华 欣 叶战备(. 苏州大学 政治与公共管理学院， 江苏 苏州 5000；. 南京审计大学 国家治理与国家审计研究院， 江苏 南京 85)

美国联邦政府审计署对401(k)计划的政策审计研究

华 欣1叶战备2
(1. 苏州大学 政治与公共管理学院， 江苏 苏州 215000；2. 南京审计大学 国家治理与国家审计研究院， 江苏 南京 211815)

美国联邦政府审计署对401(k)计划进行了长达30余年的政策审计，期间通过收集、分析数据、采访相关人员等方式对该计划进行了政策评价，发现了政策执行中存在的主要问题包括费用信息公开不到位、部分政策条款导致账户资金流失严重及计划参与者退休后计划资金的花费缺少规划。审计署在此基础上提出相应的整改建议，并陆续发布了审计报告。我国要借鉴美国在政策审计方面的经验，加强审计过程的连续性、完善相应的法律法规并发展多元评估机构，以促进我国政策审计事业的发展。

美国联邦政府审计署; 政策审计; 401(k)计划

公共政策审计是监督公共政策制定与执行过程，并对其提供独立的审计意见，为政策的制定和执行提供信息和咨询，以保障政策目标的实现。公共政策审计作为政府管理的有效工具之一，诸多西方国家早已开始对该领域进行探索，美国在这方面所做的努力较为突出。美国于1993年通过了《政府绩效与结果法案》，以此作为美国联邦政府审计署(以下简称GAO)开展公共政策评估的法律依据。该法案规定美国联邦政府审计署代表国会来监管联邦政府制定计划的情况和计划执行情况考核的结果。审计署在2014年发布的《2014—2019审计署战略计划》中表明其主要任务就是为国会和美国人民服务，开展监督工作，同时对可能会给国家和人民福祉带来威胁的问题前瞻有意识。美国联邦政府审计署开展政策审计，在推动政策实施、监督政策落实、取得政策效果方面发挥了重要作用。

1 401(k)计划概览

401(k)计划开始于1980年代，因属于美国1978年《国内税收法》的401(k)部分而得名。该计划适用于私人企业，由雇主为雇员设立专门的401(k)养老金账户，雇员每月存入一定比例的薪金，雇主也会为账户捐助一部分资金，而存入账户中的资金和所得收益都可以延迟纳税。雇员在退休后可以选择一次性支取、分期支取和转为存款等方式使用账户资金。

401(k)计划具有如下特点：

(1) 雇员和雇主在账户内所存基金和收益都延迟纳税，且对雇员薪酬采用先缴款后扣税的方式，降低了对雇员薪酬的征税比例，也使退休金账户内的金额可以快速增长；

(2) 雇员可对个人账户内资金选择多种投资方式，包括：股票、债券、共同基金等，且有专业人员进行管理；

(3) 需要缴纳的账户资金每月自动从雇员工资中扣除，十分便捷；

(4) 具有便携性。当雇员离职或更换雇主时，可自由选择处理养老金账户，既可将账户转至新雇主所提供的退休金计划，也可以转入IRA(个人退休金账户)，还可以直接取走全部余额，但在59.5岁之前支取余额，必须按10%的比例缴纳额外的税收罚款；

(5) 通过设立贷款和“困难提款”的方式，让雇员从401(k)账户中提前支取资金避免缴纳税收罚款，解决了雇员紧急用款的需求。

401(k)计划的政策目标在于鼓励美国国民增加养老储蓄以保障退休后的收入。

2 美国联邦政府审计署对401(k)计划的政策审计

2.1 审计的原因

美国联邦政府审计署从20世纪90年代初就开始了对401(k)计划的政策审计，并出具相应的审计报告。本文对其自1984年至2016年间发布的审计报告进行了初步的分析。报告中，审计署十分关注账户管理和投资所需要支付的费用、投资的方式及安全性、计划参与者和发起人的信息公开等涉及利益相关者切身利益的内容。审计署通过对401(k)计划的政策审计，尽力维护利益相关者的利益，从而保障401(k)计划能够长久、持续地发展下去，使政策得到进一步完善并能够良好地运行下去。

2.2 审计内容及重点

美国联邦政府审计署的每一次审计都会关注特定的主题，审计署根据要求审查的内容，通过收集相关信息、研究联邦法律和条款、咨询有关政府官员、向计划相关人员进行调查等，对政策进行审计并出具审计报告。

