●廖喜生

中小城市土地集约化利用路径探究

●廖喜生

近年来，我国的城镇化进程取得了令人瞩目的成绩，然而在城镇化推进过程中，也出现了土地利用粗放低效等问题，这些现象在中小型城市中尤为突出。如何集约利用土地成为城市发展过程中必须重视的问题。本文在分析中小城市土地利用现状和存在的问题的基础上，为如何实现中小城市土地集约利用提出建议。

中小城市 土地利用集约化

土地集约化是以可持续发展为前提，在土地资源的可承受范围内，加大对单位面积土地的劳动力、资本、技术等生产要素的投入，挖掘土地的利用潜力，提高土地的单位产出和经济、社会、生态效益。城市土地集约化的概念是由农用地集约利用延伸而来的。近年来，人们除了关注农业用地的集约化利用，也开始努力提高城市土地的利用效率。城市土地集约化主要通过优化资源配置，调整城市布局结构，增加在单位土地上投入的技术、资金、劳动力等要素，提高城市土地的利用效率，协调城市土地的综合效益，实现城市的可持续发展，保持城市土地与农业用地的动态平衡。城市的产业结构、经济模式、科学技术水平、城市人口与规模、地理环境、土地使用制度等因素都会影响土地的集约化利用程度。

中小城市是我国城市体系中优先支持、重点发展的层级。但长期以来中小城市在用地方面存在不合理现象，与大城市相比，中小城市土地的利用效率普遍更低，违法利用土地的现象更为严重。通过科学制定城市规划、调整用地结构、增大单位土地投入等措施，使土地集约化水平得到提高，将有效解决中小城市用地不足的问题，促进城市经济、生态、社会综合效益的提高，进而推动我国城市体系的健康发展。

一、我国中小城市土地利用中存在的问题

根据2016年12月底发布的 《全国城镇土地利用数据汇总成果》显示，2010年到2015年，我国城镇土地面积从759.1万公顷扩大到916.1万公顷，城镇土地面积增长20.7%，城镇化进程迅速。但我国城镇整体土地利用仍处于低效粗放的状态，住宅用地、商服用地、工矿仓储用地等建设用地利用率普遍较低。不断扩大的城镇土地面积也是导致我国农业用地面积的持续缩小的重要因素之一。截止2015年年底，我国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积30.17万公顷，且这一下降趋势预计仍将持续。充足的农业用地是保障国民基本生活需求的基础，面对不断增长的城镇居民人口与基本保持不变的可供农业土地之间的矛盾，城市在建设过程中必须集约化利用土地，提高土地利用效率和效益，减少土地浪费，切实保护耕地。

（一）“土地城镇化”快于“人口城镇化”

许多中小城市政府盲目追求城市规模的扩大，城镇面积增幅远大于人口数量增速和经济增长速度。在未充分考虑居民实际需求和当地经济发展水平的情况下，中小城市兴建了大量使用率极低的道路、广场等基础设施；同时地方政府加大了招商引资力度，使得城市新城区、开发区和工业园区建成面积过大，建筑容积率低，建成区人口密度低，形成了大量的 “空城”、“鬼城”；在房地产热潮影响下，中小城市兴建了大量商品房，“十二五”期间，我国住宅用地的年增长率基本呈现出“小城市〉中等城市〉大城市〉特大城市和超大城市”的特征，中小城市居民区住宅用地面积增长速度与其人口增长速度不匹配，造成大量住宅闲置；许多城市忽视居民消费水平，投资了大量购物中心、商业步行街，商户入驻率低，客流量不足。这些新启动的项目对城市土地产生了巨大需求，不少城市为了满足用地需求，盲目开发土地，扩大城市规模，造成土地资源的巨大浪费。

这些与城镇化进程不匹配的大型建设项目，既造成了投入资金的浪费又占用了大量的土地资源，造成土地的低效率利用和投资方投资的难以收回，也使得政府的地方性债务风险随之上升。在城区可供使用土地不足时，城郊的耕地往往成为了项目的建设用地，同时城镇化占用的耕地往往质量较高，因此土地过快“城镇化”将使耕地面积不断下降，国家的粮食安全和生态安全受到威胁，不利于社会的可持续发展。

（二）城市用地结构不科学

城镇土地规划在城市发展建设中发挥着指挥作用，规划的质量将对土地利用效果产生直接影响。在建设过程中，中小城市往往对城市规划缺乏重视，部分地区对城市结构的规划不够科学，甚至缺少应有的建设规划，导致城市布局混乱，降低了城市土地的利用效率，不利于经济发展和城市扩张，也给居民生活带来不便。

