龙倮贵

（红河学院，云南蒙自 661199）

中越边境民族地区扶贫开发政策及实施效果比较

龙倮贵

（红河学院，云南蒙自 661199）

纵观中越边境地区扶贫开发政策及其实施效果，在很大程度上说，具有共性和个性的特点，各自都有明显的优惠政策，但不论是单方面的扶贫开发政策，还是综合扶贫开发政策，越方比中方全面、具体、细化。在分析研究中越边境地区扶贫开发的优惠政策的同时，也分析了中方扶贫开发政策中存在的问题和原因，并结合实际，提出中方在中越边境地区综合扶贫开发合理性和可行性建议。

中越；边境地区；扶贫；政策；比较

扶贫开发是当今社会主义国家执政党和社会帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一项长期性的社会工作。扶贫开发有近期、远期的规划和明确的目标，有为实现规划要求而制订的具体计划、步骤和措施，把治标和治本有机地结合起来，以治本为主，治标为辅，除帮助贫困户通过发展生产，解决生活困难外，更重要的是帮助贫困地区开发经济，发展教育，乃至综合治理，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。

纵观中越边境地区扶贫开发政策及其实施效果，在很大程度上说，具有共性和个性的特点，各自都有明显的优惠政策，但不论是单方面的扶贫开发政策，还是综合扶贫开发政策，越方比中方全面、具体、细化。

一 越南扶贫开发政策及实施情况

（一）制定全面、系统的扶贫政策及实施效果

从1998年开始，越南先后制定出台《特困偏远村社实施社会经济项目》①等一系列消除饥饿、减轻减贫、定耕定居的各项扶贫政策。与此同时，越中边境一线的老街、莱州、河江三省结合实际，因地制宜，分别制定实施单行甚至综合性扶贫政策。这些扶贫政策大多倾斜、惠及越中边境地区，并取得了很好的成效。主要反映在以下几个方面：

1.持续实施消灭贫困工程取得较好成绩。老街、莱州、河江三省自实施“134计划”、“135工程”以来，至今已取得令人瞩目的成绩。河江省2010—2012年间20935户人获得了脱贫，贫困率从2010年的61.64%下降到2012年的45.78%；老街、莱州两省2010起年均递减减贫率分别在5%、7.47%以上。沙巴县2013年末抽样调查，人均年收入已达690万盾（约2100元）②，比越南农村人均年收入250万盾高出近2倍，达到小康生活的农户已达20%。2010年以来，越南减贫战略在各地实施多项优惠政策，已达到了年均减贫2个百分点的目标，贫困率从20世纪90年代的58%降至2010年的10%，基本实现了联合国发展目标，有些方面还超过此标准。[1]

2.实施定耕定居工作成效显著。老街、莱州、河江三省深入贯彻2007年国家“关于帮助少数民族定耕定居项目工程的决定”,③各自制定具体的实施。老街省2011年上半年已投入资金160亿盾（471万元），实施建设孟康县伴插乡豆侬村、新马街县龙闪村和大塘村、宝胜县风海镇巡田村等四个集中定耕定居点的人畜饮水、道路交通、农田水利等基础设施建设以及学校教育和医疗卫生硬件设施建设。同时，还给五个定耕定居点的134户资助27亿盾（80万元）的居家盖房、发展生产的经费。莱州省2010—2013年先后对3万户实施定耕定居工作，逐步转移山高远地区扶贫安置、稳定新经济区的建设，由此贫困户从2010年的32%降至2013年的26%。河江省2012年投入560亿盾（1648万元）定耕定居专项经费，实施10个439户定耕定居工程，至今100%的定耕定居农户大多已过上稳定的生活。总之，他们三省坚持实施中央有关定耕定居政策,并积极结合自身实际,切实有效地开展边境少数民族定耕定居工作,不论在居家房屋、人畜饮水、农田水利、交通路道、产业培植及社会保障等都取得了很好的成效。

