●任心甫 王建华 粱 丹 肖 敏

成都突发性灾害社会救助体系现状及对策研究※

●任心甫 王建华 粱 丹 肖 敏

突发性灾害一旦发生，必然给当地社会带来突发性、致命性的打击，威胁着人民正常的生产生活、国家和地区的稳定，给经济社会的发展造成严重影响。因此，加强突发性灾害社会救助问题研究，完善成都市突发性灾害社会救助体系，对保障民生、建设和谐成都、贯彻落实“四个全面”战略布局以及促进社会经济的持续发展具有重要的现实意义。文章深入研究成都突发性灾害社会救助的现状，提出完善成都突发性灾害社会救助体系的措施和建议。

成都；灾害救助；现状；对策

突发性灾害包括自然、社会和个人造成的灾害。其典型特点就是突发性，即不可预测性。突发性灾害一旦发生，必然给当地社会带来突发性的、致命性的打击，威胁着人民正常的生产生活、国家和地区的稳定，给经济社会的发展造成严重影响。特别是对经历了汶川地震、雅安地震等突发性灾害影响的成都来说，灾后的社会救助就显得更加重要。因此，加强突发性灾害社会救助问题研究，完善成都市突发性灾害社会救助体系，对保障民生、建设和谐成都，贯彻落实“四个全面”战略布局，促进社会经济的持续发展具有重要的现实意义。

一、成都突发性灾害社会救助的现状

社会救助是国家、社会对因自然灾害和特定突发亊件等陷入生活困境的社会成员给予救助的一种社会制度。社会救助的主体多为国家，国家实行社会救助的主要目的:一是灾民在遭受巨大自然灾害后，国家对其实施救助，确保灾民尽快摆脱生活困境。二是国家承担帮助灾民进行灾后重建，使受灾地区尽快恢复正常的社会生活秩序。近年来，成都在突发性灾害社会救助中取得了一些成绩，特别是在经历了“5·12”汶川特大地震后，吸收了全国各地的突发性灾害社会救助的经验，成都的突发性灾害的社会救助体系得到了进一步的提高和完善。如先后颁布了《成都市救助管理机构操作规程》《成都市城乡居民最低生活保障动态管理规定》《成都市城乡社会福利机构安全管理规定》《关于进一步深化城乡一体化社会救助工作的实施意见》等许多制度文件，大幅度提高了对突发性灾害资金投入的比例。2015年成都市民政局应对突发性灾害的救助资金高达2000多万，占全年预算的5%；成都市在全国率先实现低保标准城乡统筹、同一区（市）县内城乡“三无”人员供养标准统一；在成都及周边地区已经建立了突发性灾害社会救助网络平台、灾后社会救助自愿团队和社会救助基金，同时正在加快推进社区（村）综合减灾标准化建设等；灾害社会救助工作人员的工作能力不断提高，灾害社会救助的管理更加规范和科学，灾害社会救助手段更加丰富。至2015年，成都市已基本建立了以最低生活保障为核心、专项救助制度相配套、临时救助和社会帮扶为补充的突发性灾害综合社会救助体系。但是，与其他发达城市相比，成都市在应对突发性灾害社会救助方面还存在一些亟待解决的问题。

（一）灾后社会救助主体单一，救助力量薄弱

主要表现在：一是强调灾后社会救助是各级政府的责任，从制度安排、资金筹措到物资的发放等全部都由政府包办。同时，在自然灾害发生后政府部门的工作复杂而繁重，长时间的繁重工作影响了救灾的效率，而没有充分调动非政府组织（NGO）的积极性，发挥其应有的作用。二是政府是灾后救助工作的主体，灾民对政府的救助也产生了很大的依赖。GNO组织在我国起步较晚，其自身宣传不够广泛，民众对其不甚了解。目前成都依法登记的社会组织虽然达到8540个，备案社区社会组织2200多个，在全国处于领先地位，但成都市的NGO组织规模普遍偏小，机构不完善，在灾害救助过程中的执行能力还有待提高，多数志愿者没有接受过专业化的救灾培训，在救灾中不能充分发挥其应有的作用，因此无法赢得多数民众信任。三是在自然灾害中，灾民是唯一能够在第一时间实施自救和互救者，但由于缺少必要的防灾演练和救灾知识，错过了宝贵的自救和抢救他人的时间。[1]