在政策执行前期(2000年之前)的审计中，审计署的关注集中于基础层面，如对401(k)计划发起方即为雇员提供401(k)计划的公司、计划的参与率、投资选择的分配等有关问题进行审计。在2007年及2008年关于401(k)计划的审计报告中，审计署的审计重点关注计划的费用，包括费用的类型、费用信息的公开与监督等。2009年和2010年出具的审计报告关注401(k)账户金额减少的情况。在此之后的审计更加深入整个计划的各个方面，如解决利益矛盾、借鉴其他国家的经验以及参与者退休收入的花费等。

从GAO所出具的审计报告来看，审计署对于401(k)计划的审计重点集中于以下两个方面：

(1) 对于计划费用相关问题的审计。由于计划费用的征收会随着时间年限的增长逐渐减少计划账户内的储蓄资金，有损参与者的利益，且401(k)计划的部分相关人员对于这部分的费用缺乏了解，GAO因此开展了关于计划费用相关问题的审计。为了解计划费用类型、费用支付人及支付数额、费用信息的公开和劳工部对于费用信息的监督等，审计署重新审查了业内对费用情况的调查结果，并采访了劳工部的官员及行业专家。为了获取费用信息，审计署在2011年5月至2011年9月期间，通过邮件和电子发布的形式向计划相关人员发布了调查问卷。通过调查得知，计划费用的主要组成是投资费用(由管理投资产品的公司收取)和计划记录费用。这些费用涵盖了维持参与者账户的各种管理活动的开支，投资费用大多由参与者承担；虽然计划记录费用通常应由计划发起人承担，但现在由参与者来支付这部分费用的情况日趋增加，加重了计划参与者的经济负担。

(2) 账户管理问题的审计。对账户管理问题的审计包括对账户资金的保护和对托管账户及闲置账户的处理等。

针对账户资金保护的问题，GAO调查了不同形式的401(k)账户流失的发生率，不同政策对账户流失产生的影响以及维持401(k)计划账户存储存在的困难。为了解决这些问题，GAO采访了联邦政府机构的官员、年金专家和负责管理401(k)计划参与者和资产的计划管理人员，以获取一些专业的意见和指导。GAO强调应使参与者充分了解过早提取账户资金的坏处，建议劳工部加强关于保护退休金账户重要性的教育，使民众从思想上认识到保护账户的重要性，同时，GAO呼吁通过法律来保障参与者因特殊情况提前支取账户资金后尽快补存资金到账户中的权益。

GAO对于托管账户和闲置账户的审计是出于为计划参与者规避风险、保护账户的目的。在有关托管账户的审计中，为了进一步了解计划发起人怎样构建托管账户、参与托管账户的利害及发起人在选择和监督供应商时面临的挑战，GAO查看了相关的联邦法律法规，咨询了政府官员、业内代表及其他服务供应商与计划发起人。GAO还对具有不同特点的8个托管账户进行了案例分析，审查了所需的政府文件。GAO要求对计划发起人和参与者披露业绩和基准信息，为发起人更好地选择和监督托管账户供应者提供指导帮助。在关于闲置账户的审计中，为了解闲置账户的存款在被强制转出期间的状况及参与者在追踪账户存款信息时面临的困难，GAO审查了10位雇员养老金账户存款被强制性转入个人退休账户的费用和收益率数据，并且对美国、澳大利亚、比利时、丹麦、荷兰、瑞士和英国的相关部门的有关人员进行了访谈。闲置账户的小额存款主要被用于美国劳工部法规许可下的保守投资。但由于账户的费用超过了收益，账户余额往往随着时间下降。然而由于没有替代的解决方案，目前法律允许数十亿美元的积蓄长期进行这种不良投资。在追踪账户存款信息方面，GAO发现由于整合、沟通及获取信息方面存在困难，一些计划参与者在更换工作后很难追踪他们的账户储蓄情况。GAO所调查的6个国家是这样解决类似问题的：通过强制转移来保护账户存款，并提供多种养老金登记追踪工具，如养老金注册登记制度等。GAO也建议劳工部成立特别工作组，探讨建立全国养老金登记制度的可能性。