3.自发移民安置工作稳步推进，并呈现出下降趋势。据统计，老街省2005—2012年间自发移民有819户3893人，莱州省2004—2011年间自发移民有803户4215人，河江省2005—2013年间自发移民有1011户4723人。不论移居到省外或者本省相对发达地区，及时掌握他们的生活，为他们提供粮食、药品等生活用品。与此同时，三省制定相关政策，加大自发移民安置力度，并与移居的省份协调配合，采取有效措施遏制自发移民的现象。由于制定既结合实际又可行性强的自发移民安置政策，老街省2012年比2011年下降238户，莱州省2012年重返原居地定居定耕140户810人。河江省从2011年起，对石山区自发移民，实施30多个项目，投入资金1750亿盾（5147万元）安置扶贫，惠及1148户自发移民。除此，在越中边境沿线实行易地搬迁政策，每幢安居房补助2805万盾（8500元），边境地区免费供应日常生活必需品，免费供应食盐和照明油，特别是免费就医，免征公定粮等优惠政策。

总之，越方“少数民族同胞移民安置扶持政策”主要覆盖生产、交通、生活用电和用水、教育、文化、医疗卫生等领域，着力改善人民生活条件和逐步提高少数民族同胞的意识。国家历届领导多次强调要求国家民族委员会和地方各级人民委员会继续集中资源支持民族、边境、偏远少数民族同胞生活安定、生产发展、实现可持续扶贫、提高物质和精神生活、维护社会政治秩序安全等。

（二）大力推进新农村建设，助推综合扶贫开发

2011年，老街、莱州、河江三省积极响应中央的号召，及时实施“建设新农村”的工程。老街省仅2012年修通乡村公路471条733公里，新建2400所卫生间和11000所符合卫生标准的棚圈。莱州省有96个乡，其中92个乡已获规划新农村的批准，新建297个水利工程，84.3%乡村通电。河江省积极举办“大家同心协力建设新农村”的活动来响应此工程，省内外的很多企业已给河江省各县乡援助74亿盾（约82万元）和40吨水泥，新建连村道路45公里，坚固道路10.5公里，新建30.7条河道，架通19公里电线，新建4家幼儿园和9家文化馆（站），解决了250户人畜饮水问题，改造750个户圃，资助建盖1200户卫生间。总之，越中边境三省政府与广大人民团结，同心协力，捐款捐物，竭尽全力建设越中边境一线新农村，促进经济社会发展,提高村民的生活水平。通过两年新农村建设,给越中边境一线民族地区带来新的面貌和巨大的改变,并已取得了令人瞩目的成就。

（三）积极推进边境地区工业与优势产业的发展

近年来，越方为了发展边境省工业经济，并因地制宜地制定工业发展规划。到2010年,越中边境一侧集中发展了中小规模矿产开采及加工业,农、林、食品、加工、小手工业及民间工艺制造；建材、化肥、化工及机器生产；优先在加工工业、出口加工、包装领域投资生产等4个优势产业。[2]2011年，老街省工业生产总值为25600亿盾（7.53亿元），超过原定计划的6.6%，同比增长18%； 2010年，莱州省工业生产总值达1810亿盾（5324万元），占原定目标的73%，并占国内生产总值的16%。2010—2012年，河江省工业和小手工业已全面发展，2011年上半年，工业生产总值达6450亿盾（1.96亿元），同比增长51%。

