李文华

(青海民族大学法学院，青海 西宁 810007)

社区治理视野下农牧区社区矫正规范运行之探讨

李文华

(青海民族大学法学院，青海 西宁 810007)

农牧区城镇化过程中的社区矫正在运行中存在着不少问题，诸如执法主体职权划分不明晰，协调联动性不足；制度内容设计不完善；矫正队伍力量较为薄弱；群众对社区矫正的认知、认同度不高等，这必然会影响社区矫正的质量与水平。作为一项社会治理制度，社区矫正的模式与运行系统亟待进行创新与完善，以达到协调、规范运行的目的。

社区治理；农牧区；社区矫正；规范运行

社区矫正是社区法治体系中的重要制度，也是社区治理的重要领域。作为与监禁矫正相对的社会行刑方式，社区矫正必须落足社区，根据不同地域不同社区的特点，形成协调规范的运行模式。因此，如何根据本地的社区文化环境及社会经济发展情况，提出符合本地实际情况的社区矫正模式就成为促进社区矫正制度规范、有效运行的重要工作之一。基于此，本文以社区治理理论和刑事执行理论为切入点，试图通过调研部分农牧区城镇化进程中社区矫正的实际运行情况，来提出符合本地实际情况的社区矫正模式。

一 农牧区社区矫正运行情况分析

从整体上看，大部分地区的社区矫正工作都能够按照相关规定进行组织机构的建设，确立排查、登记、档案管理、回访、交接衔接、指导帮教等一系列制度，但在具体运行过程中，受制于传统化和形式化的工作方式，以及参与主体非自治化、经费划拨不充足、机构组织建设不协调等方面的原因，社区矫正工作的效果还有待进一步提高[1]。具体而言，主要存在以下几个方面的问题：

(一)执法主体职权划分不明晰，协调联动性不足

2012年《社区矫正实施办法》规定了社区矫正相关机关的各自职能，但是这种规定对各机关在社区矫正中的职权界定并不清晰，社区矫正的实效性不足，表现在如下几方面：

1.与公安的联动协调配合方面。公安机关对自己在社区矫正中的角色定位是辅助者，认为只需对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时处理。实践中当对一些重点服刑人员进行管控时往往要求助于公安机关，但从办案、管控的及时性及有效性角度来看，管制的效果要受制于公安配合的程度。

2.与法院的联动协调配合方面。一是进行审前社会调查的及时性、具体性和客观真实性有所不足。在社区矫正的审前调查中，个别法院发函时间过短，司法所在有限的时间内很难完成；个别法院对司法所投入了大量工作所做的社会调查意见不重视。二是未建立司法机关之间的信息共享和反馈机制。实践中存在由于法律文书送达环节上出现纰漏或者在人员交接上未能实现无缝衔接造成的脱管、漏管。

3.与检察院的联动协调配合方面。由于缺乏操作规范，各地检察院在对社区矫正工作实行法律监督时存在法律监督流于形式等问题。在调研中司法所反映，本地检察机关针对社区矫正对象发放了40多份建议书，提出了一些不科学、不具有可行性的检察建议，使得司法所无所适从，徒增工作负担[2]。

(二)矫正制度内容设计上存在问题

1.矫正制度科学化程度不够。其一表现在风险评估，个案矫正制度处于形式化层面。量表设计不科学，矫正对象文化水平低，难以理解相关问题。其二表现在社区矫正对象对社区矫正日常的行政考核奖罚不太重视，考核效果大打折扣。其三对社区矫正监管部门和监管人员的考核指标不科学，考核指标定得太严，如千分之二的再犯罪率指标，一票否决了整个矫正工作。

2.矫正方案动态化程度不详。不能根据社区矫正人员的现实情况及时调整，达不到预防再犯罪的效果，另外因矫正人员就业、就学等产生的人员流动也导致司法机关对社区矫正对象的管理教育工作缺乏连续性。

3.矫正措施精细化程度不够。社区矫正措施体现为粗放性、形式化的特点，从事心理矫治工作的专业人员缺乏；对社区中的教育资源和设施利用不充分，适应性帮助的内容以满足生存性需要为主，对促进其自身发展的就业帮助、学习提升、社会适应性能力的培养与疏导的举措不多[3]。