（二）灾后社会救助对象有待分类、细化

突发性灾害发生后，受灾地区的群众一般都应纳入灾后救助对象的范围，但受灾对象是一个复杂的社会群体，因为发生自然灾害种类（地震、洪涝灾害、泥石流、山体滑坡等）不同，其破坏程度不同，每个家庭受灾的范围、损失的程度（人员伤亡、住房等生活资料、生产设施等生产资料）不同，因此实事求是的界定评价灾后救助对象是灾后社会救助的关键环节。成都市虽然已于2010年颁布了《成都市低收入家庭经济状况核对办法》，但在多数救灾文件中，把受灾救助对象统称为受灾群众，没有对灾后社会救助对象的分类、细化。极少数灾民夸大受灾损失，以骗取更多的救灾钱物，以致造成救灾钱物的浪费，也显失制度的公正性。

（三）农村和偏远山区的灾后救助有待加强

城市人口密集，是政治、经济、文化的中心，突发灾害发生后，政府在进行社会救助时首先考虑的是保证中心城市的社会稳定，因此把社会救助的重点放在了中心城市或周边城市。农村和偏远山区因人口稀少、分散，道路交通不便等因素的影响，灾后救助容易被忽视。例如“5·12”特大地震造成灾区农村交通中断、农作物毁坏、房屋倒塌、人员伤亡，同时受灾面积大，受灾人员多，据统计，农村受灾人数占全部受灾人数的70%以上。但灾后救助普遍存在制度设计不健全、救助资金短缺、救助范围小、救助标准低等问题。这些问题直接影响受灾群众的生产生活、灾后重建进程和新农村建设。总结经验教训，对进一步改进和完善成都市突发性灾害社会救助体系，做好今后的救灾工作具有重要意义。

（四）灾后的心理救助还比较簿弱

在灾害救助方式上，一般包括物质救助（包括资金救助）和服务救助，而心理救助是服务救助的重要内容。准确、及时的灾害救助方式是关系到整个灾害救助能否顺利完成的重要保障。成都市在灾害救助方式上存在的主要问题：一是主观上普遍存在重物质救助，轻心理救助。二是客观上灾区心理救助专业人员缺乏。重大自然灾害发生后，人们遭到亲人伤亡、家园破坏的打击，心理上受到巨大的创伤，如不及时进行心理干预，很容易患心理疾病。因此，要使灾后重建取得完全胜利，就既要重视受灾群众的“家园重建”，也要重视其“心理重建”。

（五）对灾后生态环境治理、保护还需加强

包括“5·12”特大地震在内的突发性自然灾害，不仅给成都市人民生命财产和经济社会发展造成了巨大损失，而且环保基础设施和生态环境遭受重大破坏。一方面，地震灾区发生大量的塌方、山体滑坡、泥石流、堰塞湖，而大量的塌方、山体滑坡、泥石流又造成对植被的严重破坏，植被的修复需要一个长期的过程。另一方面，虽然震后对易发生塌方、山体滑坡、泥石流灾害地段进行了治理，但由于地震造成山体土质疏松、植被破坏，如果遭遇长时间的暴雨袭击又易发生塌方、山体滑坡、泥石流等地质灾害。这就要求成都市的相关部门加强对危险地段的监测和治理，对灾后生态环境治理、保护要树立打“持久战”的思想。

二、完善成都突发性灾害社会救助体系的对策

完善的突发性灾害社会救助体系是防灾减灾救灾工作的基本遵循和制度设计，是防灾减灾救灾工作能否顺利进行和取得胜利的制度保证，关系到人民生命财产安全，关系到社会和谐稳定，关系到城市永续发展。根据成都市在突发性灾害社会救助过程中存在的问题，提出以下措施和建议：

（一）切实提高非政府组织（NGO）和市民的救灾能力

突发性灾害发生以后，应以政府为主导，有效调动全市一切社会力量抢险救灾，这是能否取得救灾顺利进行的关键。因此，切实提高非政府组织（NGO）和市民的救灾能力就显得尤为重要。