与此同时，越南为实现边民吃粮问题自给，掀起“革新科学种田”号召，以强调要求边民推广杂交水稻和苞谷不得少于播种面积的70%，凡种植“两交”的，政府无偿供给种子、化肥；对没有推广杂交水稻和苞谷的30%田地，政府也根据农户所需，先供给农户化肥，等秋收后有钱还钱，无钱由粮折抵。据统计，2006年老街省包谷产量只有183600吨，到2010年包谷产量就达228000吨。莱州省2009—2014年，深入落实“革新科学种田”工程，积极采用10来种新的种植模式和方法，并资助种子、化肥给当地农民，种植面积已达2600公顷，20640户农民已采用新的科学种植方法来种植水稻，冬春水稻的种植面积增加了500公顷，早春玉米种植面积增至450公顷，使粮食产量不断增产，保证了粮食安全。同时，2012年，莱州省通过“科学种植”工程，为613户免费提供水稻谷种、玉米、南瓜、西瓜等16种新品种。此外，老街省在北河、沙巴两县大量试种百合花、兰花和玫瑰花。实践证明，种植花卉收入很高，即1亿盾（3万余元）/公顷/年，甚至百合花的收入可达45亿盾（136万余元）/公顷/年。因此已吸引了很多农户投资种植花卉。到目前，全省花卉种植面积已近250公顷。

总之，这些优势产业已全部投入生产，为越中边境民族地区综合扶贫开发、消除减贫、劳动就业等及地方产业产品提升解决了实际问题。

（四）实行口岸经济、企业税收优惠政策

2002年越南正式实施所有边境经济区企业税收没有时间限制的五条优惠政策：一是企业所得税，在项目实施建设全过程中按10%征收；二是企业所得税减免，从企业赢利之日起4年内免征所得税，4年后免征50%所得税；三是外转出利润税3%；四是免收商品进口税，并从开始生产之日起5年内可免征生产原料进口税；五是外资企业为了生产出口商品而进口的原料、物资不交纳增值税。[3]边境口岸经济区500亿盾（1500万元）以上的，50%税收可投入预算；1000亿盾（3000万元）以上的，也不能超过50%税收，极大地弥补了国家在越中边境口岸经济建设中投入不足的实际问题。

二 中国扶贫开发政策及实施情况

（一）整村整乡推进扶贫政策及其效果显著

进入新世纪以来，在党中央和国务院的正确领导下，2009年云南省制定实施《云南省扶贫开发整乡推进试点工作指导意见》，④并把红河、文山两州中越边境六县⑤2新时期扶贫开发工作作为重要工作来抓。2013年富宁县整村推进扶贫重点村12个项目，投资1036.09万元，惠及9个乡镇9个村委会12个村小组525户2122人，2014年初，项目已基本上建设完成。2010—2013年底，绿春县整村推进项目涉及8乡1镇，共投入资金10280万元，实施整村推进项目407个，惠及407个村24420户117216人。2012年外交部为金平县筹集各类帮扶资金928.53万元，实施了温饱、教育、卫生、培养、整村推进及其它项目6大项23个小项，到2013年底，这“七大类”⑥项目初见成效。纵观中越边境六县实施整村整乡推进扶贫工作，以“整村推进”为重点，社会帮扶为依托，多渠道整合各种社会扶贫力量，形成合力，积极做好扶贫开发工作。

（二）易地搬迁安置综合扶贫政策及效果凸显

中越边境六县党委政府根据《关于加快边远少数民族贫困地区深度贫困群众脱贫进程的决定》，把易地搬迁安置扶贫与生态建设、环境保护相结合，并与县域经济、乡区经济、非公有制经济发展相结合，着力解决易地搬迁安置的脱贫发展问题。2009—2013年底，富宁县易地扶贫开发项目共累计完成投资361.05万元，跨乡跨村易地安置439户2072人，小规模搬迁集中易地安置630户2742人。2008—2013年间，金平县让农民“搬得出、稳得住、能脱贫”为目标，分别在者米乡安福村、金河镇水井村、老勐乡平坝和六家队、勐拉乡麻窝村、铜厂乡鱿鱼洞实施易地安置扶贫开发项目，投入资金3418万元，帮助594户2944人实施了易地安置扶贫，实现了贫困人口的稳定脱贫。绿春县近三年来，共投入省级财政易地扶贫开发资金700万元，搬迁转移4个安置点，转移安置280户1400人贫困户。河口县共整合易地搬迁扶贫资金3232万元，完成安居房建设372户、村间道路硬化2.6万余平方米、沼气池98口、人畜饮水48公里、架电32公里，使372户1674人受益；发展生猪养殖1560头、雪梨种植450亩、香蕉种植1400亩、咖啡种植500亩，易地扶贫搬迁点“三农”人均纯收入已由安置前的1036元增至2368元。