在整体结构方面，中小城市的工业、住宅、商服用地的区域分布不合理，给工业生产、居民生活造成了负面影响，工业和住宅用地占地面积过大，使得建筑容积率低，各功能区间结构失衡；工业和商服用地内部结构上，由于前期缺乏规划，因而企业选址不科学，不同产业间未能有效形成协同效应，同一产业内未能有效形成集聚效应，导致各产业不能产生预期的经济效益；各城区间发展不均衡，老城区交通不畅、住宅拥挤、设施陈旧，中心城区发展空间不足，新城区内闲置土地多。上述城市结构不合理所导致的问题，使得中小城市的土地利用效率难以提高。

（三）土地利用方式落后

与大城市相比，中小城市经济发展水平和科学技术水平相对落后，导致其土地利用方式也相对落后。中小城市由于建筑施工技术不发达，居民的居住习惯较上世纪未发生巨大变化，因此住宅楼层普遍较低，老城区仍存在大量的平房、低层住宅，城市住宅的容积率很低；城市商铺多零星分布，商业区多为商业步行街的形式，缺少能够满足居民各类需求的大型购物中心，商业区占地面积大而居民的生活需求相对较少，导致地均社会消费品零售额低；中小城市经济发展主要依靠以制造业为代表的第二产业，第二产业和第三产业比例不协调，工业企业普遍需要大量建设用地以修建厂房，因此存在大量占用耕地甚至占而不用的现象，同时中小城市工业企业一般规模较小，经济效益低下，导致地均工业产值不高；中小城市未能充分立体开发利用城市空间，通过将部分城市基础设施、商铺等修建在地下和城市高层来节约占用的土地。

中小城市相对落后的土地利用方式导致土地资源配置的不合理，造成了土地资源的浪费，使得土地单位产出强度低，经济效益低下。

（四）土地利用未考虑可持续发展

我国一些城市在发展过程中过分强调经济效益，忽视了社会效益和生态效益，对土地等环境资源造成了难以修复的破坏。在中小城市中具体体现为：城市规划不合理，将大量建设用地用于兴建厂房、商业区等项目，导致城市绿化面积低，生态环境差；片面追求经济发展，允许高污染、高能耗的工业企业在城市及周边地区落户，排放的废气、废水等有害物质严重污染土质，危害居民健康；中小城市尚未实施严格的废弃物处理程序，城镇居民增多，产生大量的生活垃圾，污染土壤及地下水资源，同时居民用水需求激增导致地下水超采，进而引起地面下陷等更为严重的问题。

中小城市在建设过程中往往急功近利，希望通过城市建设快速带动经济发展，重视利用土地数量却忽视了利用土地质量，不利于城市的长远发展，违背了土地集约化利用的生态需求。

（五）土地管理监督机制不健全

我国城市土地的使用需要得到政府批准，中小城市区域规模小、政府权力范围大，土地的使用往往会受到地方政府的影响。地方政府政绩考核与地区经济成果直接挂钩，使得地方政府在划拨土地时为了美化政绩违反相关规定，允许污染环境的项目开工建设、盲目推行城镇化、将农业用地用作非农用途等。在地区内发生违规使用土地的行为时，地方政府也往往出于自身利益的考虑，对此类现象并不积极干预。土地使用情况的最终负责部门国土资源局，由于人力物力不足、缺少实质性权力等原因，也难以对违法利用土地的行为进行有效管理，部分地区的国土部门甚至与违法行为实施主体合作，进一步助长了利益主体的违法行为。

中小城市由于分布零散，数量庞大，所占国有建设用地面积大，国家很难对各城市的土地使用情况进行全面有效的监督和管理。中央与地方对土地的管理目标不一致，当地方政府难以受到约束时，其将提供更多的土地，甚至不惜占用农业用地，从而不利于城市土地利用向集约化方向发展。

二、中小城市土地集约化利用的意义

（一）有利于保护农业用地

在区域土地总量有限的约束条件下，城镇化进程的推进、城市面积的扩张不可避免地将侵占城市周边的农业用地。然而，耕地是人类生存的基本保障，也是城市进一步发展的前提条件，耕地面积减少将直接威胁居民的基本生活，使国家的粮食和生态安全得不到保证，进而引发社会矛盾。