2.3 审计过程中发现的问题

2.3.1费用的信息公开不到位 计划参与者将本人的账户委托给他人或信托机构代为管理或用于投资，大部分参与者并不了解他们所要支付的费用，也无法进行合理的投资选择。在GAO关于参与者对信息了解情况的一项调查中，只有17%的参与者了解其为401(k)账户支付的费用，18%的参与者表示其不了解需要支付费用，65%的参与者甚至认为不需要为账户支付费用。

导致参与者对费用信息知之甚少的最重要的原因就是费用信息的公开不到位。GAO发现，关于401(k)计划费用的信息公开是十分有限的。一方面，ERISA(美国1974年《雇员退休收入保障法案》)要求计划发起人为计划参与者提供总结计划描述、会计财务报表和总结年报，但这些文件并没有明确要求去公开计划参与者承担的费用信息，因此参与者获得的费用信息都是零散的，而不是规范的文件。另一方面，计划发起人没有为计划参与者提供关于投资选择的费用信息的简易对比。前文已经提到计划费用的主要组成之一是投资费用，参与者无法在有限的费用信息的基础上来对投资项目进行比较选择。

2.3.2部分条款会导致账户资金流失 在联邦政府的某些规章制度下，401(k)计划的参与者能够在一些特定情况下动用自己的退休金账户，造成退休金账户的流失。造成这种流失的主要方式有以下几种：离职时取走账户中的资金而不是将其转存入其他账户；困难期提取资金；贷款。此外，一些其他情况也会影响退休金账户的金额。一方面，一些低收入和年长的工人并不能保证能够一直往退休金账户里存入资金，对这部分参与者来说保持退休金的金额平稳存在很大难度；另一方面，所有账户都会产生部分费用，包括投资费用或其他隐性费用，这些都会使账户受损，但账户持有人即计划参与者对此缺乏了解。

2.3.3参与者退休后的401(k)计划资金花费缺少规划 参与者通过401(k)计划为自己积累退休后的生活来源，因而退休后如何合理地花费这一部分的资金成了计划参与者所必须面临的问题。如果不能正确、合理地来花费退休收入，退休人员很可能会面临过早用完退休金的局面，那么后期的生活水平难以得到保障。GAO认为参与401(k)计划的雇员在做出这一复杂决定，即怎样在退休后的漫长时间里合理花费退休金时需要获得一些帮助。

2.4 GAO提出的建议及劳工部的反馈

为了解决401(k)计划费用信息公开不到位的问题，GAO提出了以下建议：(1)建议国会修正雇员退休收入保障法案(ERISA)，要求计划发起人对计划参与者公开每一项401(k)计划投资的费用信息，要求服务提供者向发起人和参与者公开其从其他服务提供者处得到的补偿。(2)建议劳工部要求发起人提供总结报告，公开所有用计划资产支付或由参与者支付的费用。对于以上建议，劳工部表示都接受。

为了规范对账户的管理与保护，GAO提出了以下建议：

(1) 劳工部应确保在与雇主分离时，参与者能收到关于为他们的计划储蓄分配选项的完整、及时的信息，包括增强信息的披露。

(2) 针对托管账户的管理，GAO建议劳工部仔细考虑供应商的受托人角色，要求对计划发起人和参与者披露业绩和基准信息，为发起人更好地选择和监督托管账户供应者提供指导帮助。劳工部同意GAO的建议，并会考虑修改法规和指导来解决问题。

(3) 针对闲置账户的管理，GAO提出了两点建议：一是修改现行法律，当401(k)计划中账户存款被强制性转出的时候，允许有更多可供选择的投资方式；二是取消“在判断401(k)养老金账户存款是否足够少而被转入个人退休账户时，不考虑之前的结存额情况”的法律条款。GAO建议劳工部成立特别工作组，探讨建立全国养老金登记制度的可能性。劳工部和SSA社会保障总署不同意其中的一条建议，GAO则保留意见。

为了帮助退休人员采用合理的方式管理退休金的花费问题，GAO在考虑到其他采用DC(固定缴款系统)的国家同样出现过此类问题，决定借鉴其他国家的经验。GAO提出了如下建议：(1)劳工部和财政部考虑借鉴其他国家在帮助401(k)计划发起人为参与者扩展多样化支出选择时采取的方法；(2)建议劳工部借鉴其他国家帮助计划参与者做出合理决策时采取的策略，例如在参与者退休时或退休前为其提供及时的有关支出选择的信息和有关未来退休收入的项目。劳工部对GAO的建议均予以采纳。

