林宇莹

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

TPP劳工条款与国际劳工标准联结对国际贸易体制之影响

林宇莹

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

在TPP谈判过程中，劳工条款问题一直是使发展中国家与发达国家陷入谈判僵局的敏感议题。随着2015年10月该协议的最终锤落定音，劳工条款也最终成型，文章重点分析其与国际劳工组织制定的国际劳工标准存在何种联系，对未来国际贸易体制与国际劳工组织的发展是否会产生影响以及可能产生的影响。

]TPP；劳工条款；国际劳工组织；国际劳工标准

一、TPP劳工条款的主要内容

TPP全称为《跨太平洋伙伴关系协议》，旨在为未来国际贸易与投资制定新国际规则的高水平贸易协定，其涉及面超越WTO，并将劳工与环境等新议题纳入其中，如中小企业、国有企业等问题。劳工问题的规定主要见于TPP的第十九章，共15条，主要内容可以归纳为三个方面：

1.劳工权利

TPP与以往含有劳工条款的双边或区域性贸易协议类似，主要引用国际劳工组织(ILO)1998年《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》(下称1998年《宣言》)作为协议项下劳工条款的主要内容。TPP项下包括1998年《宣言》所提四个核心劳工标准，即结社自由和承认集体谈判权、消除一切形式的强迫或强制劳动、废除童工以及消除就业与职业歧视。在奥巴马政府时期，美国高调加入谈判后，其还提出将最低工资、工作时长以及职业安全与健康等纳入协议以及建立反映公众意见的机制，如允许工会或其他类似组织递交有关违反协议项下劳工条款的检举或监督书等建议，而最终的协议证明美国主导该协议之谈判毋庸置疑，美国政府网站声称的TPP将包括历史上最严格的劳工条款也非虚言。①

2.不减损规则

不减损规则是指各缔约方不得通过弱化或降低本国劳动法律确定的保护措施来鼓励贸易或投资，也不得以放弃或减损、或提供放弃或减损其劳工法律的方式影响各方之间的贸易或投资。[1](P215)通俗的说，各方不得为了贸易或投资的目的而降低国内劳动法律的适用，即使在出口加工区或关税区内，只要该做法弱化了核心劳工标准或工时、最低工资等可接受工作条件即可视为违反不减损规则。

3.争端解决机制

争端解决机制是TPP谈判过程中争议最大的一部分，尤其针对是否应该适用一般制裁措施，如贸易制裁问题。发展中国家认为，将劳工标准与贸易挂钩本身存在作为贸易壁垒的嫌疑，同时这将造成最终协议文本明确规定违反协议将面临贸易制裁。除此之外，该机制还包括磋商、合作与对话、专家组等制度设计。

二、国际劳工标准

国际劳工标准的概念在国际社会尚不明确，笔者认为其是一种规范全球范围内劳工事务、调整劳资关系、保护劳工权利的制度。

首先，其内容可以分为三部分：一是体现基本人权的核心劳工标准；二是关于就业、社会政策、劳动管理、劳资关系、工作条件，包括工资、工时、职业安全卫生、社会保障，包括工伤赔偿、抚恤、失业保险；三是针对特定人群和职业，包括妇女、童工和未成年工、老年工人、残疾人、移民工人、海员、渔民、码头工人等。②目前国际社会普遍承认的劳工标准存在两种形式，即ILO制定的公约和建议书。前者经过会员国批准后对其产生约束力，批准方不仅需忠实履行公约义务，而且实施情况需接受ILO监督；后者通常与对应主题的公约同时通过，作为公约的补充而存在。

其次，从国际劳工标准的形式与内容可以归纳出其具有以下特点：(1)制定上的三方性。三方主要指政府方、雇主代表、劳工代表。在公约的讨论和通过过程中必须遵循三方原则以平衡各方利益并达到三方合作共同改善劳工条件的目的。(2)普遍适用性。ILO是一个国际组织，其面对的是全世界，因此充分考虑不同地区的区位因素、社会发展等现实后，制定国际劳工标准时采用世界性原则，灵活立法以满足不同国家的适用。(3)灵活性。灵活性与普遍适用性相辅相成，出于后者的考虑，在条文拟订上必须避免刻板立法，引入灵活性条款，赋予各会员国一定的自由裁量余地。会员国在批准公约时可以对其能够履行的程度或范围做出声明。同时在批准问题上，各会员国具有自主选择权利，批准与否并不强制。[2](P51-P55)

