岳文可

（广西大学 法学院， 广西 南宁 530004）

我国警察行政协助行为的法律规制

岳文可

（广西大学 法学院， 广西 南宁 530004）

警察行政协助是行政协助的一种，是一种具体化的行政协助行为，不过其也有自身特有的性质，那就是行为的强制性，这也是由警察行政权的特殊性决定的。我国警察的行政协助行为产生的原因多种多样，其依据的法律和期望达到的目标也不相同，这给警察进行协助带来很多问题。此外，关于警察行政协助行为的法律性质、主体关系、是否具有可诉性也存在争议。对此，通过确立警察行政协助的统一立法、限制警察行政协助的适用范围、规范警察行政协助的程序事项、完善警察行政协助的责任和救济等途径来解决警察协助行为的合法性和合理性问题，最大程度发挥警察协助行为的作用。

行政协助；警察行政协助；法律规制

一、问题的缘起

2015年4月20日台湾“内政部警政署”表示，已决议简化协办业务20项，不再管蛙鸣鸟叫。这件看大不大的事，却让我联想到了最近几年大陆出现的警民矛盾，警察似乎成了公众的“排气孔”，典型的案件如2008年的贵州瓮安事件、云南孟连事件，民众在诉求在没得到妥善解决的时候，就会选择冲击公安机关、派出所，围攻警察。当然，不可否认其中很多是与警察履行职责的不文明、不合理甚至违法行政相关，但确实也有很多事项，其原本并不是警察的职务行为，只是根据法律规定，或者相关机关的指令和请求而参与的协助行为。2011年制定的《广州市违法建设查处条例（修订草案）》第九条规定，“公安机关应当协助城市管理综合执法机关通过合法建筑物、构筑物进入违法建设现场或者强制拆除违法建设，维护查处违法建设执法秩序。”该草案一经推出，受到极大关注，城管拆迁，警察护航。根据相关法律规定不难看出，这并不是警察的法定职责（暂且不考虑该草案的规定是否超越了立法权限），但用警力去为拆迁保驾护航，难免会使原本就紧张的警民关系更加激化，严重影响执法活动的公平感受，使原本已处于强势地位的行政机关更加强势，同时也容易激起公众的抗法行为。那么我们应该如何看待警察的这些协助行为？当这些协助行为侵犯了公众的利益时，我们又应该如何去救济？这些都是我们应该面对和解决的问题。

二、理论与现实：警察行政协助行为的概述

（一）警察行政协助行为的理论基础

警察行政协助也是行政协助的一种，简单来说，就是某个与警察机关无隶属关系的行政主体在履行公共职能过程中，基于立法的相关规定其本身并不具有某项条件或某项权利，或者直接根据公共利益的需要，请求警察机关给予配合和帮助的法律制度。也可以说，它就是一种具体化的行政协助行为，因此它也必须符合行政协助行为的所有特征，是一种辅助行为，但又是独立行使的，是一种被动行为但又相对稳定[1]。不过，警察行政协助行为也有其自身特有的性质，这主要是由警察行政权的特殊性决定的，其与一般的行政权力相比具有天生的暴力性和强制性。

通过对警察行政协助行为与其临近概念的区分，我们才能更好理解警察行政协助行为，特别是与联合执法行为、行政委托行为、行政授权行为。首先说与联合执法行为。联合执法是参与机关在各自的权限范围内集中执法，其地位是平等的，简单来说就是警察机关与其它行政主体就某一特定事项进行合作的一种形式。警察行政协助行为则更多的处于一种在自己职权范围内给予辅助的角色，其目标和请求主体的目标一致。然后说与行政委托行为。行政委托的前提条件是有法律、法规的规定，行政机关按照法律、法规的规定，在自己权责范围内，将行政职权自主委托给其他机关、组织或个人，接受委托的人在委托范围内以委托的行政机关名义行使某项具体行为，并由委托的行政机关承担法律后果的一种法律行为。从对行政委托的含义可知，他们行使的名义不同，行政委托是以委托人的名义行使行政行为，但我们的警察行政协助中主体即公安机关并不需要借助请求机关行使行政行为。除此之外，行政委托中其职权来源于委托机关，但行政协助中，则是根据法律规定，或者有关机关的指令、请求。行政委托行为并无主辅之分，但警察行政协助行为一定是一种辅助行为。最后说与行政授权行为。虽然警察行政协助行为很多来自法律的直接规定，但也有很多是基于有关机关的请求，是一种协议行为。在责任承担方面，法律授权后其产生的责任由被授权的机关直接承担，而警察行政协助行为并不必然需要自己承担，其可以由请求机关承担，或者两者共同承担。

