县级权力公开透明运行研究综述

2017-03-27罗志勇

成都行政学院学报 2017年4期

●罗志勇

县级权力公开透明运行研究综述

●罗志勇

县级权力机构作为党的组织结构和国家政权结构，在党和国家政治生活中处于承上启下的关键环节。对于在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，避免县（市）委书记权力过于集中导致权力腐败，具有十分重要的理论意义和实践价值。本文系统总结了近十年来学界围绕县级权力公开透明运行课题开展研究所取得的重要成果，分析了存在的不足，指出了进一步研究的理论向度。

国家治理；县级权力；公开透明运行

在国家治理现代化宏观战略视野下，县级权力公开透明运行的试点改革与实践是新形势下加强党内治理、发展民主政治、巩固党的执政地位和提升党治国理政能力的一个重大课题，对于在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，避免县（市）委书记权力过于集中导致权力腐败，具有十分重要的理论意义和实践价值。自2009年3月中纪委、中组部在江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区三地开展“县委权力公开透明运行”试点工作以来，学界在理论探讨和个案研究、分析、总结地方实践探索做法和经验等方面积累了较多成果。本文在系统总结近年来学界围绕县级权力公开透明运行课题开展研究所取得的重要成果的基础上，分析了存在的不足，指出了进一步研究的理论向度。

一、关于县级权力公开透明运行的背景、内涵、意义及特征的研究

习近平总书记指出，县级权力机构作为党的组织结构和国家政权结构，在党和国家政治生活中处于承上启下的关键环节。近年来，理论界围绕县级权力公开透明运行的背景、内涵、意义及特征进行了一般理论探讨。熊尉宏、廖晓明从强化权力制约监督、完善党内权力结构和运行机制、深化县政改革、提升基层治理水平以及推进基层民主、有效预防腐败三个方面分析了县级权力公开透明运行提出的深刻背景和现实意义。[1]苏州大学基层党建研究所所长方世南教授指出，全面理解县级权力公开透明运行的内涵必须把握三方面的辩证统一关系：一是权为民所用与权为民所有、权为民所授、权为民所控、权为民所设的辩证统一；二是执政为民与权属于民的辩证统一；三是科学执政、民主执政、依法执政的价值判断与人民群众满意度的辩证统一。他还从马克思主义权力观视角，分析了推进党务公开是促进社会主义权力文明建设的必然要求，指出执政党具有强烈的权力透明运行的自觉意识，从基层、中层到高层全面地推进党务公开，与政务公开形成良性互动格局，是推动当代中国政治文明发展的重大举措，通过党务公开，让权力在阳光下运行，让人民群众在权力运行的全过程都有知情权、参与权、决策权和监督权，从而达到权力文明。[2]刘西忠博士认为，推行县委权力公开是中央整个党务公开布局的重要一环，当前推行县委权力公开透明运行有助于维护民众的权利、提高行政效率、减少贪污腐败现象、降低社会发展成本、优化基层政治生态、重塑党群干群关系，是落实科学发展观的内在需要、建设和谐社会的必然选择、巩固党的执政基础的重要举措。[3]柴宝勇着重分析了县级权力公开透明运行应包含四个方面的内容，即隐性权力显性化、显性权力规范化、政治权力阳光化、阳光权力监督化。[4]中央党校党建研究专家高新民指出，县级党委的权力设置和运行方式呈现出三个明显特点：一是权力机构设置以民主集中制为原则；二是权力的基本运行方式是自上而下为主；三是党内横向权力结构集中。要进一步推动体制性改革，加强基于宏观层面的顶层设计，优化党内权力结构，以权力制约权力，转变权力单向度运行状态。[5]这些研究成果对于人们加深县级权力公开透明运行的认识具有重要意义。

二、关于县级权力公开透明运行过程中存在的问题及对策的研究

自中央开展县权改革试点工作以来，在县级权力公开透明运行过程中始终面临着一系列的困境、制约瓶颈，如何深化改革试点，寻求破解制约县权改革难点问题及其对策，也是学界探讨的重要课题。对县级权力公开透明面临的困境，不少研究成果都强调了一些共同的观点，诸如民主不健全、法治不完善、体制滞后、监督乏力等。