纵观中越边境六县易地搬迁安置综合扶贫工作，不仅帮助基本缺乏生存条件的贫困群众从根本上解决了温饱，摆脱了贫困，而且在一定意义上实现了人口资源与土地资源的合理配置，同时改善了他们的生活环境，增强了他们的脱贫致富的生产积极性，改变了他们以往安于现状、故步自封的思想，转变了他们的产业路子、增加了收入，拓宽了他们的收入来源。

（三）兴边富民政策及实施效果斐然

云南省委省政府高度重视“兴边富民”行动，先后实施第一、二轮“兴边富民”行动，有力地促进了边境民族地区经济发展、社会稳定、边疆稳固、民族团结。麻栗坡县自2008年被列为“兴边富民”行动重点县以来，共争取到“兴边富民”行动建设项目93个3082.15万元，建设“兴边富民”示范村53个、特色产业发展项目4个、民生改建项目36个，有效地改善了3万多人少数民族群众的生产生活条件。2013年，河口县共争取到“兴边富民”示范村项目9个490万元。2013年，金平县实施“兴边富民”已投入资金520万元完成项目建设12个。2013年，绿春县实施“兴边富民”项目25个1130万元，涵盖产业培植、安居工程、人畜饮水、科技培训等，受益9个乡镇16个村委会28个村民小组4283户12722人，扎实推进了“十大工程”和“十大保障”⑦工作。到2014年底，“十大工程”、“十大保障”共完成投资6.87亿元，其中：十大工程完成投资3.52亿元，十大保障完成投资3.36亿元。

中越边境六县通过“兴边富民”行动，取得了良好的综合效益，极大地推进了中越边境民族地区脱贫致富的步伐，加快解决了边境地区群众关心的热点难点问题，推进了中越边境民族地区产业的发展，促进了优势产业项目的培植，推动了产业结构的调整，拓宽了农民的增收渠道，不断增强了中越边境民族地区自我发展的能力，为边境地区树立了国家大力扶持少数民族发展的良好形象，对巩固边防，维护边境和谐稳定起到了积极的作用，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，在少数民族和民族地区全面建设小康社会进程中发挥了辐射和带动作用。

（四）社会扶贫政策及实施效果可观

按照党中央战略部署，1996年沪滇两市省建立了对口帮扶与经济社会合作关系，并以“民生为本、产业为重、发展为先”的原则。2011年以来，马关县全面完成上海对口帮扶小坝子镇老董寨一组和二组、马老场一和二组、上哈拉、箐脚17个整村推进项目工作，累计完成投资3680.04万元。到2012年底已投入使用，极大地促进项目村“四个文明”的协调发展，边境群众的守土固边意识已得到进一步增强。据不完全统计，自外交部帮扶金平县30年以来，先后为金平县筹集帮扶资金1.56亿元，实施完成了包括温饱、教育、卫生、培训、整村推进及其他等655个扶贫项目，使金平县面貌发生了翻天覆地的变化。

