刘晓玲

[摘 要]中国共产党执政以来，我国农用地的权属关系大致历经了三次变革，从所有权和使用权高度统一到所有权和承包经营权分离，再到所有权、承包权、经营权“三权分离”。在农用地“三权分离”的制度框架下，要预防其可能带来的“非粮化”“非农化”、套取政策扶持资金和“被城镇化”等负面问题。在农用地经营权流转的具体操作上，要确保经营权流转匹配于主动城镇化，构建农民双向选择的机制，更好发挥地方政府的职能作用。

[关键词]农用地；“三权分离”；新型城镇化

[中图分类号]F321.1；F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0039-04

农用地包括耕地、林地、草地、养殖水面等[1]。本文所称“农用地”，专指农民承包的耕地。长期以来，我国农用地的所有权和使用权处于高度统一状态。从中国共产党延安时期局部执政以来，我国农用地的权属变革大致历经了三个时期。所有权和使用权（这里主要是指承包经营权）的第一次分离是家庭联产承包责任制下的“分田到户”。而近年来开展的承包权与经营权的分离改革，实现了农用地所有权、承包权、经营权“三权分离”（或“三权分置”）[2]。

一、“三权分离”的演变历史

（一）所有权、使用权高度统一时期

这一时期的农用地所有权历经了两次变革。第一次变革是变封建地主土地私有制为农民土地私有所有制；第二次变革是变农民土地私有制为集体所有制[2]。

1.第一次变革主要是新民主主义革命时期。众所周知，中国共产党取得革命胜利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口号动员了亿万农民。……