邓婷婷

摘要：领导干部自然资源资产离任审计是一种特殊的经济责任审计，它即有利于了解当前自然资源资产的状况，也对领导干部在任期内保护自然环境、促进生态健康提出了新的要求。目前，我国的领导干部自然资源资产离任审计正处于起步阶段，本文将从探讨该项审计的重要意义出发，结合当前开展审计的主要内容和面临的问题，系统阐述如何更好地推进领导干部自然资源资产离任审计。

关键词：领导干部；离任审计；经济责任；自然资源资产；推进策略

2015年4月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”的要求。领导干部自然资源资产离任审计（以下简称“资源离任审计”）是一种特殊的经济责任审计，它即有利于了解当前自然资源资产的状况，也对领导干部在任期内保护自然环境、促进生态健康提出了新的要求。与此同时，该要求为审计机关在新常态下的审计监督拓展了新的内涵，因此迅速成为了审计领域研究的热门课题。

一、领导干部自然资源资产离任审计的重要意义

自然资源是指在原始状态下就拥有价值的物体，例如土地资源、森林资源、矿产资源、生物资源和水资源等。自然资源资产是指在当前的科技和认知水平基础上，能够产生经济效益，并且在核算中可以进行货币计量和确认的自然资源。资源离任审计是对领导干部任期内所在辖区的自然资源资产开发和保护情况的总体评价，其重要意义包括：

（一）有助于合理开发自然资源

目前，我国对于自然资源保护的管理机制仍在进一步完善之中，这使得部分领导干部为追求短期的经济利益，放任对辖区内的自然资源进行掠夺式地开发。通过实行资源离任审计，可以有效遏制领导干部对自然资源的浪费行为，同时推动领导干部在任职期内承担起合理利用并有效开发自然资源的责任。

（二）有助于保护生态环境

一直以来，对领导干部政绩考核的主要指标往往是国民生产总值（GDP）及其增长率，这导致领导干部在任期内片面追求GDP的高速增长，而不顾及高污染企业对生态环境的破坏。通过实行资源离任审计，可以有效遏制领导干部漠视生态环境的行为，同时推动领导干部追求可持续发展的良性政绩观念。

（三）有助于追责并全面掌握现状

实行资源离任审计不仅能起到事前预警的作用，还有助于事后的追责。通过对领导干部所造成的自然资源问题进行责任认定，打破过去“有人破坏无人问责”的怪圈。同时，对于继任者而言，实行资源离任审计可以总结经验教训，全面地了解当前的自然资源现状。

（四）有助于满足人民群众对生态文明的期望

生态文明建设作为我国文化、政治、社会以及经济建设的基础，涉及13亿人民群众的生存环境。推进生态文明建设，目的是更好地保障人民群众的身心健康。随着生活水平的不断提高，人民群众更多地期盼优美的居住环境、清新的空气和干净的水源。因此，开展资源离任审计，既是人民群众的迫切希望，也是政府的内在执政要求。

二、领导干部自然资源资产离任审计的主要内容

目前，我国的资源离任审计刚刚起步，处于探索并逐步完善的阶段。现阶段资源离任审计的主要内容包括以下方面：

（一）政策法规的合规性与适当性

自然资源方面的政策法规是开展资源离任审计的主要依据。领导干部作为受托责任方，应当依照相关的政策法规对辖区内自然资源进行管理。领导干部离任时，通过对政策法规的执行情况进行审查，可以有效评价任期内的管理合规性。另一方面，审查结果还可以用来判断当前的政策法规是否适当，有助于进一步改善与自然资源相关的政策法规。

（二）自然资源管理的有效性

自然资源的管理需要一套合适的内部控制，是否存在漏洞和缺陷、是否被不折不扣地执行都影响着自然资源的管理水平。对自然资源管理的有效性评价可以从审查内部控制是否健全和有效入手，例如执行穿行测试。通过对内部控制的审查，可以了解领导干部对自然资源的管理是否尽责，同时促使领导干部更好地行使自然资源管理权。

（三）审查与自然资源有关的重大决策

与自然资源有关的重大决策主要是指在维护公众利益方面的相关决策。因为领导干部可能为了提升个人政绩而罔顾公众利益，因此这类决策一直是资源离任审计的审查重点。具体来说有三方面的内容：第一，关注土地资源的开发，特别是占用耕地开发商业地产的行为；第二，关注水资源的保护，特别是化工污染问题；第三，关注矿产资源的治理，特别是矿山建设资金投入方面。

（四）审查自然资源资产负债表

自然资源资产负债表是以数字形式衡量自然资源使用情况的有效载体。它可以依照一般资产负债表的编制方式，对自然资源资产进行分类、核算汇总，并最终形成报表。它既可以体现某一时点上自然资源资产的价值，也可以反映一定时间内自然资源资产存量的变化。自然资源资产负债表有助于使用者了解自然资源资产的使用状况，因此，对其真实性的审查往往是资源离任审计的一个关键步骤。