（五）对人口较少民族的综合治理与综合扶贫开发政策及实施效果明显

1.莽人（布朗族）综合治理和扶贫开发政策及实施效果。红河州根据中央、省委的重要指示精神，制定出台《关于加快边远少数民族贫困地区深度贫困群体脱贫进程的意见》，自2008年4月开始实施以来，通过州县努力，群众配合，实现3年工程2年内全部完工，到2012年底，完成投资8984.78万元，全面完成了通路、通水、通电、产业扶贫、安居、温饱、教育、卫生、广电、科技培训等12项工程，提前完成了各项建设任务，使莽人（布朗族）生产生活条件和精神面貌发生了巨大变化，扶持莽人（布朗族）发展工作取得显著成绩。特别值得一提的是，大多莽人（布朗族）群众掌握了一定的农科技术，并积极参与综合扶贫开发项目建设。与此同时，部分莽人（布朗族）群众学会了经商，主动发展畜禽、生物等产业，为巩固扶贫项目成果，增强了自我发展能力，为促进地区经济社会可持续发展打下了坚实的基础。

2.山瑶支系（瑶族）综合治理和综合扶贫开发政策及实施效果。2009年起，富宁县为切实解决山瑶（瑶族）的扶持和发展问题，以整村推进和易地搬迁扶贫为主要方式，坚持采取“六种”扶持形式⑧不动摇进行帮扶，对发展基础较好、发展速度相对较快、相对集中的山瑶（瑶族）村寨，实施整村推进，全面重点解决“八大”工程，着力改变一代人的贫困落后面貌，紧紧围绕山瑶（瑶族）农户“八有”目标实施综合扶贫开发。到2012年已基本实现了“三增”目标和“七有”目标的现实生活。⑨

3.苦聪人（拉祜族）综合治理和综合扶贫开发政策及实施效果。2011年，金平县结合实际，制定了金平县拉祜族片区综合扶贫3年规划，围绕基础设施、社会事业、产业开发、民生保障等6大项23个子项，整合投入资金2.26亿余元，基本解决了者米乡、勐拉乡和金水河镇3乡（镇）8个村委会110个村民小组7645户3万余人的拉祜族群众温饱和增收问题。2011年底，绿春县实施黄连山片区拉祜族及其他少数民族2.5万余人贫困群众综合扶贫开发工作，总投资1.97亿余元，主要包括安居工程、农田水利工程、通路工程、产业扶贫工程等8个子项目。

纵观对人口较少民族的综合治理与综合扶贫开发，主要是：一是围绕基础设施落后，加大整村推进帮扶力度。以财政扶贫资金、以工代赈资金、信贷扶贫资金，以及农、林、水、交通等项目资金，有计划投入人口较少民族村寨，着力改善他们基础设施建设，确保较少特困民族真正得到实惠；二是围绕支柱产业培植不力实际，着力抓好绿色产业扶持。近两年来，绿春县和金平县先后分别发放250万元、300万元小额信贷和产业帮扶资金200万元、500万元，引导拉祜族、布朗族群众因地制宜发展草果、茶叶、胡椒和桉树等产业，为实现“村有骨干产业、户有增收项目”的目标，切实增强了拉祜族、布朗族贫困群众自我发展的能力，有效保障贫困农村可持续发展。

综上所述，中越边境六县扶贫攻坚工作实践中，在各级各部门及各级领导特别是国务院扶贫办、省扶贫办及社会各界的关心、支持和帮扶，既着手改革开放和发展经济，又实施开发式扶贫，各级各地党委政府坚持把解决边境地区农村物质贫困与解决智力贫困相结合，把解决边境地区群众的吃、穿、住、行与教育、科技文化、卫生以及社会保障等多方结合，实施综合性、一体化开发式扶贫，加大“五大”工程⑩为主要内容的扶贫开发力度,狠抓以茅草房改造、通达、小水窖、沼气池、培植支柱产业建设为重点的扶贫五项大会战,继续深入实施易地安置或生态移民和小康示范村建设等综合扶贫开发,科技扶贫、智力扶贫、教育扶贫、畜牧扶贫、卫生扶贫等各项扶贫政策得到了较好的落实。