（二）警察行政协助行为的现实形态

1.我国警察行政协助行为的相关立法规定

我国关于警察行政协助的事项并没有专门的法律予以规定，主要散见于各个单行的法律、法规、规章中，涵盖诸多领域，此类法律如《中华人民共和国文物法》第三十二条第一款的规定：文物行政部门可以报请当地人民政府通知公安机关协助保护现场。《中华人民共和国审计法》第三十七条的规定：审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助；行政法规如《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条的规定：在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。《旅馆业治安管理办法》第十五条的规定：违反本办法第四条规定开办旅馆的，公安机关可以酌情给予警告或者处以二百元以下罚款；未经登记,私自开业的，公安机关应当协助工商行政管理部门依法处理；公安部的规章如《公安机关实施保安服务管理条例办法》第五条的规定：县级公安机关负责下列保安服务监督管理工作：协助进行自行招用保安员单位备案管理工作。《火灾事故调查规定》第五条第二款的规定：公安派出所应当协助公安机关火灾事故调查部门维护火灾现场秩序，保护现场，控制火灾肇事嫌疑人。以上列举都是针对全国性的法律，除此之外，地方法规和规章也有很多相关的规定。通过分析，可以看出，这些法律、法规、规章主要是调整各个行政领域的专们性规范。但这些规定大多只是原则性的列明公安机关是协助义务的机关，对于具体如何协助，则几乎没有涉及，缺乏操作的实体和程序支撑，在一定程度上违反了法律优先的原则，很容易导致公安机关走两个极端，或者推诿敷衍，流于形式，或者权力滥用，造成损害。另外，这种协助行为多了，那么作为警察职责的警务活动的时间就会被干扰，自然也加重了警察的负担，他们在处理相关职责事项的同时还要为协助部门执法、协助调解日常纠纷等非警察的法定职责而头痛。况且，这样的规定不仅分散，还呈现多层次，这很容易给警察协助带来相应问题，最终导致对请求警察进行行政协助没有实际的规范意义，这样的规定可以说是对行政立法资源的一种浪费。

2.我国警察行政协助行为的现实表现

从以上分析可知，警察的行政协助行为产生的原因多种多样，其依据的法律和期望达到的目标也不相同，但对其进行归纳后，我们可以从以下几个方面去认识。

首先是基于行政执法技术或占据的优势而引起的行政协助行为。这个很好理解，毕竟不同行政机关的职权划分往往需要一定的技术要素，也都有其他机关不具有的某项职权，在面临比较专业或无权涉足的问题时，请求予以协助可以最大程度实现行政效率，节约行政资源。其次是基于地域管辖引起行政协助行为。在我国，行政机关与其所在的地域有很密切的关系，地域不同，地方行政机关存在的职权空间也就不同，每个行政机关都有自己的职权范围，超出了自己的职权范围，就丧失了行使管理权的资格，如果在自己职权空间外行使职权，则有可能构成行政法上的越权行为。怎么办呢？我们只能请求该地域内的相关机关予以协助，我们经常听到的A市警方协助B市警方抓获了逃亡A市的嫌犯即属此类。此外，还有基于突发情形引起行政协助行为。比如“东方之星”沉船事件，按说应当属于交通部门的职责范围，但在这种突发情形中，单靠一个行政主体的能力要应对此类事件常常是有难度的，其单个并不能达到紧急处置的效果，必须有多个行政机关予以协助。[2]当然我们也不能忽略实践中，各级党政领导对警察下达的指令，比如配合其他行政机关参与农村土地征用、城市房屋拆迁、整治流动摊贩等。