(三)矫正队伍较为薄弱

1.矫正工作人员短缺。首先，各地社区矫正工作主要由司法所的工作人员负责进行，而一人一所的司法所长面对动辄十几、几十人的矫正对象往往很难开展有效的矫正活动。其次，有些地区的司法所工作人员同时兼职基层政府的其他工作，工作任务繁重。最后，通过政府购买服务聘用的工作人员工资太低，工作的积极性比较差。

2.矫正队伍专业化程度不高。社区矫正中缺乏懂心理学、教育学、刑事执行学、社会工作者等相关专业知识的专业人员，在个别谈话、心理矫治、个别教育等常规活动中，所采用的矫正方式和手段比较单一、肤浅，教育、矫正的作用有限[4]。

3.缺乏社会辅助人员。例如，根据2015年青海省基层工作者、大学生毕业志愿者录用名单显示，全省共有11名大学生被分配到4个州7个县进行志愿服务。除此之外，很少利用其他一些社会资源进行社区矫正。

(四)群众对社区矫正的认知认同度不高

1.社区居民对社区矫正的认知度低。大部分农牧区的社区处于初建期，自治程度低，居民对社区矫正等社会事务的认知度低、参与度更低。在社区矫正的认知度调查中，笔者发放了250份问卷调查，收回有效问卷228份。在对“您是否听说过社区矫正？”的调查中，有17.5%比例的被调查对象表明自己并不了解社区矫正。

2.群众对社区矫正的认同度不高。社区矫正的有效开展需要执法机关、矫正对象和社会群体的三方配合，但在调研中我们了解到，很多人不了解社区矫正究竟为何物，针对“如果您所在的社区招募社区矫正志愿者，在不影响您的工作的情况下，您愿意参加吗？”的问题，大部分被调查者作出了不会主动参与社区矫正的回答。

3.社区矫正对象存在较大的心理障碍。对于矫正对象而言，其对社区矫正方式存在一定的心理压力，不愿意回到社区执行刑罚，不愿意让亲戚朋友邻居知道自己的往事，顾虑原学校、单位知道情况后会失学、失业，对于集中学习和公益劳动感到耻辱，对于社区矫正的监督管理有逆反心理。

二 社区治理中农牧区社区矫正运行非规范化的原因分析

(一)权责配置方面的法律规定不明确

由于法律定位不准确，社区矫正主体呈现一种分离的状态。有执法权的主体(公安)不负责日常工作,日常的管理主体(司法行政机关)却无执法权,使得社区矫正这项工作难以有效运行。很多地方由市(州)委、市(州)政府或县委、县政府为主，牵头组建了社区矫正工作领导小组或社区矫正和刑释解教帮教安置工作协调委员会等非编制性协调机构，吸收相关部门共同参与社区矫正工作，但这无非是由于缺乏明确的法律依据所产生的一种变通的工作手段。多头管理的存在，常常造成社区矫正工作量的增加和工作重心的偏离，既不利于矫正质量的提高，也不利于矫正工作人员的积极性，出现了“综合管理，谁也不管”；“磨擦大于配合，互相推诿”的现象，成为制约社区矫正工作有效运行的制度根源[5]。

(二)人员、资金保障机制不通畅

社区矫正作为基层社会治理非常重要的手段，必须具备组织机构、人员配备、资金投入、基础设施建设等方面的保障。通过五地调研，我们了解到当前社区矫正工作受人财物等方面的限制比较明显。首先，缺乏人员保障。如前所述，囿于各种原因基层司法工作人员太少。其次，缺乏资金保障。社区矫正经费主要从“基层司法业务”的经费中支出，并没有单列，而农牧区社区矫正的开展基于农牧民居住分散、路途较远等因素，仍遭受经费不足的困扰。

(三)社区自治功能发挥不充分

在调研中发现由于农牧区城镇中的人口较少，部分居民保留着候鸟式生产、生活方式，社区居民之间的相互交往比较有限，实践中社区也比较注重在低保、养老、医疗等物质需求方面为居民提供服务，而对心理咨询、纠纷解决、法律援助、社区矫正等方面的服务开展得比较少。在访谈中，大多居民认为社区矫正与他们的利益相关度不高，甚至还存在一些疑虑与误解，缺乏参与社区矫正的积极性。