第一，为促进成都市的NGO组织的发展，更大的发挥其在灾害救助的作用，要做好以下两个方面的工作：首先，为NGO组织参与灾害救助提供政策支持。NGO组织是一支参与灾害救助的重要力量，要在政策上明确政府和NGO组织参与灾害救助的关系，形成以政府为主，NGO组织为辅的救灾模式。成都市应设立专门机构，加强对NGO组织的管理、指导、监督。一方面负责对NGO组织运行的监管，保证其灾害救助资金使用合理、公正、透明。另一方面，加强政府与NGO组织的沟通，确保灾害救助中的信息传递。在经济上通过政府拨款、税收减免等方式解决其日常运行中的开支。其次，加强NGO组织的自身建设。主要是定期举办救灾技能培训，提高应对各类自然灾害的救助能力。从而促进NGO组织的健康发展。

第二，加强对民众进行防灾、减灾和灾后救助知识的宣传普及是政府的责任。首先，利用广播电视、报刊、宣传栏等舆论工具在全市范围内对防灾、减灾和灾后救助知识进行广泛宣传。其次，定期组织相关专业人员深入机关企事业单位、学校、社区、农村举办防灾、减灾和灾后救助知识讲座和防灾演练。从而增强市民应对各类自然灾害的救助能力，一旦灾害发生就能在第一时间进行自救和互救，从而减轻灾害对人身、财产所造成的损失。

（二）进一步完善灾害社会救助对象的制度设计

突发性灾害的不可预测性，使人们难以准确把握其规律，在灾前做好制度设计，以应对灾害发生后的各种复杂问题，其重要性不能忽视。科学的对灾害社会救助对象进行分类、细化，既有助于为受助者提供有针对性的救助，避免造成救助资源的浪费，又能促进成都市灾害社会救助制度的进一步完善。根据成都市已发生过的地震、塌方、山体滑坡、泥石流、洪涝灾害等自然灾害，对灾害社会救助对象可分为以下四类：一是需要紧急转移安置者。这就要求救灾工作要反应迅速，在第一时间将受助对象安全地转移到安置场所，并提供基本的生活必须品。二是因灾需要衣物、食品者。对有自救能力的应迅速逃离灾害现场，并提供必要的衣物、食品等，根据本人意愿可参加救援工作；对无自救能力的在救援队的帮助下迅速撒离灾害现场，领取必需的生活用品。三是住房倒塌、受损的无家可归者，由政府帮助安排临时住所，并根据房物的毁损情况，在政府帮助下进行重建，并给予相应的灾害慰问金。四是因灾致伤、致病者。重大自然灾害发生后，政府要调动大量医务人员和医疗资源，确保对因灾致伤致病人员的及时有效的治疗，同时要加强灾区的疾病预防，避免大面积传染病的发生。

（三）结合新农村建设和精准扶贫政策，加大对农村、偏远山区灾后救助的支持力度

加快社会主义新农村建设和精准扶贫是实现两个一百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的基础性工程，而农村、偏远山区灾后救助工作是新农村建设和精准扶贫的重点。因此，成都市各级领导要从这样的战略高度来认识其重要性，加大对农村、偏远山区灾后救助的支持力度。主要措施有：首先，成都市政府要加强顶层设计，进一步完善突发性灾害社会救助体系，从政策上解决救助资金短缺、救助范围小、救助标准低等问题。其次，在灾后重建中，结合建设社会主义新农村，对生活设施、道路交通、医疗卫生、教育文化、生态环境、电讯网络等公共设施进行统一科学规划，并加大政府资金的投入。再次，政府在灾后重建中，结合精准扶贫政策、目标，根据当地的实际情况，应帮助农民选择、引进扶贫项目，解决扶贫资金，增加农民收入，力争提前完成脱贫任务。最后，要更多的关注、关心因灾丧偶、因灾丧子的老人、孤儿、残疾人和贫困家庭，符合低保条件的一律纳入低保范围，并逐步提高低保标准，保证其基本生活。