最后，关于国际劳工标准的实施，目前主要有四种形式：条约(treaties)、守则(codes)、软法和贸易协议(trade agreements)。[2](P79)其中，批准公约是实施国际劳工标准最重要的一种形式，通常批准的公约将被纳入本国国内法。同时ILO会通过国际监督与指导，如提供技术援助与经济支援等方式促进国际劳工标准在会员国内的实施。但正如前文所述，公约的批准并不具有强制性，因此ILO面临的问题是公约批准的缺乏，同时其监督机制并非政治谴责或经济制裁，并不具有任何约束力。关于软法，其是指不具有法律约束力但又具有一定法律效果的国际文件，如1998年《宣言》。TPP协议将劳工标准与贸易协议挂钩以促进劳工标准的落实，但协议的方式在国际社会一直饱受争议，许多发展中国家反对此种做法，特别是出于类似条款可能增加隐形保护主义的考虑。但以美国为首的发达国家则认为劳工标准不应该为了避免“社会性倾销”或“逐底竞争”而受制于贸易伙伴间的竞争。最后，关于守则，与国际劳工标准最密切相关的守则为生产守则，内容主要来源于国际劳工标准的核心公约。

综上，国际劳工标准内容覆盖广，对于全球劳工条件的改善起主导作用，灵活性立法使得其能够适应不同国家的不同国情。唯一不足在于执行，虽然ILO国际劳工标准在实施过程中已建立起相对完备的体系，尤其是监督体制，不仅规定政府报告义务，还设立工人组织或其他成员国的申诉与控诉渠道，以及ILO自身专门设立的相关委员会之审查。但这一切的监督并不具有法律约束力，因此不能有效制裁违反国际劳工标准的行为。

三、TPP劳工条款与国际劳工标准的联结

TPP项下劳工条款的内容与国际劳工组织标准相契合，是典型的将劳工标准与贸易协议挂钩的例子。其劳工标准不仅包含1998年《宣言》所涉及的核心劳工标准，还将其他更高要求的劳工标准纳入，实现了奥巴马政府所称史上最严劳工保护之协议的目标。二者之联结表现在以下几个方面：(1)涉及对1998年《宣言》的引用，尤其是核心劳工标准，以及对ILO劳工标准不得用于贸易保护目的的重申。(2)引用缔约国对国际劳工组织一般义务的重申或对国际劳工组织原则和标准的政治承诺。但这些重申并不会牵涉任何额外的法律义务，如协议第19章第二条。③(3)引用国际劳工组织文书以确定协定项下相关劳工条款的范围，例如关于第19章第三条劳工权利的规定，文本在脚注部分特别强调协议中所列举的签订方需承担的义务仅限于涉及ILO组织且仅限于1998年《宣言》所覆盖的范围。(4)国际劳工组织文书的缔约方明确将劳工组织的义务纳入贸易协定或其单边安排。如前文所述，公约实质上并不具有法律约束力，即使一国批准公约且依约必须承担起执行公约的法律责任。但事实上ILO缺乏一个强制执行或监督机制来约束会员国，而1998年《宣言》甚至不能称之为ILO公约，其最多只能称之为“软法”，不具有法律约束力但对各国的行为具有一定影响力。TPP将《宣言》与协议联结使得缔约国的ILO义务在协议中落实，并由此具备强制性。(5)关于争端解决机制。虽然文本中涉及国际劳工标准的规定没有提供一个执行机制，但其他条款将对国际劳工标准之执行的承诺与争端解决机制相联结，不仅纳入ILO本身具备的磋商、合作、专家委员会等机制，还增加了贸易制裁或罚款等惩治性执行手段，从而使无法律强制执行性的公约或1998年《宣言》得以获得执行保障。