(四)工作机制与新情况匹配不及时

笔者了解到青海省从2009年至今，已制订了20多项社区矫正工作的制度规范，尤其在2013年制订了多达140条的《青海省社区矫正实施细则》，来指导全省的社区矫正工作。但这些规则并不能完全应对社区矫正中出现的一些新情况，比如户口在执行地、当地无房无家人的矫正人员，要求异地矫正，如何衔接？另外还存在部分矫正人员文化水平极低，无法完成思想汇报材料的书写；社区矫正的公共法律服务信息平台不完善，缺乏线上线下“一对一”等科学化、信息化的有效服务，对社区矫正中的新情况、新问题的实际解决能力有限，工作存在滞后性和被动性等问题[6]。

三 社区治理中农牧区社区矫正规范运行之途径

社区矫正是将罪犯放置于社区之中进行管理，要取得实效，一方面要依靠家庭的监管，另一方面要依赖于增强社区居民防范、保护、参与社区矫正的意识及行为，来实现对社区矫正对象的控制，并最终达到修复社区秩序的目的。这是一种社会管理的重大转变，是由以国家为本位的直接控制犯罪，渐次转变为国家引领、培育社会抵抗犯罪的发生与发展的新的结构样态。这种自制型司法机制，作为重要的社会管理创新形式在目前还处于初创时期，仍需在理论和实践方面进行不断的探索和创新。

(一)完善相关立法，明确各社区矫正机关权责分配

首先，现行《社区矫正实施办法》中呈现出来的“执法主体”与“工作主体”不统一、不一致等现象是制约社区矫正有效运行的制度原因[7]。因此，要明确社区矫正中的行政人员、监管人员及矫正服务人员的职责，做到有所区分，使其在社区矫正中既不越权也不相互推诿，同时还要进一步建立起高效协同的联动机制。

其次，随着条件的逐步成熟，应改革当前社区矫正机构建制。比如通过设立社区矫正官等手段明确社区矫正官员的执法身份，建立或重组矫正干警或司法警察。同时要严格规定社区矫正干警或司法警察的任职条件、招聘程序、工作职权职责、工作考评和培训要求，并完善其专业培训制度，建立科学的考核体系。

最后，要依托司法所、派出所及其他部门自身具有的资源，建立社区矫正安置帮教基地、就业培训中心等服务系统，使矫正对象能感受到社会的关怀和尊重，有利于培植其社会认同感，提高其社会责任感，而这正是社区矫正工作目的之所在。

(二)加强社区矫正队伍建设，落实矫正经费保障

首先要建立从上至下的各级专业社区矫正机构，以弥补基层司法行政机关无人、无编，无机构专门进行社区矫正工作的尴尬局面。在编制分配和人员招录等方面要加大对基层社区司法行政部门的支持，招录、提供具备心理学、社会学、法学等学科背景的专业人员。同时可以建立社区矫正服务对口业务支援和人才交流机制，开展省市范围内或东部发达地区与西部基层社区矫正的结对帮扶工作，提高社区矫正工作人员的专业化水平。

其次，高等院校应加强“社会工作者”专业的设置与教学，着力向社会输送一批具备社区工作专业素养的人才，为社区治理注入新鲜的血液。同时政府应当提供社区就业岗位，聘用一些知识、资历和能力符合社区矫正工作的人员充实到社区矫正机构，实现矫正方法方式的多样性、矫正途径的多元化、矫正过程的人性化、矫正方案的个性化，增强社区矫正工作的科学性。

最后，要进一步落实社区矫正的经费保障。建议尽快制定出台《社区矫正基层建设规划纲要》，明确建设标准、建设内容、建设要求、落实财政保障，单列社区矫正经费，根据矫正工作的具体情况建立动态增长机制。提高社区矫正人员及其他从业人员的待遇，形成敢办事、愿办事的激励机制，使基层治理的手段与目标相匹配、基层治理的权力与责任相对称。

