刘昊暘

（福建师范大学公共管理学院）

扶貧济困向来是所有国家发展的主题之一，关乎国计民生。2013年党的十三大会议以来，精准扶贫这一全新理念被广泛深入的传播和学习，如何改变之前大水漫灌、一刀切等区域性扶贫问题，顺利完成我党承诺2020年全面小康的宏伟目标成为各地都在讨论的热点话题。目前在党和政府的领导下各地精准扶贫工作取得了显著的成效，然而同样也存在一些问题，本文将从目标识别、组织建设、社会参与、重点帮扶、产业联动、监管协作等方面进行管理学探讨，以期为精准扶贫的建设工作做出完善性的贡献。

精准识别完善社会参与路径选择

我国自20世纪7-年代末开始提出扶贫开发至今的将近四十年中，各项政策始终随着国情各阶段的发展变化而不断自我更新和完善。随着我国市场经济不断发展变化，市场机制、经济水平对于分配格局的影响使得初次及二次分配的公平度不断降低，出现了“富人越富，穷人越穷”的局面，因而大面积的“输血式扶贫”和“撒胡椒面式扶贫”所起成效日渐微弱甚至部分情况下做无用功，对于我国2020年实现全面小康的目标，目前更需要一个更加符合实际、更加具体完善的扶贫理念。对于贫困的治理要更加有针对性和个体性，因此，“精准扶贫”这一概念应运而生。这一概念及相关政策和理论的拓展针对的便是当前我国扶贫工作所亟待解决的问题。

一、我国目前的扶贫成就

我国从扶贫脱贫政策的提出至今，对于农村的扶贫工作依然是以“输血式”、“撒胡椒面式”为主的范围性瞄准，缺乏更为精准的小范围及个体识别方式。但这种现象也是受到一定历史条件的影响和制约的，包括改革开放时间较短、当前我国的政策法规还不十分完善、区域性扶贫的侧重点在于设施建设和改善生产生活条件，而不是在贫困人口温饱的基础上寻求更高的受益及缩小城乡差距等。

从1986年开始我国展开了大规模的有针对性有组织有计划的扶贫工作，主要对象变为经国家或省级认定的贫困县，2001年，我国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，自此开始我国的扶贫战略和重点对象进行了大范围的调配整顿，扶贫瞄准的基本单位进一步细化为全国150000多贫困村，2011年，国家颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，并确定了14个特级贫困区。由此可以看出，改革开放至今我国的农村扶贫以贫困地区的区域开发为主，这样的政策方式也具有其合理性，因为我国大部分的贫困村都具有资源贫瘠、环境持续恶化、与经济发达地区相隔较远等特点。经过我国多年大规模减贫的不断努力，按世界银行1天1美元的贫困标准估计，中国30年间减少了6亿多贫困人口。中国的大规模减贫对联合国千年发展目标的实现具有决定性的作用，1981- 2008年全球的贫困人口从15亿减少到8.05亿，中国贡献了全球减贫的90%。

二、扶贫过程中凸显的问题和不足

（一）对贫困女性弱势群体缺少特殊的扶贫关注

自古以来世界几乎都处于男权之上的社会形态治下，女性鲜有自己个人的权利，这点从我国的封建社会传统中得到了大量体现，这种强制力渐渐演化为社会制度和所谓的伦理纲常，“很多女性的合法权利被人为地剥夺，结果在历史的积累中形成弱势群体”并丧失其社会独立性。新中国成立后至今我国出台了《中华人民共和国劳动法》 、《中华人民共和国妇女权益保障法》等一系列法律保障女性的合法权益，女性的合法权益和社会福利得到了有效保障，但是也应该清醒的认识到目前我国对女性的保护仍然存在一些不足，责任主体（政府有关职能部门及社会福利团体）推动社会总体化的程度不高，福利筹款的渠道过少，据统计，截至2015年全国的妇女社会福利平均85%的各类资金款项由政府财政部门负责下发；服务对象（应是全体女性）涵盖不足；服务方式提供单一；福利提供的波动性大。