三、争议与问题：警察行政协助行为的剖析

（一）警察行政协助行为存在的争议

1.关于警察行政协助行为的法律性质

这种争议同样存在于其他行政协助中，是研究行政协助必须面临的问题。有的学者认为行政协助就是一种内部的程序性行为，行政机关基于法律上或事实上的原因，向其他机关提出协助请求，从而更好地实现其行政职能，这样，两者的行为最终是作用于同一个行政行为的，这符合共同行政行为的相关概念。与此不同的是，有学者认为行政协助行为是一种独立的行政行为，是基于请求而作出一定的行政行为来配合、辅助请求主体依法履行职权，协助机关应当对其协助行为独立承担法律责任。[3]笔者认为对其法律性质的判断不能过于绝对，如果是直接与行政相对人发生法律关系，并且对其权利义务产生实际的影响，就不可能只是内部行政协助行为，其具有一定的独立性。相反，如果并不直接对外发生任何法律关系，或者没有直接对行政相对人的权利义务产生影响，那么该行政协助就应该是内部行政行为。

2.关于警察行政协助行为的主体关系

这个争议主要集中在两个方面，一是协助双方是否可以具有隶属关系；二是请求协助的机关是否必须穷尽一切救济。对于第一个问题，最简单的理解就是政府能否成为公安机关协助的对象。我国警察机关与其隶属的政府之间是命令与服从的关系，因此，实践中政府经常命令警察机关为其他行政机关进行协助，在目前体制下，很难去想像警察机关会拒绝或者怠慢。学术界对此也形成了两个几乎相反的观点，有学者认为二者必须无隶属关系[4]，也有学者认为二者不必受隶属关系制约。[5]我比较赞同前者，我认为协助机关与被协助机关必须无隶属关系，因为如果二者之间有隶属关系的话，那么处于领导地位的政府对警察机关所下的命令与协助的请求如何区分，其在实践中更不可行。不过值得注意的是，上级机关的指令仍必须符合协助条件和程序，对于不符合协助条件和程序的指令，警察机关可以拒绝，并且责任由上级机关承担。至于请求协助的机关是否必须穷尽一切救济，下文将予以论述。

3.关于警察行政协助行为的可诉性

警察行政协助行为是否可诉，在一定程度上和警察行政协助行为的法律性质有关。认为行政协助行为不可诉的学者，他们的理由是，该行政协助就是内部行政行为，在我国目前的法律体制下，是不可诉的。但他们同时指出，不可诉与不用承担责任并没有必然联系，对于违反行政协助义务的行为，行政机关负责人仍然需要承担相应的行政处分。[6]认为行政协助行为可诉的学者，他们的理由是，因未履行行政协助义务而使请求机关执行不能或者执行有瑕疵，无法实现或完全实现行政目的，给相对人权益造成影响，那么此时要考虑警察机关的协助行为是外部行政协助还是内部行政协助行为，判断是外部行政协助还是内部行政协助行为，要看警察机关的协助行为是否直接与行政相对人发生法律关系，对其权利义务产生实际的影响。对于外部行政协助行为，行政相对人可以就此提起行政诉讼或行政复议。

（二）警察行政协助行为当前存在的问题

1.立法方面

如前面提到的，目前我国关于警察行政协助的立法相当分散，从中央到地方，几乎各个领域，都对此有相关规定，可以说已经快达到泛滥的程度，警察对此也疲于应付。但同时这些规定又是相当模糊不清的，仅简单的规定了公安机关应予以协助，或者可以请求公安机关协助等，并没有事权的划分，也没有具体的程序规定，更没有规定责任的承担。对其原因进行分析，笔者认为最主要的是缺乏关于行政协助统一的立法，我国现行《人民警察法》也没有关于警察行政协助的规定，而对此有具体规定的地方立法层级明显较低，内容规定差距太大，这导致的最大问题就是加重警察业务负担，并且效率不高。

2.执法方面

首先表现在警察行政协助不作为造成行政资源浪费严重。其他职能部门的工作开展需要公安机关提供相应协助。但有些公安机关会以各种理由不予配合，公安机关所掌握的行政资源并没有发挥最大效用。其次表现为警察对行政权的滥用。警察行政权可以说是目前涉及领域和范围最大的权力，很多都是打着行政协助的名义行使的。拆迁、征用、截访、催税，甚至是限制养犬，整治城市流动商贩都常常出现警察的身影，公安机关与其他业务主管机关的职能混淆，这导致了后续法律责任界分不清。这种“泛滥”在一定程度弱化了其他行政主体的执法能力，出现“万事求警察”的现象，这自然会加重警察机关的负担，进而妨碍了公安机关自身职能的行使。[7]

