◎洪振学

破解辽宁养老困局的五个思路

◎洪振学

本文从贡献点、权益点、公平度、非货币和非政府五个视角探寻了养老金的合理渠道，指出养老金合理渠道出现闭锁、萎缩等问题，为疏通养老金渠道来源提供思路。同时，在养老金积累不足、可持续性不济的现状下，需要趋向公平化和制度供给来纾解矛盾。

贡献点 权益点 增量调差 民间突破 政策保险

据测算，辽宁从2016-2020年的五年间，每年的养老金缺口分别为337亿元、412亿元、501亿元、598亿元及698亿元，总计2546亿元。如此巨大的养老金缺口源自20%的高老龄化程度、1.8：1的高抚养比，以及经济下行的财力收缩。辽宁如此，全国的情况也不乐观。清华大学2017年最新报告显示：2015年全国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额47144亿元，处于动用累计结余来保发放的境况，已进入三级风险区，趋向四级置顶风险区。面对愈加严峻的养老困局，辽宁学术界做了深入分析研究，政府实施了一系列有效措施，保证辽宁省养老事业的平稳运行。若使平稳运行具有可持续性，还须拓展思路，疏通渠道，建立公平普惠、纵横交织的完整养老体系。对此，笔者提出如下五个思路。

一、从贡献点视角探寻养老金筹集渠道

一个人的劳动投入在哪里，养老金就应出自哪里，这就是贡献点视角。贡献点视角在我国经济转型转轨的大背景下，常常因企业非持续经营、政策不断调整而遭遇肢解，需要追溯既往探本求源，为制定养老金筹集政策提供合理依据。例举三个群体具体说明。一是国有企业员工。1998年之前没有建立养老金制度，隐含了国家保障的机制，对应人群的养老金应出自国家，国家出资的具体来源指向应是国有企业的缴存利润。倘若国有企业因腐败而倒闭，则查处腐败追缴资金作为养老金来源；若国有企业改制导致国有资产流失，致富个人，则应设置继承税，修正体制性社会财富分配失衡，回流进入养老金资金池。二是农民工。该庞大群体的劳动投入于城市，尤其是发达城市，离开城市后没有得到后续劳保，反而把个人退保后单位缴存养老金留给共济金，农民养老金来自城市工业反哺，实现城乡通济是合情合理的。三是机关事业国企之外的城市人群。该群体称之为体制外城市居民，在建立和运行养老保险制度过程中，明显存在参与时间滞后、覆盖面不充分、支付标准偏低的问题，相对于普惠性质的养老金公共财政补贴支出受益很少，对此扩大覆盖面、提升支付标准也该是合理的。

二、从权益点视角探寻养老金筹集渠道

一个人的权益所在，就会产生现金流收入，自当划转蓄积一部分作为养老准备，这就是权益点视角。从1978年自农村而城市的改革历程看，土地承包经营权是农民和村集体的权益，土地收益应成为后来农民养老金的重要来源；国有企业转制中，国家和职工应共同成为股东，股权是工人的权益，股权分红和转让应成为职工养老金的重要来源。实际上，我国巨额的农民土地出让金没有给养老保险资金池提供支撑，大量国有企业转制都把工人权益以“买断工龄”的方式廉价变现，养老问题就此断层。当城市建立养老金制度时，才发现国有企业私有化忽视了职工养老问题，且国有企业应承担的成本也由社会负担；同时，十几年前开始农民土地城市化，在大笔土地出让金支付中，也没有分出一部分流向农民养老金。权益流失和权益变现，却没有虑及到权益人的养老问题，养老蓄积没有建立，错过了养老金筹集的黄金时期。此外，由于工会和法律的保障不强，庞大职工群体的薪酬低、劳保计缴不足以及欠薪欠保普遍也大大弱化了居民参保能力。

三、从公平度视角探寻养老金筹集渠道

国家公共财政转移支付，应遵循济困普惠原则，这就是公平度视角。自建国以来，我国的经济制度设计运行一直饱含阶级阶层思维，工业化、城市化程度高的辽宁也没有摆脱窠臼，阶层思维设置了地域上的城乡差别和身份上的体制内外差别，分割了市场体系，成为诸多社会矛盾的渊薮。