（二）扶贫理念具仍有一定的局限性

尽管精准扶贫相较于以往的区域性扶贫有了极大的战略结构调整，但受以往长期固定模式的限制，一些策略局限性问题并没有完全根除：偏远地区自然因素制约；扶贫的“特殊性”不凸显，部分地区仍然主要以单纯下拨资金为主要扶贫套路，“输血式”“大水漫灌式”现象时有发生；因灾因病致贫返贫现象突出，贫困或刚刚脱离贫困人口的收入只能勉强维持生计，且谋生手段单一，地方财政入不敷出，一旦出现重大灾害或疾病等不可抗因素便极易返贫，救助工作又不得不从送钱送粮的“输血式”原始扶贫模式开始。

（三）扶贫中的监管协作机制尚不完善

目前仍有个别部门对扶贫重视度不到位，认为扶贫只是扶贫办负责的事情，“各扫门前雪”现象时有发生，且部门之间权责界限并不十分清晰，导致政策方针下达或成效及问题反馈时出现，同时对于扶贫资金管理方面，分配和使用的透明度不够，存在暗账，缺乏专账核算管理，资金监督管理仍然仅仅由政府负责，缺乏社会联带组织参与。

三、精准“狙击”扶贫问题

（一）对贫困女性的特殊帮扶

贫困女性就业难的问题极大的限制了贫困女性脱贫的速度的信心，由于长久以来男女不平等观念的束缚，女性在就业全程中都会遇到来自各方面比男性多得多的阻碍，各级政府要进一步出台或完善相关就业法律制度，增强对贫困妇女的就业协助、社会福利、技能培训等，加大弘扬男女平等的观念。

1.解决贫困女性就业难

通过经济，法律、行政等手段加强对用人单位男女平等就业的思想指导，对于吸纳贫困女工较多或达到一定比例的用人单位进行相关的财政税款减免及其他政策性奖励，出台法规政策对下岗或失业妇女进行补助；对一些用人单位中设置的性别门槛勒令限期取消，建立和完善女性就业歧视的申诉通道、申诉机制。在各级政府内部设立专门的女工权益部门，并直接与当地妇妇联和单位中的女工组织挂钩，形成联动。

2.强化贫困地区女性的在学教育和成人培训

地方政府对于特别贫困的家庭可以根据当地实际财政情况，以钱或等价生产生活必需品的形式适当增加在学贫困女性的学习补贴；设立分门别类的免费成人培训教育机构，鼓励贫困女性尤其是闲置家中无经济来源的女性积极参加，通过开展对贫困女性进行基础性文化课教育，可以提高其文化水平和认知能力，摒除贫困女性可能出现的自卑心理、畏难心理、依赖心理，让女性认识到自身具备一系列远优于男性的优势，同时降低政府及社会组织对贫困女性的扶贫救助难度，帮助贫困女性更好的理解政府的各项政策对其群体的权益关系。

3.增强贫困女性的社会福利

例如在醫疗方面，所有经政府认定的贫困户女性可以优先享受医院挂号、诊治、取药等流程；在生活方面，设立专项后备保险资金，对贫困妇女及其家庭生活中出现的突发情况进行机动性救助，对于年老贫困女性要组织义工定期进行志愿服务；在生育方面，尽量延长孕妇的产假时间，孕妇产前可派护工或发动邻里之间轮流照看贫困孕妇；提供产前咨询、护理服务，孕妇产后提供相应的亲子共同护理项目，免费提供必要的护婴服务和必需品，帮助产妇进行必要的产后恢复。

（二）打破传统扶贫思维局限

明确扶贫内涵的广泛性和多元性。打破长期以来输血式扶贫，从授人以鱼转向授人以渔，就要求所有人认识到扶贫不单单是只在经济上进行援助的给钱给物，更是关系到铺平国计民生发展道路的问题，又是如何调动社会各界广泛参与的问题。要把思路打开，通过上下级政府协助，积极吸纳社会各界进行参与式扶贫，集多方力量聚焦一点，实现政府组织、社会组织、人民参与“三驾马车”齐头并进；贫困地区要切实依托自身地缘资源优势，深入农业产业结构调整，大力发展特色产业，对于贫困地区的龙头企业、旅游项目基地、特色产业基地、农业工业个体大户等进行扶贫政策方面的大力扶持；同时可以发挥自己的旅游资源禀赋进行特色旅游产业开发，实现多腿走路，多渠道致富增收。