四、规范与构建：警察行政协助行为的出路

（一）确立警察行政协助的统一立法

我国台湾地区对警察行政协助的规定相对还比较完善，其首先在《行政程序法》规定了行政协助的一般性制度，然后在《警察法实施细则》中将警察的主辅任务进行了区分，并规定了对警察行政协助的适用。在我国也应该确立警察行政协助的统一立法，笔者认为结合我国的实际，最好的方式就是修改《人民警察法》。我国目前对行政协助的一些基本制度已经规定较多，所以在修改的《人民警察法》中，则应该侧重于对警察行政协助相关事项的规定，如请求协助的范围、请求协助的程序、拒绝权的行使等。除此之外，还应对警察行政协助进行一定的限制，总之，就是把警察行政协助的各个事项纳入到法律的约束中。但同时，我们也要注意不宜规定过细，对具体事项我们可以根据实践逐渐完善，以更好地应对我国各地经济发展和治安形势各异的现实情况。

（二）限制警察行政协助的适用范围

为了防止警察权的滥用，我们需要对警察行政协助的适用范围进行限制。但如何限制，或者说限制的度应该如何把握？有学者认为只有当行政机关在履行职务中遇非警察介入不能排除的障碍时，方可提请警察行政协助，亦即“穷尽一切手段在先”原则。[8]对此，笔者并不完全赞同，是否必须“穷尽一切手段在先”，依然需要根据具体实际作出判断，如果是基于法律上的原因，那么警察机关一般情况下应予以协助，如果是经济上的原因和事实上的原因，则应给予严格限制，只有当行政机关在履行职务中遇不能排除的障碍时，或者非警力可能造成更大损害时，方可提请警察行政协助。但不管是何种情况，警察行政协助以排除障碍为限，一旦障碍排除即告终结，不可过分限制行政相对人权利。[9]除此之外，明确划分警察的职权，对警察主辅任务进行区分，并将此通过法律予以明确规定，这些都能较好的防止警察权力的滥用，还能提高了公安机关提供行政协助的效率和质量。

（三）规范警察行政协助的程序事项

1.关于警察行政协助的启动。这其实解决的是谁能请求，基于什么原因请求，如何请求的问题。就行政协助的请求权而论，笔者认为只要具有行政主体资格，其就享有行政协助的请求权，当然，这并不是说具有行政主体资格都可以请求警察予以行政协助，其还需要符合一定的法定条件，在一定的范围之内行使这样的权力。除此之外，正如前面的论述，还需满足协助双方不具有隶属关系这一条件。行政主体由于法律上的原因、经济上的原因、事实上的原因、技术上的原因都有可能请求警察机关予以协助，警察机关应严格按照法律的规定进行，对于提供行政协助将严重损害国家利益、社会公共利益的，则应予以拒绝；如果可能会严重妨碍自身工作的开展和职务执行，也应予以拒绝；如果请求提供的行政协助超出警察机关职权范围，也应予以拒绝。对于其他事项警察机关需要遵循法律的规定，在此基础上享有一定的自由裁量权。请求警察予以行政协助必须采取书面形式，紧急情况不能及时出具书面材料的，应当说明，并在之后予以补齐。

2.关于警察行政协助的承诺。当行政协助的请求权到达警察机关时，警察机关应对请求作出肯定或者否定的承诺，在这个过程中，主要审查请求的主体、形式、类型、内容等，如果拒绝，则需在书面答复中详细说明理由。但是在警察机关作出承诺之前，需要考虑自身的行政能力，对承诺的作出要有严格规定，一旦警察机关作出了相应承诺，那么协助作出行政行为的主体实现行政执法过程就成了警察机关的义务。

3.关于警察行政协助的协议。在警察机关承诺后，还必须有书面形式的协议，协议内容至少应该包括以下事项：一是双方行政主体的基本信息，包括名称、地址等；二是行政协助的具体事项，主要包括双方主体的权利和义务。三是协助主体违反协议应当承担的法律责任。四是相关的费用问题。对于法定协助，由于具有一定的预见性，可由公安机关自行承担；对于议定协助，应以行政协议作为依据，按照协议的内容分配。[10]

