●于伟峰 魏 蜻

中国农村社会救助体系存在的问题与对策研究

●于伟峰 魏 蜻

在我国，农村社会保障的地位越来越突出，而救助体系是该制度中最为关键的内容。在目前新发展目标“以人为本”“构建社会主义和谐社会”和“社会主义新农村建设”的指导下，农村社会救助制度的重要性越来越得到体现。本文从我国农村社会救助体系入手，重点介绍了我国农村社会救助体系的发展现状，分析了现存的主要问题，并针对问题提出了建立新型农村社会救助体系的对策建议。

农村；社会救助；新型农村社会救助体系

一、农村社会救助体系现状

在我国农村社会救助体系中，现行的主要政策措施有最低生活保障制度、五保供养制度、灾害救助制度、医疗救助制度和农村扶贫开发制度等。

（一）最低生活保障制度

最低生活保障制度是目前向农村地区低收入家庭直接提供现金保障的一种制度，其特点主要表现在以下几点。第一，基本目的是为了保障基本的生活。与其他制度不同，最低生活保障制度的直接目标是解决低收入家庭的基本生活问题。第二，标准的多样化。各个省区对于低收入的标准是由其地区的发展水平决定的，因此在各个省区其最低生活保障标准有所不同。第三，制度具有临时性。临时性是指如果家庭的收入得到了一定的改善，那么在其家庭收入超过规定救济标准的时候，将不再享有特定的经济补助。

（二）五保供养制度

五保就是“吃、穿、住、医、葬”。目前，五保供养制度相对于其他制度而言具有以下几点特征。一是救助群体的针对性。该制度对于被救助群体进行了详细的划分，明确规定了制度援助的主体。二是供养内容的全面性。考虑到“五保户”的特殊情况，我国针对五保户的供养具有全面性，为其提供生活必需品、教育费用、医疗费用以及丧葬费用。由于五保户的特殊性，我国政府为其提供的保障服务是所有制度中最全面的。

（三）灾害救助制度

以2008年的汶川地震为例，我国政府针对汶川灾区的实际情况启动了灾害救助制度，帮助受灾的群众重建家园。灾害救助制度，是在特殊情况下启动的一种救助制度。其特征主要表现为两点：一是启动环境的特殊性。正常环境下，国家不会启动灾害救助制度，只有在特殊的灾害情况下，灾害救助制度才会启动。二是救助形式的多样性。救助形式的多样化，在一定程度上缓和了政府的救助压力，同时为有效地完善救助体系提供了必不可少的支撑。

（四）医疗救助制度

医疗救助制度，是一项具有针对性帮扶范围的制度，是针对不同贫困人口的不同医疗问题而采取不同的解决办法。医疗救助制度的特点主要有以下几点。第一，救助任务的针对性。医疗救助制度主要是为了保障救助对象在医疗卫生方面能够得到有效的救助，而非全面的生活救助。二是救助对象的针对性。医疗救助制度的对象是在医疗过程中存在经济困难的病人。医疗救助制度的救助对象，需要通过医疗机构对救助进行申请，才能享有医疗救助。

（五）农村扶贫开发制度

农村扶贫开发制度，不是只给农民现成的鱼，而是教给农民渔鱼之法，从而在根源上解决农村的贫困问题。相对于其他的救济制度，农村扶贫开发制度具有以下几点特征。一是区域性明显。目前，我国的农村扶贫开发制度在经济发展落后的区域开展非常明显，在物质上、技术上对农村进行支持，区域影响力非常大。二是成效明显。在改革开放以后，我国农村扶贫开发制度在推动农村建设方面取得了良好的成绩。农村贫困人口比例不断下降，农村经济发展水平不断提升，农村扶贫开发制度在其中发挥了重要的作用。

二、目前农村社会救助体系存在的问题

我国农村社会救助体系虽然在过去的半个世纪得到了极大的发展与完善，但是与现阶段的实际需求相比仍然出现了诸多问题。

（一）农村社会救助法律体系不健全

相对于城市社会救助法律体系的建设，我国农村社会救助法律体系建设的积极性明显不足，无论是建设内容还是建设方法都存在很大的问题。

第一，法律体系不完善。我国对于农村特殊群体实际需求的专项立法存在一定的忽视。此外，在立法过程中缺乏必要的前瞻性，往往是问题已经威胁到农村社会的发展，有关部门才会出台相关立法，在法律建设方面的滞后严重影响了农村社会救济问题的解决。