刘西忠博士分析了县级权力公开透明运行的制约瓶颈表现为五个方面：一是干部的观念难以适应；二是权力的边界难以界定；三是现有的制度难以支撑；四是群众的参与难免功利；五是固化的制度难以形成。进而分析了县委权力公开深入推进和持续发展，需要从突破制约瓶颈入手，增加制度供给，完善相应的政策体系，把县级党委建设得更加具有开放性、包容性，进一步密切党群干群关系，夯实党在基层的执政基础。[3]于建嵘在以行政分权为特征的“省管县”改革、人大代表专职化改革、县委权力公开透明运行试点改革三种不同类型县政改革探索的比较分析基础之上，认为“从‘责权利需明晰’原则来看，‘权力清单’的开出，并不一定真正起到规约权力公开透明运行的目的。实际上，在明晰具体职权的同时，如果不明确与之相对应的责任，那么很容易导致部分职位的领导人陷入‘无限担责’的局面”。他对“县级权力公开透明运行”改革前景并不乐观，认为“在没有解决县委书记授权来源这一根本性问题的情况下，这次改革能走多远，能否达到预期的效果，还要拭目以待”。他主张把县政自治作为县政改革的根本方向和出路。[6]杨雪冬博士对我国县域改革的逻辑进行了剖析，他认为“单纯地依靠党政体制的政治整合无法从根本上解决个人权力弱约束问题，这就必须重新思考如何恢复县域政权内部结构的平衡和推动县域社会的发展，前者需要回到现有的宪法框架下，后者则需要为县域内公民社会和公共舆论的发展创造条件”。[7]资金议认为，要做到真正的“县级权力公开透明运行”，必须考虑“如何追究违反规定后的责任、如何扩大公开的深度和广度、如何推进党政关系问题改革配套、如何进行实质的监督”。[8]张静在其《基层政权——乡村制度诸问题》一书中得出结论，“只有在基层政权和社会之间建立共同的利益结构，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，才是保证基层长治久安的根本”。[9]中央党校教授肖延则认为，当前，全国各地开展的县委权力公开透明运行试点工作，抓住了党务公开的重点和难点，抓住了权力监督的关键与核心，显示了极大的意义和价值。同时，也提出了需要创新观念、分解权力、培育持久动力等进一步深化的新要求。[10]梁妍慧则分析了构建县委权力公开透明的运行机制，必须立足于系统性和整体性，从规律的角度去把握和推进。[11]胡小君博士认为，在今后的权力公开透明运行改革中，应着重培育保障制度落实的长效机制，在取得实效性的基础上渐进拓展改革内容与层级，进一步增强公开透明度和提高科学化水平。一是加强制度落实，培育长效机制。二是权力公开在试点中逐步向授权环节延伸。三是权力公开应渐进向更高层级延伸。[12]国家行政学院易丽丽博士基于三个试点县（区）实践的思考，总结了三个试点县（区）探索取得的共同经验，从三个方面分析了共同存在的问题：一是权力边界划分不够清晰；二是配套制度不够健全；三是监督主体不够独立，并提出了“县级权力公开透明运行”深入推进的对策。[13]还有学者认为县委权力公开透明运作，其关键在于县委书记权力的公开透明运行，而问题的核心是县委书记向谁负责等等。总之，尽管当前关于“县级权力公开透明运行”的研究成果在内涵、现状、问题、意义及对策等进行了一般理论探讨，对于继续推进县级权力公开透明运行实践提供了参考，但是基于马克思主义权力文明观的视野，从理论到实践进行整体性、系统性、学理性研究的论著还不多见。

三、关于各地推进县级权力公开透明运行的实践探索与经验总结

自2009年3月中纪委、中组部在江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区三地开展“县委权力公开透明运行”试点工作以来，理论界从个案研究，分析、总结地方实践探索做法和经验的成果比较多，主要集中在对三个试点县的实证分析与研究。