三、领导干部自然资源资产离任审计面临的问题

目前，我国对于资源离任审计还没有规范成熟的模式，因此，在实际操作中不可避免地会存在一些问题。具体来说包括：

（一）对自然资源资产的界定困难

一般来说，自然资源资产应该属于国家所有，但在实际当中，可能出现集体或个人所有，这导致在开展资源离任审计的过程中，存在一些突出的问题。一方面，由于自然资源资产的产权归属不清楚，不利于对自然资源资产负债表进行编制。另一方面，许多自然资源资产都是跨区域的，具体权责难以界定，导致无法确定负责的领导干部。

（二）受到审计机构现状的制约

我國的自然资源资产种类较多且分布广泛，如果按照资源离任审计的主要内容进行充分审查，需要投入巨大的人力和物力。按照我国现有的审计机构配置，可能出现审计覆盖不足、审计质量不高等问题。

另外，资源离任审计的对象是土地、森林、矿产、生物和水等各种自然资源，为了获取充分、客观和真实的审计信息，不但需要具备常规的审计知识，还需要充分了解与具体自然资源相关的专业知识，并将两者有效地结合应用。然而，在审计机构中，审计人员往往是以财务专业为主，综合型的人才较为稀缺。这导致在审计实践中，经常出现审计人员胜任能力不足的问题，严重地制约了资源离任审计工作的顺利开展。

（三）自然资源资产的信息碎片化

自然资源资产的信息一般包括资源的数量、质量、价值、变动情况、地理分布情况、开发利用情况等方面。具体的数据大部分都分布在各个政府职能部门和一些科研单位中，这些部门和单位之间缺乏统一的标准规范，因此对于这些不同种类的自然资源资产并没有进行有效地整合，也缺乏统一的数据共享平台。这种状况一方面严重影响了审计人员对数据的采集，降低了审计工作的效率；另一方面也导致审计人员无法获取充分的信息，降低了审计工作的质量。

（四）编制自然资源资产负债表困难

领导干部实行资源离任审计后，探索如何编制自然资源资产负债表就成为了审计人员研究的重点。目前，要合理编制自然资源资产负债表存在三方面的困难：第一，如何明确哪些自然资源资产应该纳入；第二，如何准确对这些自然资源资产进行计量；第三，如何列报并披露这些自然资源资产。

四、推进领导干部自然资源资产离任审计的建议

资源离任审计的有效的执行，对于推动生态文明建设、促进经济可持续发展具有重要意义。针对现阶段资源离任审计面临的问题，笔者从以下几个方面给出建议。

（一）制定相关准则或指南

建立一套完善的自然资源资产负债表的编制准则或指南，对于资源离任审计工作逐步实现正规化、制度化和精确化具有重大意义。一方面，可以为编制自然资源资产负债表提供理论依据；另一方面，有助于审计人员顺利开展资源离任审计工作。

（二）加强审计专业人员队伍建设

资源离任审计不同于以往的审计活动，对于专业知识方面的胜任能力有着特殊的要求，因此，各级审计机构要加强对专业领域的学习。通过聘请专业人士设置相关课程以开展广泛的培训，特别是环境科学、自然资源管理等相关方面。

另外，由于资源离任审计不同于传统的经济责任审计，会涉及到自然资源资产的数量、质量和价格等专业问题。当出现审计人员不能胜任的情况时，为了保证审计工作的质量，审计机构可以选择聘请自然资源资产领域的专家来提供技术支持，以便客观、公正地评价领导干部在自然资源方面的责任履行情况。

（三）建立自然资源资产信息共享平台

自然资源资产的信息碎片化是对资源离任审计工作效率和质量的首要制约因素。通过建立一个自然资源资产信息共享平台，对各类自然资源的数据进行集中管理，可以有效保障数据的完整性和可用性。帮助审计人员充分了解领导干部在任期内对于自然资源资产的利用情况，获取充分、客观和真实的审计信息，并得出客观、公正的审计结论。

（四）与政府部门协同开展资源离任审计

自然资源资产的复杂性决定了审计机构必须加强与各政府职能部门的协同合作。各类自然资源资产的信息掌握在各政府职能部门中，它们可以很好地配合审计工作的开展。特别是通过与国土资源管理、水利、农业和环保等部门建立合作关系，充分利用它们已经完成的工作基础，可以有效地提高资源离任审计的工作效率和审计质量。

五、结论

资源离任审计作为一个新的审计领域，有效结合了我国自然资源的特点以及资源管理的情况，能够促成经济发展与资源保护良性互动的局面。本文从探讨资源离任审计的重要意义出发，结合当前开展审计的主要内容和面临的问题，系统阐述如何更好地推进领导干部自然资源资产离任审计。随着资源离任审计的常态化，审计机构应紧密结合自身实际，积极探索出资源离任审计的新方法、新思路，不断推进资源离任审计的业务实践发展。

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（作者单位：洪雅县审计局）