三 中越边境地区少数民族扶贫开发政策比较研究

（一）越方政策比中方优惠的方面

1.经济领域的优惠政策。一是越南政府计划到2020年在边境地区新建7个口岸经济区，为促进提供返还50%口岸关税等优惠政策，加大交通及口岸基础设施建设的投入，加快口岸建设步伐。我国虽有中越边境六县口岸经济区规划，并部分规划已实施建设，但口岸关税、资源税、增殖税等方面，中央拿了大部分，县市一般只留25%。

二是2006年越南工业部确定在越中边境一线建设中小型矿产开采加工、农林产品加工、建材生产、小水电、化肥、化工和机械维修等发展方向。而中越边境六县在此方面，除了一些小型矿产资源开发、小水电外，却没有什么中小型加工业，特别是化肥、化工、机械维修等企业发展建设。

三是在边境地区实施“定耕定居”和“消饥减贫”工程，特别是免费供应日常生活必须品，免费供应食盐和照明油，免费就医等优惠政策。类似的优惠政策，我国中越边境民族群众从来就没有得到过优惠。

2.社会领域的优惠政策。一是国家为生态移民或自由移民免费建房、无偿发放牲口和化肥、群众看病全免、儿童入学全免及迁居移民购买家具补贴等优惠政策。而中越边境六县上个世纪80年代以救济的方法或以工代赈的方式在莽人（布朗族）、拉祜族、山瑶（瑶族）地方或多或少实施过,但至今除了基础教育全免外,其他几乎没有什么是全免的了。

二是鼓励平原地区京族搬迁到边境少数民族地区定居，加快边境地区自然资源的开发和利用，实施异地搬迁脱贫。而我国当前一般不鼓励发达地区群众迁移到生存环境恶劣地区的居住，并对“自发移民”或“自由移民”一般采取制止、遣送或通知迁移方的政府部门来领回，甚至不闻不问，由其自身发展。

三是在有条件的中越边境地区统一建设民族新村，并在中越边境地区实行修养生息政策，减免各种税费，对边境沿线的山区，内地商品价实行异地同价措施，其转运成本由国家补贴。而中越边境六县地区虽有建设新农村和美丽家园，但没有修养生息政策，特别是商品价实行异地同价、转运成本价由国家补贴的优惠政策。一般情况下，中越边境六县的商品价，不论是生产生活日用品，还是化工、建材，由于转运成本等原因,往往高于内地商品价。

四是国家全额投资建设乡村修建公路和边防巡逻道，并其等级均高于中方的等级。而中越边境六县乡村公路和边防巡逻道，虽是国家投入建设，但大都是晴通雨阻或“羊肠小道”，最好的充其量也就是砂石路。

3.大力发展发展种植养殖业优惠政策。一是特别贫困的农户，国家无偿提供耕牛、种子、种苗、畜种和生产工具。虽中越边境六县也鼓励边民大力发展种养殖业的号召，但类似像对边境一线贫困山区每年为每户提供2头小猪，为三户农户提供1头耕牛，以及对边境沿线缺粮户、特困户每月免费供应20公斤救济粮和1.65-2.13万盾（50-70元）的生活补助，早已成为历史。

二是鼓励边民种植经济林木，免费提供种苗种，每亩发给33-99万盾（100-300元）的补助及其种活奖励的优惠政策。中越边境六县虽鼓励边民大力种植经济林木和退耕还林的工程，但其奖励政策远不如越南，如种活1棵杉树奖3300盾（1元），1棵果树奖6600盾（2元），一株橡胶补助4950盾（1.5元），1公顷橡胶直补2475万盾（7500元）。

（二）中方政策比越方优惠的方面

1.整村整乡推进优惠政策。中越边境六县同全国一道，因地制宜，实事求是，稳步实施“整村整乡推进”工作。富宁县山瑶（瑶族）聚居区6个乡镇开展整乡推进试点工作以来，2008年已实施完成13个村组，2009年完成实施33个，2010年实施20个。计划投入资金1.1亿元，现已基本实现了“五强”、“八有” “九提高”⑪的目标。红河州中越边境三县亦然。纵观越南老街、莱州、河江三省新农村建设，几乎停留在部分基础设施和居家建设上，也没有综合扶贫开发和综合治理方面政策。