（四）进一步加强灾后的心理救助

根据世界卫生组织的调查，自然灾害或重大突发事件之后，50%的人会出现中至重度的心理失调，及时的心理干预和事后支持会帮助症状得到缓解。灾害一年之内，20%的人可能出现严重心理疾病，他们则需要长期的心理干预。[2]因此，必须纠正重物质救助，轻心理救助的倾向，加强对受灾群众的“心理重建”。首先，政府有关部门要增强对心理救助重要性的认识，要像重视“家园重建”那样重视“心理重建”。其次，政府有关部门要加强对本地的心理医生和外地来蓉的心理救援志愿者的统一管理，组成若干心理咨询小组，在灾区设立心理咨询站，现场为灾民提供心理干预，解决其心理问题。再次，通过广播、电视台举办心理咨询节目和建立电话心理咨询，免费为灾民提供心理救助。

（五）继续加强对灾后生态环境治理、保护

良好的生态环境是人类生存和发展的必要条件，而灾后生态环境的修复需要一个长期过程，这就决定了成都市必须继续加大对灾后生态环境治理、保护的力度。这不仅是一项重大的民生工程，而且是贯彻落实党中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，促进成都生态文明建设、建设美丽成都，促进成都经济社会可持续发展的必然要求。其具体措施有：一是政府有关部门要把建设美丽成都、绿色成都、美丽乡村和灾后生态环境治理、保护结合起来进行统一规划，加强顶层设计，建立治理、保护生态环境的长效机制。并以创建生态城市、生态乡镇、生态社区、生态村、生态小区、生态家园为载体，促进全市生产方式、生活环境、生态面貌同步升级。[3]二是要把灾后生态环境治理、保护与产业结构调整、优化升级结合起来，推动全市经济持续健康发展。三是各级政府要加大对灾后生态环境治理、保护的财政投入，并向农村、偏远山区倾斜。四是加大舆论宣传教育。强化对生态环境治理、保护的宣传，牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念，要求人对生态环境怀有敬畏之心、感恩之情、报恩之意，尊重生态环境的创造和存在，倡导与适应绿色发展的生产、生活方式和消费方式。[4]

习近平总书记2016年7月在河北省唐山市考察时强调：“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。”“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”习近平还强调：“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。当前和今后一个时期，要着力从加强组织领导、健全体制、完善法律法规、推进重大防灾减灾工程建设、加强灾害监测预警和风险防范能力建设、提高城市建筑和基础设施抗灾能力，提高农村住房设防水平和抗灾能力、加大灾害管理培训力度、建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制、引导社会力量有序参与等方面进行努力。”[5]习近平总书记这些讲话精神为成都市防灾减灾救灾工作指明了方向。成都市自然灾害易发多发，防灾减灾救灾工作具有艰巨性、复杂性、长期性等特点。这就要求各级政府要认真学习贯彻落实习近平总书记讲话精神，牢固树立全心全意为人民服务思想，进一步增强宗旨意识、忧患意识、责任意识、担当意识，主动作为，始终坚持以防为主、防抗救相结合的工作方针，始终坚持常态减灾和非常态救灾相统一，始终坚持“治灾于未灾是自然灾害管理的最高境界”和“社区（村）是城市的细胞，社区（村）安全则城市安全”的理念，着力推动自然灾害管理“三个转变”，不断完善突发性灾害社会救助体系，健全防灾减灾救灾工作机制，加快推进社区（村）综合减灾标准化建设，全面提升成都市综合防灾减灾救灾能力。

[1]周宝砚.我国自然灾害灾救助体系存在的问题及对策研究[J].中国应急救灾，2011（04）.

[2]徐田丽.援助，从心理开始[J].中国减灾，2011（10）.

[3][4]于建华，任心甫，闫宗平，王颍.成都市水生态文明建设现状及对策研究[J].中共成都市委党校学报，2015（05）.

[5]习近平.在唐山市考察时讲话.央视新闻，2016-07-29.

2017-07-02

C913.7 文献标识码：B 文章编号：1008-5947（2017）04-0015-04

本文系2014年成都市哲学社会科学规划项目（编号：2014Z49）的研究成果。

任心甫，四川水利职业技术学院教授，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育；王建华，四川水利职业技术学院教授，研究方向：中共党史党建；粱丹，四川水利职业技术学院讲师，研究方向：思想政治教育；肖敏，四川水利职业技术学院副教授，研究方向：中文教育。（四川 成都611231）

责任编辑 冯凌宇