第二，立法层次低。现阶段，我国实行的有关农村社会救助方面的法律，均属于国务院、地方政府颁布的规章、地方法规。全国人大作为我国的立法机关，并没有针对农村社会救助发展的实际情况出台相应的立法，也没有对各个地区零散的社会救助规定进行统一规范，严重影响了我国农村社会救助问题的整体解决。

第三，立法主体杂乱。目前，我国民政部门、卫生部门等纷纷出台了自身的有关农村社会救助问题的文件与规定。但是，由于立法主体杂乱，我国在现阶段的实践中存在各个部门之间的相关规定杂乱无章，甚至存在相互冲突的情况。

第四，缺乏必要的违规处罚。在现阶段的立法活动中，明显缺乏对违规处罚的重视。由于缺乏必要的违规处罚内容，直接导致了救助工作中的无章可循。

（二）农村社会救助管理体制缺乏协调性

社会救助体系建设需要有统一协调的社会救助管理体制，而“我国农村社会救助管理体制却呈现出‘多龙治水’、条块分割等不协调的现象”[1]，主要表现如下：

1.救助资金管理不当

第一，管理责任落实不强。目前，我国并没有对资金管理主体的责任进行明确的划定，在资金管理方面，责任主体的不明确直接导致了在管理过程中责任心不强，出现问题时，问责制度无法落实，各个部门之间相互推卸责任，阻碍了责任的追究。

第二，资金浪费情况严重。在实际工作过程中，资金使用随意性较强，对于资金救助主体的情况没有做到充分把握，“资金私用”的情况时有发生。

第三，资金分配不公。部分资金管理者在资金分配过程中“讲人情”“讲私人关系”，严重违背了有关规定，对急需救助的对象，要“回扣”，严重影响了资金的正常使用[2]。资金分配不公问题，已经成为了引发农村社会矛盾的重要因素。现阶段农村弱势群体的维权意识也在不断增强，由于救助资金分配不均所引发的群体性事件造成了极为恶劣的影响。

2.基层管理力量薄弱

基层管理力量薄弱主要集中表现在以下两个方面。一是管理人员紧缺。管理人员紧缺，是造成管理力量薄弱的重要因素。目前，由于管理人员紧缺，再加上农村特殊人群居住相对分散，管理人员无法及时地了解特殊人群的情况，在管理方面容易出现漏管问题。二是管理者素质有待提升。在现阶段的管理活动中，从事管理活动的人员并没有接受过专业的训练，部分人员对于救济方面的知识知之甚少，甚至有些管理人员是由其他岗位直接调任，影响极差。管理者素质方面存在的问题，直接影响了管理效率，提高基层管理人员的素质刻不容缓。

3.救助对象的动态管理难度大

在实施救助之前，有关部门必须及时掌握救助对象的情况，把不符合救助条件却申请救助的排除在外，把以前符合现在已经不符合救助条件的及时撤销救助。此外，部分救助对象刻意隐瞒收入，造成了救助过程中的“钉子户”，可见管理人员对特殊家庭进行动态管理的难度非常大。

（三）农村社会救助缺乏规范性

有些农村存在这样一种现象：受助者必须把他每个月领到的救济金分给村里的非受助者一部分，这是因为受助者由村里民主投票选出，如果你不同意把救济金分给大家，大家也就不会选你，即使你符合救助的条件，也不能领到一分钱，这样还不如同意把救济金分给大家一部分，至少还能得到一部分钱。如此一来，符合救助条件的人得不到救助或得不到足额的救助。另外，现阶段救助的随意性非常强。部分管理部门对于救助对象的情况调查不全面，在救助过程中资金浪费现象严重，影响了救助体系整体作用的发挥。

（四）缺乏救助资金、资金筹措混乱

“当前我国社会救助资金主要实行地方财政投入为主，中央补助为辅的原则，在一些经济不发达的地区，社会救助资金主要依靠市、县、乡（镇）三级财政支持，地方压力很大。”[3]正是这种地方财政支持占据了绝对主导地位的救助模式，造成资金缺口较大。例如，我国东西部之间地方经济发展差距较大，在经济欠发达的西部地区，其需要资金救助的人群总量远远超过了东部地区，但是，西部地区地方财政资金却少于东部地区，这样资金缺口就出现了。另外，缺乏有效的救助资金筹资方法，目前，我国地方政府在解决农村社会救助资金方面，并没有相关的政策办法或规定。