城市发展与耕地保护虽然存在对立，但之间的矛盾并不是不可调和的，土地集约化利用为人们提供了缓解这一矛盾的有效手段。集约化利用土地，将使城市现有土地得到更加高效的利用，缓解城市发展的压力，减少城市对土地的需求，抑制城市边界的无序扩张。从而减缓城市对耕地的侵占，保护耕地，同时减少强征土地侵害农民利益引起社会矛盾现象的发生。

（二）提高城市综合效益

城市土地集约化利用以优化城市资源配置和结构布局为目标，通过增加单位存量土地资金投入、改善土地经营管理等方式，提高单位土地的产出与投入比，提高城市土地的使用效率。通过对工矿仓储用地结构的优化，产业内部和产业间的集聚效应和协同效应将得以发挥，企业的生产效率将会提高，企业将能够创造更大的经济价值。同时，土地集约化利用将促使城市建设项目的规划和实施更加合理，防止不能产生经济效益的项目开工建设，避免投资资金的浪费。

集约化利用土地不仅重视提高土地的经济效益，同时也实现了城市土地的可持续发展，使城市的社会和生态效益最大化。通过集约化管理，城市布局和人口聚集度将更为合理，居民购物、出行将更加方便，人与环境间的关系将更加和谐，居民生活质量将进一步提高。集约化利用土地虽然强调控制城市占用土地的规模，但并没有忽视城市对绿化设施的需求，科学的城市规划可以在提高土地利用效率的同时，保障城市应有的绿化面积，减少城市对土地的污染。同时，城市集约利用土地将减少侵占农用土地，维持城市周边生态平衡，构造和谐的城市生态圈。

（三）有助于加强土地管理

在实现城市土地集约化利用过程中，土地资源管理部门需要掌握对城市土地实际利用的详细情况，以便制定科学的土地利用政策，提高土地的利用效率。集约化的土地利用还要求土地资源管理部门了解城市现有土地的利用潜力，根据利用潜力制定动态的土地供应计划，实现增量与存量土地供给之间的有效衔接。掌握区域内土地的利用情况和潜力等信息，可以帮助国土部门了解土地管理可能发生的问题，针对重点项目进行关注和监督，提高土地管理效率。此外，集约利用土地的过程中，城市布局将得到优化，将从根源上减少因为城市布局不合理引起的纠纷，简化土地管理工作。

三、实现中小城市土地集约利用的路径

（一）确定合理的城市建设用地规模

合理的城市空间规模可以有效避免城市土地粗放利用，协调城市与周边农业用地之间的关系。中小城市在城市建设过程中，应当严格根据当地经济发展水平和城市人口数量，按照国家颁布的建筑容积率、人均建筑面积等相关标准，并结合当地实际情况，确定城市所需的用地规模，以及商服用地、住宅用地、工矿仓储用地等各功能区的具体占地面积。地方政府应正确树立节约利用城市每一寸土地的思想，树立立体化、高密度、紧凑式的城市土地开发思路，避免采用“摊大饼”的城市建设方式，不因美化政绩、好大喜功盲目批准兴建基础设施、工业园区、新城区等建设项目。在审批新的开发建设项目前，政府应优先考虑发掘现有土地的利用潜力，鼓励对现有土地进行改造利用，将城市建设由外延式扩展向内涵式集约发展转变。

中央政府和省级政府应建立严格的监督管理机制，约束地方政府对土地使用权的授权审批，规范中小城市的土地利用方式，定期或不定期地核查各城市建设用地规模，杜绝地方政府追求大规模城镇化建设、浪费土地资源现象的发生。

（二）科学制定土地利用规划

科学合理的城市土地使用规划是实现集约化利用土地的前提。科学规划要求中小城市必须结合城市发展现状、城市地理结构和人口特点，对城市的功能布局进行整合，制定最优化和可操作的土地利用总体规划。

中小城市在进行城市建设规划时必须注意下列问题：第一，充分考虑当地经济发展水平和未来发展潜力。中小城市在规划用地规模时既要严格按照当地企业生产能力、居民消费水平，规划工业、商业等功能区的规模，防止盲目扩张，又要考虑本地区未来可能由于政策优惠、地理优势等机会进一步发展的潜力，为城市的长远发展预留成长空间。第二，结合当地地形特点，与我国多处于平原地区的大型城市不同，我国许多中小城市有着更加复杂的地形特点，土地是受地形地势重大影响的生产要素，只有为不同地形的地块规划各自合适的利用方式，才能真正实现土地的高效利用。第三，重视优化城市布局。我国中小城市往往存在着人口空间分布不均、各种土地利用类型叠加的问题，因此，更加需要重视城市不同功能区域的布局。高效的城市土地利用并非简单的产业集中、人口集中，而需要考虑商用、住宅、工业区域间的协调配合作用，以及调整城市的产业结构。