资金议综合三个试点县的探索实践，总结了当前各地推进“县委权力公开透明运行”改革的一般经验做法：一是编制权力目录，固化权力事项；二是绘制权力运行图，规范运行程序；三是抓住关键，权力运行公开；四是不断完善监督措施。试点地区的探索抓住了县级权力公开透明运行的关键，取得了一定成效，主要体现为：第一，县委权力得到了一定的规范和限制；第二，权力目录的编制和运行图的制定在一定程度上理清了权力的脉络。第三，一定程度上激发了群众政治参与的积极性，化解了一些基层矛盾等等。县级权力公开透明运行经过一段时间的试点已经取得了一定成效和经验，但要真正实现县级权力公开透明运行仍有不少问题值得思考，需要以系统思维理清多重关系，不断完善监督方式，树立制度权威，把握改革中的关键和重点。[14]陈统奎在《让权力在轨运行——睢宁县委权力公开透明运行调查》一文中分析了睢宁县委权力公开透明运行的本质是打造权力轨道，使权力处在制度约束和监督中，让权力走正道，不下道。实行县委和县政府否决权和议决权分离，从而规范县委书记权力，这是睢宁改革走得最远的地方。[15]唐健在总结江苏睢宁开展“县委权力公开透明运行”的探索与实践时，指出江苏省睢宁县以县委权力公开运行为主要内容，以制度创新为主要路径，紧紧围绕县委权力怎样运行、如何实施有效监督这两个重点，依托“一述双评三监督”制度平台有效规范和深入推进县委、县政府权力的公开透明运行，其“一述双评三监督”的制度建设值得我们借鉴和思考。[16]王晓桦总结了河北省成安县通过“通透式办公”促进党政权力公开透明运行的经验和做法。[17]刘守成在总结成都市武侯区的探索实践中体会到，必须选择好县一级党委权力公开透明运行的有效路径，才能促进权力正确规范行使。[18]杨小军、彭涛在对成都市武侯区的试点进行了专门调研的基础上，提出县委权力公开透明运行制度进一步完善要从四个方面入手：一是梳理权力需要权力依据清晰；二是权力增减强弱得当，县委书记的权力行使弱化个人权力而强化集体权力；三是改革成果固化；四是制度系统的扩展化，上下制度一致、配套。[19]苏州大学基层党建研究所胡小君博士总结了江苏省常熟市在县级权力公开透明运行的试点改革中的经验做法，常熟市的改革试点过程中，通过科学合理划分权责，把书记限权和书记主动有机结合起来，提高对关键权力监督制约的制度化水平，带动党务公开和政务公开深入开展，取得了显著成效。[12]

在专题著述方面，苏州大学基层党建研究所方世南教授主持了江苏省常熟市权力公开透明运行实践的调研课题，撰写的《权力公开透明运行与常熟实践》一书，以一个县级市常熟市作为实证研究对象，从理论与实践紧密结合的高度，从内涵、意义和路径等方面阐述了权力公开透明运行的一系列重大的理论和实际问题，揭示了如何优化权力结构与运行机制、如何规范权力运行程序等问题，论述了如何在权力运行过程中确保科学执政、民主执政和依法执政问题，分析了党内民主与社会民主良性互动的辩证关系，探讨了权力公开透明运行的若干基本规律，是近年来不可多得的从实证到理论全面阐释县级权力公开透明问题的著述之一。[20]

此外，还有不少介绍总结地方实践探索的研究报告，如赣纪研总结了江西省在规范县委权力公开透明运行工作中，以规范县委决策权为核心，以规范选人用人、工程项目和资金分配权为重点，以实施阳光公开和有效监督为保障，积极探索、创新举措，有力地促进了县委权力正确行使。[21]杜红霞从厘权、制权、晒权、行权四个方面总结了浙江省嘉善县积极探索建立决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的县委权力公开透明运行机制，形成了一套既科学规范、行之有效，又富有嘉善特点、易于操作的做法，[22]等等。这些研究报告从不同视角丰富了县级权力公开透明运行课题的研究成果。

“郡县治，则天下安。”新时期，在国家治理体系和治理能力现代化的宏观视野下，在试点县（市）“县级权力公开透明运行”透明运行的实践探索中，关于如何完善县（市）级党政一把手权力监督制约的长效机制，规范和约束县级权力公开透明运行存在的瓶颈，以及当代中国国家治理现代化进程中公共权力如何实现现代化转型、公共权力监督的社会化等问题仍有待于学界进行深入探讨和研究。

[1]熊尉宏，廖晓明.县委权力公开透明运行研究[J].求实，2014（11）.

[2]方世南.党务公开呼唤着权力文明[J].唯实，2012（01）.

[3]刘西忠.县委权力公开的制约瓶颈与突破路径[J].领导科学，2011（03）.

[4]柴宝勇.“县级权力公开透明运行”的政治学思考[J].领导科学，2011（03）.

[5]高新民.县委权力运行基本特点与权力制约若干途径[J].理论视野，2011（10）.

[5]资金议.“县级权力公开透明运行”的难点及对策[J].领导科学，2011（03）.

[6]于建嵘.中国的县政改革实践：困境与出路[J].中国延安干部学院学报，2011（01）.

[7]杨雪冬.县域政权改革的逻辑[J].探索与争鸣，2009（11）.

[8]资金议.当前“县级权力公开透明运行”探索的成效、问题及其对策——基于有关试点县的实证研究[J].四川行政学院学报，2011（02）.

[9]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].上海：上海人民出版社，2007（256）.

[10]肖延.县委权力公开透明运行的价值及深化方向探析[J].珠海市行政学院学报，2011（06）.

[11]梁妍慧.构建县委权力公开透明运行的机制[J].领导之友，2011（01）.