总体而言，TPP劳工条款与ILO国际劳工标准的联结是成功的，其实质是落实1998年《宣言》涵盖的劳工基本权利，而这四项权利又体现在ILO八项核心劳工公约中。至于TPP选择1998年《宣言》而非选择核心公约是基于何种考虑？笔者猜测其原因首先在于1998年《宣言》是没有约束力的文本，不需要会员国的批准而能对所有会员行为生效；而公约效力仅限用于已经批准的会员，适用主体上过于狭窄。其次，《宣言》内容覆盖面已经涉及八大核心公约，对其的引用将更加便捷。再次，增加的争端解决措施也是史上最严，将贸易制裁与劳工标准挂钩将有力地保障劳工条款的执行。而对于越南等发展中国家，TPP协议还考虑其现阶段国内劳工标准过低而采用渐进式方式以赋予其一定时间区间来从立法和政策上改善本国劳工条件。

最后，虽然TPP劳工条款与国际劳工标准的联结能够促进国际劳工标准的一致性，而且为标准的实施提供强制保障，但该联结并非毫无弊病。由于其选择1998年《宣言》，该文本具有极大的模糊性，其使用的术语“原则”的意义已被长期争论，而“基本权利”概念所涵盖的内容也并不完全清楚。正如国际劳工组织法律顾问在国际劳工大会全体讨论采纳1998年《宣言》时指出的那样，“术语基本权利并不意味着是公约的具体条款，更确切地说是相关的有助于进一步确定这些原则的权利。”这种不确定性，加之缺乏对如何应用这些原则的综合指导，将意味着贸易协议项下的争端解决机构可能在适用劳工条款时面临困难。[3]因为各方可能尝试对未定义的概念作出自己的解释，劳工标准也可能被赋予不同解释并被不同贸易主体独立适用，最终导致各自义务的不明确。而这种联结意味着国际劳工组织在未来将更多地介入国际贸易体制，并负担起技术支援，包括文本解释等方面的援助任务。

四、TPP对国际贸易体制的冲击

WTO是现阶段影响力最广的多边自由贸易组织，在经济全球化的推动过程中起到关键作用。但WTO主导的国际贸易体制并未将国际劳工标准纳入，而这一议题从上世纪90年代初争论至今仍然告以无解。发达国家认为，劳动力是经济学领域生产成本的一部分，发展中国家依托低劳工标准生产的产品带着最初的成本优势进入市场，形成不公平竞争。同时，未将劳工标准与贸易协定挂钩极易导致“社会性倾销”或“逐底竞争”，即为了具备同样的劳动力优势，企业可能降低劳工标准以获得公平竞争，最终这种模式损害的是劳动者的利益，这与人权保护的目的相违背。但发展中国家认为，将劳工标准与贸易协定挂钩是发达国家贸易保护主义的幌子，发展中国家长期依靠劳动密集型产业，若此举成立意味着本国产业压力骤增，并可能导致大量企业破产，这意味着失业率的上升，最终也是威胁劳动者的生存权。WTO的最终态度是选择逃避，其认为贸易是贸易，劳工标准是劳工标准，劳工标准问题应该交由ILO来处理，WTO仅处理贸易问题。然而，逃避态度已不适应当代国际贸易趋势。国际社会并不甘心于这一结果，许多发达国家随后通过自主签订的双边或区域性贸易协议来挂钩国际劳工标准，这类条约数量的激增使得WTO在该问题上的处理形同虚设。但各自为营的条约存在国际劳工标准适用不统一的问题，而TPP具有广泛的国际社会基础，其协调统一且可执行的劳工标准弥补了WTO现存的弊端。

特朗普上台后，虽宣布美国退出TPP，但并不意味着已经定调的协议就彻底崩盘。目前澳大利亚、日本以及东南亚国家均表明不会放弃该协议。我们看到，在宣布退出TPP后，美国已与多个国家启动FTA双边贸易协定的谈判，内容同样涉及劳工权益保护，这体现了欧美主导的国际贸易协定与劳动标准或劳工权益保护挂钩的总体态势不会改变。