(三)社区矫正和社区治理相结合，增强社区居民参与社区矫正的积极性

社区矫正本身落足于社区，所以把社区矫正纳入社区治理中，以社区矫正为契机，普及、深化、完善社区治理，找准社区矫正与社区治理的结合点，使二者形成优势互补，弱势增强的态势。对此我们要找准当前社区矫正和社区治理存在的共性问题，找到两者结合的可能性，从而为社区矫正打开更多使用社会资源的通道。一方面使社区居民通过社区活动正确认识社区矫正，另一方面也要使社区矫正对象正确看待公益劳动等各类矫正活动的价值，自省自己的行为，在帮助他人的过程中重拾自我，重塑自信、自尊，养成良好的劳动习惯和学习习惯，恢复和形成良好的人际关系，重回社会。

社区矫正应当注重司法的民主化、大众化和司法的道德性，强调社区与个人之间相互依赖的社会关系，强调社区居民在争端和矛盾解决上的自觉自愿、协商合作与包容奉献，因此利用社区内部的人力和司法资源对社区矫正活动进行干预、预防和管理，是社区治理中对社区矫正工作的运作要求。基于此，社区矫正工作需要吸纳社会组织及其他专业机构、自治组织等多元社会主体的参与，真正发挥社会治理在协调社区关系、化解社区矛盾、释放社会压力等方面的积极意义。

(四)巩固、创新网格化管理和信息化工作模式，增强社区矫正的实际效果

首先，要巩固、创新社区矫正的管理模式。充分发挥“网格”化管理模式的优势，对社区主要工作、网格内重大事件或特殊服务对象等情况进行沟通，实现信息的融合互通。其次，要创新社区矫正的工作模式，组建由社区司法员、社区民警、驻村干部、村负责人(志愿者)、矫正对象的监护人五位一体的矫正工作主体，区分不同主体在社区矫正中的分工、作用，从而实现对矫正对象的监管和帮教的功能整合，体现社区自治在社区矫正中的作用发挥，同时也解决了司法所工作人员和派出所民警人数有限的困难[8]。最后，创新社区矫正的工作手段，建设公共法律服务体系。要充分运用司法行政信息化建设成果，依托各省司法行政网上社会服务平台，探索建立上下贯通、资源共享的社区司法行政服务网络应用平台，形成零距离司法为民服务体系。

[1]张传伟.我国社区矫正制度的趋向[M].北京：中国检察出版社，2006.

[2]荣容，肖君拥.社区矫正的理论与制度[M].北京：中国民主法制出版社,2007.

[3]李文华.论社区矫正的主体[J].青海社会科学，2008，(5).

[4]青海省司法厅社区矫正管理局.社区矫正法律法规与工作制度汇编[M]. 2015.

[5]李本森.社区司法与刑事司法的双系耦合[J].法律科学(西北政法大学学报)，2014，(1).

[6]马长生，田光洪.完善体制机制 强化社区矫正经费保障[N].检察日报，2016-05-21.

[7]徐颖.社区矫正：二元化刑事政策背景下的社区治理新模式探索[J].犯罪研究，2009，(4).

[8]黄海.治理转型中的乡村社会变迁困境及其治理路径[J].湖南财政经济学院学报，2016，(6).

(责任编校：简小烜)

Discussion on Operating Specifications of Community Correction in Agricultural and Pastoral Areas under Community Governance Vision

LI Wenhua

(School of Law, Qinghai Nationality University, Xining Qinghai 810007, China)

There are many problems in the operation of community corrections in the process of urbanization in the agricultural and pastoral areas, e.g. the responsibility of law enforcement subjects is not implicit and the coordination and interaction is not good; the design of system content is imperfect; there is a shortage of staff in the correction team; community residents have weak awareness and recognition of community correction. These problems will inevitably affect the quality and level of community correction. As a system of social governance, community correction model and operation system need to adapt to local culture innovation, so as to achieve the purpose of coordinating and standardizing the operation.

community governance; agricultural and pastoral area; community correction; standardized operation

2017-05-31

青海省社会科学规划办课题，编号：15046；青海民族大学校级课题，编号：2015XJRS08。

李文华(1973— )，女，青海西宁人，青海民族大学法学院副教授。研究方向：刑事诉讼法学、证据法学、司法制度。

D630

A

1008-4681(2017)04-0068-03