3 美国联邦政府审计署对401(k)计划政策审计之于中国政策审计的借鉴

3.1 加强审计过程的连续性，促进政策更好地贯彻落实

持续的审计有利于对政策的执行过程和效果进行更加全面的观察，动态地发现问题并提出建议，同时也能监督问题的解决情况，从而促进政策的贯彻落实。401(k)退休计划开始于1980，并一直延续实施至今，政策周期较长。GAO于1984年发布了第一份关于401(k)计划的审计报告，在此后至今的30余年间，GAO围绕401(k)计划的方方面面持续进行追踪审计。在2007年有关401(k)退休计划费用问题的审计中，GAO建议国会和劳工部要确保计划参与者和发起人都能得到必要的费用信息以做出有根据的决定。在后续的审计中，审计署继续就信息公开的问题进行审计，并给出审计建议，督促劳工部及相关部门执行。我国在政策审计的过程中，跟踪审计工作并不到位，缺乏对审计结果的反馈以及再审计。在我国以后的政策审计过程中，要注重审计过程的连续性，对审计结果的反馈情况进行追踪审计，督促相关部门及时整改，促进政策更好地贯彻落实。

3.2 完善相关的法律法规体系，使政策审计有法可依

审计部门进行政策审计要依托完善的法律法规体系，这是开展政策审计活动的基础，关系着审计评估结果的权威性、规范性和有效性。在我国当前的政策审计中，一是要以法律的形式来明确政策审计及其审计结果的使用是政策运行过程中一个必不可少的环节；二是要在审计机关和立法及政策制定机关之间建立起协调沟通机制。一方面能使审计机关及时掌握当前的立法和政策制定的背景情况，从而能对政策进行合理的、有针对性的分析；另一方面审计机关也能及时向立法机关和政策制定机关反馈在审计过程中发现的问题，及时对政策作出调整。

3.3 重视与其他机构的合作，鼓励公众参与

政策审计不是审计署这单一部门的任务，它需要多个组织机构或主体的共同参与，从而构建多元的评估主体。在美国联邦政府审计署对401(k)退休计划的审计过程中，审计署与联邦政府的官员、劳工部及财政部官员、行业内的专家、服务供应商、退休计划的参与者都进行了合作，共同参与了政策审计的过程。与不同主体的合作，可以有不同角度的发现，且不同机构各有所长，能做到优势互补。同时，公众的参与也会对政策审计起到推动作用。公众参与到政策审计中来，一方面他们对政策的利弊有着最直观真实的感受，能帮助审计机构了解到政策在执行中存在的问题，提出改进意见；另一方面有利于加强他们对政策本身的理解，增进公众对政策的认知和支持，推动政策的落实。多元化的评估主体，还能约束部门之间的权力，起到监督的作用，保障审计结果的公正性。

公共政策审计是国家治理的重要组成部分，是政府管理的有效工具。政策审计的发展在一定程度上可以推动中国的民主化进程，加强信息公开，为公民参与决策监督提供了平台。我国的政策审计起步较晚，尚处于探索阶段，既需要向传统的审计理论学习，也需要借鉴国外的经验，探索出符合我国国情的政策审计之路。

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AnalysisofU.S.GAO’sPolicyAuditsto401(k)Plan

HUAXin1，YEZhanbei2
(1. School of Policies and Public Administration，Suchow University, Suzhou 215000, China;2. The Institute of National Governance and National Audit, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

U.S. GAO’s policy audits to 401(k) plan has been conducted more than thirty years, GAO makes evaluations to this plan through collecting and analyzing data and interviewing relevant people, finding that the main problems existed in policy implementation include lack of fees information disclosure, part of the policy terms lead to serious leakage of account and plan participants lack of planning about the spend-down of retirement income. GAO offers corresponding corrective recommendations and issues audit reports in succession. China should use the experience of GAO’s policy auditing for reference, strengthen the continuity of the audit process, complete the relevant laws and regulations, and develop multiple evaluation institutions, so as to promote the development of China's policy audit.

U.S. Government Accountability Office (U.S. GAO); Policy Audit; 401(k) Plan

2017-09-18

华 欣(1993— )，女，安徽桐城人，硕士研究生在读，研究方向：地方政府与社会治理；

叶战备(1970— )，男，安徽桐城人，教授，博士，研究方向:网络空间治理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.05.016

G 239.21

A

1671-7880(2017)05-0064-05

责任编辑俞林