（五）城乡之间社会救助发展不平衡

伴随着经济的发展，城乡之间的差距也在逐步拉大，再加上我国二元制的社会结构直接导致了我国城乡之间社会救助发展的不平衡。目前，城乡社会救助发展不平衡主要有以下两个原因：第一，城乡经济发展的差距较大。目前，城乡社会救助体系的资金主要由地方政府承担，由于经济发展水平的差异，资金的筹措情况也存在一定的差距。同时，由于城市生活水平相对较高，直接导致了城乡救助发展不平衡。第二，城乡救助体系内容的差距较大。目前，城市与农村之间救助体系内容的差距成为了影响城乡发展平衡的重要因素。我国城乡救助体系的内容差距明显，城市特殊群体所需要的住房救助、教育救助等内容目前均没有体现在农村救助体系中。救助具体内容的差距，直接导致了城乡之间发展不平衡。

三、建立新型农村社会救助体系的对策

针对现阶段我国农村社会救助体系存在的问题，建立新型农村社会救助体系已然成为最好的解决办法，在此，对如何建成新型农村社会救助体系提出几点建议。

（一）健全农村社会救助的法律体系

第一，提升立法意识，进行专项规划。现阶段，立法意识是影响农村社会救助法律体系建设的重要因素。我国农村社会救助立法意识的缺失导致了有关部门在立法过程中始终处于被动的地位。我国立法机构要提升立法意识，增强前瞻性。同时，我国现阶段的农村社会救助立法建设缺乏必要的计划性，并没有结合社会发展的实际需求进行相关的立法活动。因此，要结合社会发展的实际需求，对农村社会救助的法律体系进行专项规划，通过专项规划，提升整个农村社会救助法律体系的科学性、针对性、计划性。

第二，提升立法层次。笔者认为，提升立法层次，就要我国的立法部门提升在立法方面的自主性，主动通过立法的方法提升农村社会救助的法律层次。

第三，规范立法主体。现阶段，立法主体杂乱已经严重影响我国农村社会救助工作的实施。笔者认为，规范立法主体就要对相关农村社会救济政策的制定主体进行规范，同时对现有的法律法规进行梳理，避免规定相互冲突的情况发生。

第四，加强处罚机制的建立。处罚机制是立法体系中不可缺少的一部分，由于现阶段缺少必要的处罚机制，直接造成了“有令不行，有禁不止”的情况。因此，有关立法部门要结合现阶段惩戒机制的缺失，通过建立违规处罚机制，提升立法的实际效果。

（二）改革农村社会救助管理体制

针对现阶段农村社会救助管理体制存在的问题，笔者认为改革农村社会救助管理体制需要做到以下两方面的内容。

1.优化救助资金管理

救助资金的管理，直接影响了救助工作的开展情况。针对救助资金管理不妥当的问题，笔者认为优化救助资金管理需要抓住以下几个关键点。

第一，落实管理责任。管理责任是提升资金管理效率的重要保障。目前，管理责任问题已经成为了资金管理活动中的重要问题之一，因此要通过落实管理责任的办法提升管理者的责任心。在强调管理责任的同时，也要重视问责制度。对于出现问题的救助资金使用问题，要制定责任追究机制，将责任追究到个人，强调工作的责任心。

第二，提升资金使用的效率。资金使用是保障救助资金落到实处的关键环节。针对资金浪费严重的情况，要提升资金使用的效率。通过避免资金使用的随意性、优化资金的使用效率。资金使用直接关系到了特殊群体的利益。笔者认为，提升资金的使用效率，还需要建立必要的监督管理机制，通过群众的监督，优化资金的使用情况。

第三，科学分配资金。资金的管理部门要坚持把救济资金用在“刀刃”上。在资金的分配过程中，要避免“人情分配”的情况出现，要坚持公平、公正的原则。在资金分配的过程中，要发挥群众监督的作用，有关部门要结合资金分配环节的具体情况，结合资金分配的环节，搭建必要的监督平台，通过监督的力量力求资金分配的公平与公正。

2.夯实基层管理力量

基层管理力量薄弱，已经成为了严重影响救济效率的因素。针对基层管理力量薄弱的问题，笔者认为应做到以下两点。一是充实管理人员队伍。目前，管理人员队伍的人员相对较少，人员紧缺直接造成了管理力量的薄弱。因此，夯实基层管理力量的第一步就是要充实基层管理人员队伍。二是加强管理人员的培训。目前，管理人员的素质直接关系到了救济体系的实际效果。笔者认为，政府部门要有计划、有组织、有阶段的对农村社会救助管理的相关人员进行培训，提升其岗位适应性，提升管理人员的管理能力。