（四）完善警察行政协助的责任和救济

权力的正确行使需要对法律责任进行明确地划分，当警察机关在提供强制执行协助，并且直接对行政相对人权益造成影响时，决策权与执行权就应该分离开来。同时，警察机关与指令行政协助的主体之间责任的分配要避免造成实践中责任承担的不公平，也就是说，责任承担机制的设置要合法、合理。

没有救济就没有权利。对于警察机关不予以行政协助或拒绝予以行政协助的情形，双方可以通过协商、协调来解决，但这种方式缺乏约束力，其效果并不理想。笔者认为，如果是针对请求协助机关的救济，那么我们可以通过共同的上级政府的行政裁决解决纷争，这是最符合我国实际的方式。如果是针对行政相对人的救济，则可以向警察机关和请求行政协助主体的上级机关或者同级监察机关提出申诉，当然，也可以通过行政复议和行政诉讼等方式解决。对于法院来说，其可以撤销警察机关提供行政协助违反法定协助程序或者警察机关、请求行政协助主体在行政协助过程中有超越职权、滥用职权的行为；警察机关不履行或者拖延履行行政协助职责时，其可以判决限期履行；若警察机关提供行政协助已无实际意义，其可以确认行政行为违法。

同时，在对行政相对人救济的过程中，我们还应注意区分，警察机关的协助行为是外部行政协助行为还是内部行政协助行为。如果警察机关的协助行为对行政相对人的权利义务产生实际的影响，则是外部行政协助行为，反之，警察机关与请求主体仅限于发生内部法律关系，则是内部行政协助行为。之所以一定要作这样的区分，主要是因为行政相对人可以采取的救济方式不同。外部行政协助行为直接对他人的合法权益产生实质影响，此时，相对人就可以将警察机关作为被申请人或者行政诉讼的被告而提起行政复议或行政诉讼。而对于内部行政协助行为，就不能以警察机关作为被申请人或者行政诉讼的被告，如果以此提起行政复议或行政诉讼，人民法院必须告知行政相对人变更被告，不同意变更的，人民法院只能作出驳回起诉的裁定。

[1]周春华.行政协助制度的学理评析[J].公法研究,2008:233-236.

[2]关保英.论行政执法中的行政协助[J].江淮论坛,2014(2):108-116.

[3]孙 群.论行政协助行为的可诉性[J].河北法学,2014(9):190-195.

[4]唐 震.行政协助行为基本要素解析[J].政治与法律,2013(4):68-76.

[5]黄学贤、周春华.行政协助概念评析与重塑[J].法治论丛,2007(3):79-87.

[6]孙 群.论行政协助行为的可诉性[J].河北法学,2014(9):190-195.

[7]余湘青.警察行政协助的困境与出路[J].行政法学研究,2008(2):72-73.

[8]余湘青.对公安机关参与行政联合执法的理性思考—兼论警察行政协助法律制度的构建[J].中国行政管理刊,2008(9):23-27.

[9]余湘青.基于警察行政协助的视角谈《警察法》的修改[J].公安学刊,2010(6):65-69.

[10]关保英.论行政执法中的行政协助[J].江淮论坛,2014(2):108-116.

（责任编辑：于诗慧）

The Legal Regulation of Police Administrative Assistance in China

YUE Wen-ke
（Law school, Guangxi University, Nanning Guangxi 530004, China）

As a kin d o f ad ministrative a ssistance, p olice administrative assistance i s the con crete administrative assistant cond uct, but i t also has it s o wn un ique nature, that i s the beh avior o f the mandatory, which is determined by the particularity of the police executive power. The reasons of the administrative assistance of police in our country are varied, and it is not consistent between law basis and expectations to achieve the goal, which brings many problems to the police administrative assistance. Moreover, there ex ists co ntroversy ab out l egal natu re, rel ations between subj ects, and the litigation. Hereto, to improve the responsibility and relief of police administrative assistance and other ways to solve the problem of the legitimacy and rationality of the police assistance act, and to maximize the role of police assistance act by establishing the unified legislation of police administrative assistance, restrictions on the scope o f application o f pol ice administrative assi stance, p rocedures for t he standardization o f police administrative assistance.

administrative assistance; police administrative assistance; legal regulation

D922.112

A

2096-0727(2017)01 -0018-06

2016-05-27

岳文可（1991-），男，河南邓州人，硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。