不患寡而患不均，就养老金而言，机关退休金是企业的2.1倍，事业单位是企业的1.8倍，城市和农村没有可比性，农村农民靠养老金无法维持基本吃用需求。养老金困局不仅要解决寡的问题，更要解决不均的问题。养老金虽不足，但若分配得当，就会大大缓解社会矛盾。

解决不均应增量调差加存量调差结合，提出五年目标，同时机关事业单位应压缩经费、抑制薪资，为养老金均衡化改革提供参照背景支撑。现实状况是养老金维持支付是维稳推着走，政府不愿做削峰补谷的改革，削峰怕动荡，补谷又基数大财力不济。养老金是经济二次分配，公平重于一切，公平才能稳定。

四、从非货币视角探寻养老事业发展路径

政府在养老事业上拥有两大资源：一是直接的养老金给付；二是制度供给安排。相对于直接养老金给付惠而费，良好的养老促进制度供给具有惠而不费的特点，更值得及时深入广泛作为。制度供给安排一方面是国家养老金收缴支付体系的运行规范；另一方面是疏通民间自发力量助推养老事业发展，名之为民间突破。民间突破的制度供给不必上层设计，而是民间诉求的合理渠道安排。如互助养老，不可苛求不切实际的高标准，不让“面子”阻碍养老需求广泛的低档市场；如殡葬，鼓励村民自治的绿色互助殡葬；如鼓励退休返乡，使其资源溢出惠及乡邻……

惠而不费的制度供给的应有之义分两个层次：一是政府无为，不干扰农村村屯自治和城市社区自治，使非政府性的自治体具有承担社会成本的意愿和能力。二是只做渠道疏通，为各种社会资源流向养老受助人群提供便利通道，没有人为的制度阻梗。

五、从非政府视角探寻养老事业发展路径

面对养老难题，政府陷入过去承诺多、现实作为少、准备不足的被动局面，城乡居民对政府养老金体系持怀疑的心态，退保不保现象普遍，这是应该直面的现实。

居民养老有需求，政府难以全面覆盖，则非政府的养老体系必然崛起予以补充或替代，政府需要顺势而为，鼓励大型金融机构进行养老金融创新，建立政策性的基本养老保险机构，加上商业养老保险，形成政府之外的第二重养老网络。目前的金融机构在养老领域发展缓慢的原因是普惠金融意识低，追求万能险等品种的高风险大资本运作，服务全民和实业意识差，需要监管强力矫正。

非政府视角的养老事业除保险外，还有以老养老的产业和服务体系。老年不只是消费群体，还是价值创造群体，在城乡公益领域、甚至是老年创业都可以大有作为空间。

六、基于五点思路的养老对策梳理

综合前述，从五个视角对养老金渠道和养老事业困局进行了审视，论述中有些碎片化，逻辑上也未成体系，其主旨就是启发思考。下面归纳五点作为破解辽宁养老困局的具体对策。

1.农村农民土地流转收益和国有资产资源收益应规定比例，缴存养老基金作为国家统筹。

2.腐败治理收缴资金数额庞大，应按一定比例缴存养老基金。腐败扭曲了社会财富分配，收缴补充养老金可谓渠道归位。

3.政府扩张财政政策方向应由基础设施转向民生保障，补充养老金拉动经济增长并不亚于政府直接投资项目。还有公共财政支出安排的很多涉农涉贫项目补贴，绩效低下、腐败频发，应该核减。这样做就是财政支出投资项目变成支付到具体人头，变经济增长的投资拉动为低收入者的消费拉动。

4.推进农村村屯民主自治和城市社区民主自治，使之成为吸纳社会成本、和谐社会矛盾的组织而补充国家养老不济，展开繁重的互助养老就仰赖这样的组织完成。

5.组建省域的养老保险公司，兼具政策性、互助性和商业性，作为政府基本养老保险并行的养老体系运行。政府保证均等的、基本的城乡居民养老支付，省养老保险公司承担提高层面的养老金汇集、运作与给付，如企业年金、个人托管、商业保险等。

（作者单位：辽宁工程技术大学工商管理学院）

责任编辑：张永辉