（三）规范农村社会救助

目前，农村社会救助的规范问题成为了当务之急。笔者认为，针对现阶段农村社会救助不规范的问题，需要做到以下几点。第一，制定统一的标准。目前，对于贫困家庭的认定标准并没有完全统一，进而导致了农村社会救助标准方面的混乱。有关部门要针对某一地区的经济发展实际情况，划定统一的农村救助标准。通过统一的标准，规范救助对象的评定。笔者认为，统一标准需要在部分范围内的统一，而非全国范围内的统一。东部与西部地区农村经济水平存在很大的差距，需要结合地区的实际情况进行科学的调节。如果采用全国统一的方式，那么就失去了最终的标准意义。第二，制定统一的工作流程。工作流程对于规范社会救助而言具有重要的作用。笔者认为，有关部门要针对现阶段工作流程混乱的情况，制定统一的工作规范，通过流程规范的形式提升工作效率，维护救助工作的公平性。

（四）完善农村社会救助筹资机制

针对目前农村社会救助筹资方面存在的问题，笔者认为优化筹资机制需要做到以下几点。第一，增强中央财政支持的公平性。目前，东部地区与西部地区、城市与农村之间的财政支持能力存在很大的差距。农村的救助资金缺口正在不断地扩大，仅仅依靠地方财政的支持无法满足农村发展的实际需求，因此需要通过增强财政支持的公平性，有效地解决地方财政资金不足的问题。财政有关部门必须对基层资金的需求情况进行科学地调查，进而决定资金的具体分配情况，避免“一刀切”“绝对平均主义”的发生。第二，提升筹资方法的科学性。筹资方法的科学性决定了地方政府在有限的时间内能够筹集到的有效资金总量。笔者认为，在筹资方法方面，引入商业性的支持资金，通过商业性的支持资金满足社会救济的资金需求，缓解地方的财政压力。

（五）统筹城乡社会救助的发展

城乡救助体系发展不平衡是因为社会救助进入了二元模式，而这种二元模式直接影响到了农村社会救助体系的发展。

一方面，取消二元模式，建立统一的救济机制。城乡二元化的救济模式，是阻碍城乡社会救助体系统一发展的重要障碍。要统筹城乡发展，第一步就是取消二元模式，建立统一的救济机制。二元模式的弊端已经逐步暴露，并且成为阻碍我国社会发展的重要障碍之一。二元模式已经在中国存在多年，对中国社会的影响也是根深蒂固的，国家不能操之过急，要有计划、有步骤地缩减二元模式的影响，进而取消二元模式。

另一方面，统一救助内容。笔者认为，要建立统一的财政支持系统，统一救助内容，为农村弱势群体争取更多的发展权利。目前，农村与城市在救助内容方面存在的差异，引发了诸多不应有的内部矛盾，因此国家要提升对于统一救助内容的认识，通过有效的协调办法，缩小城乡差异。

此外，统筹城乡社会救助发展的重要保障是为救助体系提供有力的中央财政支撑。要通过建立统一的中央财政支撑系统，为整个统筹发展提供有力的财政支持。

伴随着社会的发展，我国社会环境发生了很大的变化。我国现行的农村救助体系已经无法满足我国农村社会发展的实际需求，我们应该发挥积极创新的精神，整合现行的农村社会救助体系，建立新型的农村社会救助体系。但是，我国农村人口数量很大，各个地区间的差异又很大，所以要想建成新型农村社会救助体系并不是一朝一夕之事。本文将农村社会救助体系作为具体的研究对象，分析了农村社会救助体系的重要性，并且结合实际情况分析了现阶段农村社会救助体系存在的问题，提出了针对性的解决对策。希望通过本文的研究，能够促使农村社会救助体系走向定型稳定发展的新阶段，能够为建成我国新型农村社会救助体系，推动农村社会的发展注入新的动力。

[1]刘玉安，朱德云.农村社会救助体系建设的探索与思考[J].山东财经大学学报，2012（5）：116.

[2]刘闻达.我国农村社会救助制度简析[J].商业经济，2013（6）.

[3]凌文豪.新时期中国农村社会救助体系建设现状及存在问题[J].平顶山学院学报，2011（6）：9.

2017-07-21

D632.1 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2017）04-0060-05

于伟峰，河北工业大学马克思主义学院教授，研究方向：毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系、中国传统文化；魏蜻，河北工业大学马克思主义学院马克思主义基本原理专业硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。（天津 300401）

责任编辑 何周富