提高贫困户的抗贫力。打铁还需自身硬，从贫困户自身问题上作出扶贫改变才是最切实有效的办法，一是帮助贫困户转变思想观念，鼓励贫困户摒除“等、靠、要”这类不劳而获的错误观念，让他们认识到一切致富都要靠自己亲手创造，二是提高贫困户所学技术的先进程度，推动不同层次的农民劳动技能的提升，各村成立学习小组，各乡镇成立农业科技培训学校，定期组织各小组进行集中培训，让小组成员对现代化设备进行专门技术辅导和实际操作训练，促进贫困地区农业发展水平和脱贫能力的良性平稳上升。

（三）强化扶贫协作与监管机制

1.整合创新扶贫协作机制

加强政府组织内部垂直协作与部门横向协作，采取正式沟通和非正式沟通两种形式并行多维度的信息传递和收集，做好上下行沟通、平行沟通、斜向沟通，确保上级组织布置的方针政策可以明晰传递、完整实施，对于既无隶属关系又不同级别的部门也要增进了解，相互借鉴好的管理措施和经验，通过一种横向的日常性及定期性结合的沟通，能缩短协调“轴距”，此外还要设立跨多个部门的外部性协调机构，这样的机构既独立于合作部门之外又隶属于政府组织关系之内，且其组织等级要高于合作部门（确保协调措施得以贯彻），以组织内部第三方的身份进行协调。

密切政府组织外部协作，一方面是政府组织与企业尤其是民营企业的合作，政府应该将更多的权力下放，采取部分公共服务外包模式等给予民营企业更多的自治权，充分意识到民营经济在经济发展中的重要地位，与之建立友善的良性伙伴关系。另一方面由于非营利组织以其组织灵活、责任明晰等特点占据了公共服务中不可替代的作用，因此政府组织应与非营利组织继续保持紧密且互通有无的合作。

强化政府组织的内外部控制，加强立法监督，司法监督，政治监督会舆论监督和公民监督，对于各类违法违规被送交处理的案件坚决秉公执法；政府组织的构成庞大，对政府的内部监督要从多个维度进行，包括按照层级排列上下级之间的纵向监督、同级别部门互相之间的横向监督，并且在组织内部实行行政监察与审计监督相分离，组建内部效能监察部门或巡视小组，不定期的抽查政策实施成果。

2.进一步丰富各类扶贫监管模式

引入非政府组织监管，非政府组织在社会中可扮演公共管理及服务提供和实施的监督者，构筑阳光政治和良风政治的搭建者等多种角色，因而可以在农业、工业、科技、教育、医疗、保险使其成等多个领域各自结成相关领域的监督机构，该机构独立于政府的监督部门之外，又同时属于整个扶贫监管大框架下的一份子，政府部门的巡视小组成员中要增派若干名非营利组织监督机构成员，并且直接向上级检查机构报告巡查情况，为扶贫项目和资金监管的完全机动化力量，可以有效防止政府自身监管体制的不足，增强社会监管的影响力。

发挥电子政务监督和管理作用，接受社会各界的广泛监督，使民众和各监督主体能更为直观的对政府组织的各项程序进行了解，丰富了政府与民众的交流方式，减少公共资源的浪费，

推广扶贫绩效考评机制，例如促进个人发展策略与组织整体发展策略相结合，推进组织战略实施进度，对于组织成员的人事调动及任免树立衡量标杆，激励组织成员进行自我发展和完善。考评体系中各项指标的制定都要以扶贫工作为根本出发点，并且要结合当地扶贫开发的具体情况因时因地制宜，设立不同的评价标准和方式，尤其是在对贫困地区的考评过程中要主动避免“一刀切”带来的评价偏差，围绕S.M.A.R.T.以及可辨性、广泛性、可靠性、易接纳性与文书性等原则，并综合考虑贫困地区实际的经济、环境、人文贫困，在评价过程中要组建多维度考评小组共同进行，内容包括纵向（上下级之间）评价、横向（同级别之间）评价、斜向（第三方机构）评价、群体（扶贫政策受众面）评价，最后，对于绩效优秀或有突出表现的，要给予适当额度的奖励，对于优秀的社会组织群体要给予更多的优惠性政策，带动他们更积极主动的投身扶贫项目中来，对于优秀的个人要在其各类评优评先、就业录用等中予以优先考虑，对于绩效不够的组织及个人要进行劝勉谈话或批评教育，对于不作为和存在违法违纪行为的要坚决予以撤销职务并移送司法部门。

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