（三）积极推行城市土地置换政策

城市土地置换是调整产业结构和土地利用结构，实现城市土地优化配置、集约利用的重要手段。城市土地置换是指根据城区各地块的性质特点对其功能进行科学调整，将城区内利用率低、综合效益差的土地的用途进行置换，使其可以得到高效利用，从而优化城市的空间布局。土地置换可以与中小城市正在开展的产业结构调整相结合，用效益高的产业置换效益低的产业。中小城市目前经济发展主要依靠第二产业，第三产业的发展比较落后，而城区的工业企业往往技术落后、污染严重，不利于城市的可持续发展。政府应推动高效益、低耗能的第三产业与低效益、高耗能的第二产业进行土地置换，支持第三产业的发展，引导城中的工业企业向郊区迁移，将获得的地租差额用来更新设备和技术，鼓励综合效益低、难以改造升级的企业及时出让土地、停止生产经营活动。除了低效益的工业企业，位于中心城区的政府办公用地、部队用地都可参与到土地置换过程中来，进一步提高城区土地经济效益。

除了与产业结构调整相结合的土地平面置换，中小城市还应进行城市空间的纵向置换，对旧城区进行改造，修建多层和高层建筑，提高建筑容积率，将空置出来的土地用于基础设施建设和绿化，在提升城市土地空间利用率的同时改善居民生活质量，实现土地集约化利用。

（四）重视城市生态环境保护

土地集约化利用的目标是实现城市的可持续发展，而城市的可持续发展要求城市必须保持良好的生态环境，因此在集约化利用土地的过程中，中小城市必须重视其生态环境的建设。

首先，城市在考虑土地用途时不仅要考虑其经济效益，也要将其社会和生态效益纳入考量范围内。在关注用地容积率的同时不能忽视绿地覆盖率，不能为了提高土地的利用效率而牺牲城市本应有的绿地面积。政府在引进投资项目时，应对企业进行严格的审核，审核内容不仅要包括项目可为地区带来的经济利益，还应考虑项目对周边生态环境的影响，积极引进“高科技、高效益、高附加值、用地少”的项目，杜绝高能耗、高污染项目，实现土地低碳集约化利用。其次，城市应建立城市土地与农业用地的良好关系。城市周边的耕地是满足城市居民基本生活需求的保障，是城市生态圈的一部分，城市在发展过程中应时刻考虑对耕地的影响，避免盲目扩张对良田的侵占，以及城市排放的污染物对农田的污染。最后，城市对生态环境的保护应贯彻于土地利用的全过程中。在土地开发项目的设计阶段就需要考虑景观生态的设计，保证项目的实施不会严重破坏当地的生态环境；在开发建设过程中应确保按照规划建设项目，杜绝对规划绿地面积的侵占；在土地开发完成后，要及时进行生态评估，对被破坏的生态环境进行修复。

（五）推动土地交易市场发展

土地市场的发育程度与土地集约利用程度有着显著的正相关关系，一般来说，城市的土地市场越成熟，该地区的土地集约利用程度就越高。土地市场可以通过显化土地价值，提高资源配置效率，从而提高土地的集约利用水平，同时市场的调节作用可以弥补政府对土地利用监管的不足，进一步规范城市土地的使用。中小城市的土地市场普遍还不成熟，因此推动土地交易市场的发展将极大有利于提高城市的土地使用率。

我国土地二级市场发展已经相对较为完善，因此应重点推动中小城市土地一级市场的发展。首先，国家层面需要严格限制地方政府划拨土地的行为，鼓励以招标、拍卖、协议出让等方式实现土地的市场化配置，减少地方政府对土地出让的干预行为。其次，地方政府应提高土地出让过程的信息透明度，将土地使用权出让情况向公众进行公示，鼓励公众监督参与方的公平竞争行为。最后，各级政府应推进土地市场创新，对能够提高公平和效率的交易方式积极进行推广，并及时制定指导文件规范创新的土地交易方式。对于土地二级市场，地方政府应加大力度对土地中介服务机构进行规范，构建统一的土地交易信息平台。■

（作者单位：四川大学公共管理学院）

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（本文系国家社科基金项目“城乡建设用地增减挂钩中的土地冲突解决机制研究”〈批准号：13BGL149〉的阶段性研究成果）

（本栏目责任编辑：尹情）