经营制）所推动的。在此期间，农村贫困人口（以温饱为标准）从2.5亿人下降到1.25亿人，平均每年下降1786万人；农村人口贫困率从30.7%下降到14.8%。第二阶段是从1986年到1993年。本阶段扶贫开发针对地区发展不平衡的问题，开始有组织、有计划、大规模地展开。在此期间，农村贫困人口从1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人；农村人口贫困率下降到8.7%。第三阶段是从1994年到2000年，以《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志。本阶段扶贫开发工作以基本解决贫困人口的温饱问题为目标，根据中西部以及山区、高原等地区贫困率相对较高的情况，展开扶贫攻坚。我国农村贫困人口已降至3400万人，农村贫困人口率降至3.7%。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。第四阶段是从2001年至今，以《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020年）》的公布实施为标志。国家统计局数据显示，按农村贫困标准1196元测算，2010年末农村贫困人口将至2688万人。2013年底起，我国开始建立贯彻“精准扶贫”理念，以确保脱贫目标到2020年如期实现。

二、我国对口支援工作中的常见问题

基于我国贫困地区对口支援工作的新要求、新形势和新任务，根据西藏、青海、新疆和云南等多地实地调研情况，本文剖析阐述了当前工作面临的主要挑战。

第一，对口支援协调权限不足，各方资源功能定位有待明确，资源配置协同度有限。对口支援工作涉及到支援方和受援方、扶贫开发参与各方和受援方内部三个层面。从支援方和受援方这一层面来看，存在工作对接乏力的情况；从扶贫开发参与各方这一层面来看，存在资源功能定位有待明确的状况；从受援方内部这一层面来看，存在资源配置效率不高的状况，以上问题均导致了各方资源配置协同度有限的问题。

第二，资源投入结构亟待优化，资源投入方式过于单一，脱贫效果可持续性不强。在对口支援相应资源的利用方面，一是资源投入结构亟待优化，集中于基本建设类项目；二是资源投入方式过于单一，多体现为相关主体直接获取补贴的方式。资源投入的问题，直接导致帮扶项目雷同度较高，忽视不同贫困群体的不同需求，脱贫效果可持续性不强。

第三，“精准扶贫”理念需持续贯彻，政策激励提升空间较大，项目绩效关注度不足。在“精准扶贫”理念贯彻和脱贫攻坚任务要求的政策压力下，当前盛行的贫困扶持方式表现为粗略的决策论证、高企的建设标准、混乱的扶贫标准。现有政策激励存在较大提升空间，导致在项目实施过程中重视项目完成数量，忽视已完成项目的实际绩效。

三、以绩效为导向的对口支援工作模式改进建议

在全面贯彻“精准扶贫”理念的扶贫开发新阶段，作为对口支援工作中的支援方，应当积极按照国家政策方针和统一部署，既进一步落实中央相关要求，也全面强化与受援方的对接合作，并兼顾与其他支援方、社会方的协调，充分调动多方参与的积极性，提高对口支援相关资源的配置效率，集中面向对口支援工作面临的主要挑战，实现对口支援工作实施路径的系统化、规范化和模式化。为此，本文对支援方的工作开展做如下几点建议：

首先，架构协调机制，划定各方扶贫职责，统筹引入社会扶贫力量。扶贫开发工作一直受到包括中央、支援方、受援方和社会在内的多方的高度关注，也获得了来自各方的资源投入。多种口径的资源供给，为脱贫攻坚任务的完成、扶贫开发工作的深入提供了相应的物质保障。但也由于资源来源丰富、参与主体责任不明确、贫困地区政策激励存在错位，导致对口支援在建设内容上，与其他主体主导的扶贫工作相互重叠，在覆盖群体上，却无法拓展受惠面、有效覆盖到所有应受帮扶群体。因此，需要架构多方综合协调机制，对扶贫开发不同主体的责任和资金使用范围进行划分，统筹引入社会扶贫力量，强化贫困地区基层架构，保障扶贫成效真正精准到人。

其次，围绕产业扶持，优化资源投入结构，实现脱贫效果的可持续性。贫困地区的对口支援工作，作为扶贫开发工作的组成部分，根本目的不在于仅仅协助当地按时完成扶贫攻坚任务，还在于实现扶贫效果的可持续性。以“输血”为目的的资金额度补助、基础设施建设和设备购置提供，既不能实现地方特色优势的全面发挥，也不能保证扶贫成效惠及全体，更不能保障当地扶贫效果的持续显现。因此，在对口支援项目的决策、管理和实施过程中，需要全面优化资源投入结构，以展现地方特色为前提，以实现受援地区的“造血”能力为目标，利用受援地区特色资源，选定与产业发展要素需求相关的项目，全面推动相关产业的集约化开发经营。

最后，突出绩效导向，强化帮扶项目管理，深入贯彻“精准扶贫”理念。构建以绩效为导向的项目管理实施路径，是强化帮扶项目管理、实现扶贫开发目标、提升对口支援效益的有效手段。为此，必须依靠对口支援海量数据的体量优势，从对口支援项目绩效目标管理、对口支援项目绩效跟踪管理和对口支援项目绩效评价管理等三方面着手，建立完善滚动项目库，进行中期预算规划管理，按照中央关于扶贫开发项目管理的一般要求，结合受援地区项目管理现有做法，面向基层对口支援工作的实际状况，完成对口支援项目绩效管理模式在受援地区的精准化、标准化、规范化建设。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

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