笔者认为，尽管TPP现在面临茫然困境，但其已对未来国际贸易体制劳工规则的重塑造成影响。正如周少青教授指出“劳工标准与贸易的关联不是一个需要加以论证的问题，而是一个历史的和现实的事实”，[4]而TPP就是促成这一事实最终定型的关键节点。首先，TPP是现阶段除WTO外覆盖面最广的自由贸易协议，并不会因为美国的退出就被抛弃，而其广泛的国际社会基础，对未加入的国家将有较强的参考性与道义拘束。[5]TPP包含的可执行性标准将在贸易额占比近一半的全球贸易区内建立，这无疑将削弱WTO在国际贸易体制的作用或成为未来国际贸易体制的主导，或影响未来FTA双边、多边协定的签订。其次，TPP劳工条款基于其妥善协调发展中国家与发达国家在劳工标准方面的矛盾才得以定型，其涉及的缔约方如此广泛以至于其可以成为未来多边贸易协议的蓝本，引导其他区域性多边贸易协议的订立。再次，TPP解决了现阶段双边或区域性贸易协议在纳入劳工标准时导致的缺乏适用一致性的问题，将有效地促进全球劳工标准一致性。最后，对于ILO组织而言，TPP所形成的这种劳工标准与贸易协议挂钩的主流趋势将为国际劳工标准的强制执行提供保障，其职能重心在这种趋势中将转向ILO文本解释以及提供技术援助。综上，引用弗里曼的一段话：“假如贸易谈判是国际背景下强制提高劳工标准的唯一办法的话，为什么不呢？假如贸易制裁能改善劳工标准的话，其收益又大于由贸易损失而引起的损失，假如贸易制裁能够推翻一个罪恶的专制政权并拯救人的性命的话，那就去做吧。也许劳工标准的问题将导致国际贸易集团去思考创新的路，即国际贸易可能被用于资助劳工标准的改善。”[2](P194)因此，特朗普宣布退出TPP并不妨碍该协议引导未来国际贸易体制加入劳工标准或国际贸易中劳工规则的重塑。

注释：

①https：//ustr.gov/sites/default/files/TPP-Protecting-Workers-Fact-Sheet.pdf，于2016年6月10日访问。

②http：//baike.sogou.com/v166766.htm?fromTitle=%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%8A%B3%E5%B7%A5%E7%BB%84%E7%BB%87，于2016年6月10日访问。

③“Trans-Pacific partnership”Article 19.2：“Statement of Shared Commitment：1.The Parties affirm their obligations as members of the ILO，including those stated in the ILO Declaration， regarding labour rights within their territories. 2. The Parties recognise that， as stated in paragraph 5 of the ILO Declaration， labour standards should not be used for protectionist trade purposes. ”

[1]张宇燕.《跨太平洋伙伴关系协定》文本解读[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[2]余云霞.国际劳工标准：演变与争议[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[3]JordiAgustí-Panareda，Franz Christian Ebert，Desirée LeClercq.Labor Standards and Trade Agreements： A Case for Cnosistency[J].Comparative Labor Law and Policy Journal，2015，(3).

[4]周少青.论三重框架下的劳工标准问题[J].河北法学，2004，(11).

[5]王演兵.美欧主导的新型多边贸易协议劳工问题及其应对——主要基于“跨太平洋伙伴关系”协议[J].湖南农业大学学报，2017，(2).

责任编辑：孙 畅

The Influence of Combining TPP Laboring Clause With International Labor Standards on International Trade and Commerce

LIN Yu-ying

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

In the course TPP negotiation，the issue of labor clause had been a sensitive topic that led to the negotiation between developing and developed countries to a deadlock. The labor clause was ultimately shaped when the negotiation was successfully done in October of 2015. The main focus of this study is the relation type of the labor clause and the international labor standards made by International Labor Organization. Another aspect of this study is whether it will influence the future international trade and commerce and the development of the International Labor Organization. If there is an influence，the study concerns the type of the influence.

TPP；labor clause；International Labor Organization；International Labor Standards

2016-09-11

林宇莹(1992-)，女，福建平潭人，硕士研究生，主要从事社会法学、劳动法与社会保障法研究。

1004—5856(2017)06—0060—04

D993.8

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.06.014