2.“兴边富民”行动综合扶贫开发和综合治理优惠政策自2009年新一轮“兴边富民”行动以来，红河州中越边境三县，截止2013年初，共完成投资17.34亿元，完成实现了“十大工程”、“十项保障”建设目标。2013年，文山州中越边境三县“兴边富民”行动中央预算内专项资金4137万元。虽越南十分关注和研究中国的“兴边富民”行动，并已实施“兴边富民”行动，但其措施政策及其效果，远不如中国那么具体深入、广度和深度更不必说。

3.较少民族综合扶贫开发和综合治理优惠政策。最近10年来，云南具体实施专项扶贫项目有“整村推进、产业扶贫、易地搬迁、就业促进、兴边富民扶贫”等项目，基本实现了较少民族的“五有”⑫局面。2008—2012年，我国对金平县莽人（布朗族）和富宁县山瑶（瑶族）易地安置综合扶贫开发和综合治理，已取得了历史性较好的成绩。2012年，金平县在者米乡下良竹村等实施连片综合扶贫开发，基本实现了当地拉祜族安居房改造、整村推进、水利、通电、通路、教育、卫生、产业培植等重点项目建设，有效地破解了拉祜族民众的“五难”⑬的实际问题，极大地推动了边境拉祜族聚居区经济社会科学发展、跨越发展。而越南历史上，不论在边境地区，还是民族地区，从来没有实施过对较少民族综合扶贫开发和综合治理，大民族和较少民族都是一盘棋，没有特殊的优惠政策。

4.建设“美丽家园”的优惠政策。党的十八大提出建设“美丽中国”战略，红河州委州政府结合实际，决定于2013-2020年，在全州范围内实施“美丽家园”行动计划，在全州农村建成51.6万户以上实用、坚固、经济、美观的“特色民居”，着力打造社会主义民族“六村”面貌。同时，建立信用平台，整合各种政策资源，鼓励、支持、帮助“三农”直接向金融机构“红色信贷”建房、增收致富，还实施“红色股份”⑭创办“红色公司”，助推社会主义新农村建设和“美丽家园”建设。越南虽有建设民族新村和新农村建设，但其政策措施、资金投入及其实施效果无法与中越边境六县相比，特别是“红色贷款”投入建设及“红色股份”创办“红色公司”，更是中国独有。

（三）中方存在的问题及其原因分析

1.单纯强调经济发展，却忽略了人文精神和文化因素。当前中越边境贫困民族地区是“集自然、生态、经济、社会、文化、传统及民族、山区、战区”于一体的综合性深度贫困。因此，反贫困也应当是“集自然、生态、经济、社会、文化、传统”于一体的综合性反贫困政策措施。但大多因尚未做到这一点,使很多反贫困的种种对策措施事半功倍。

2.大量的生态移民和易地安置综合扶贫，却忽视了综合治理。一是大规模易地综合扶贫或生态移民综合扶贫，无意中造成土地资源的短缺；二是由于移民安置综合扶持力度不够，结果相当一部分移民由于负债累累而陷入新的“移民困境”；三是很多易地安置扶贫开发和生态移民扶贫因综合扶贫项目短缺，甚至忽视综合治理，使很多易地安置扶贫开发和生态移民扶贫基层设施建设不健全、不彻底，部分移民重返故地或移迁他乡的有之，有的既没有生产生活用地又没有其他劳动技能等原因而重返贫困极度贫困状况。

3.有计划有规模地扶持产业培植，却忽视了税收返还留用。据调查获悉，中越边境六县境内有计划有规模地扶持培植了一批支柱产业和特色产业，可中央和地方税收、增值税交纳与其他县市没有什么区别，这并非鲜为人知之事。红河、文山两州上缴中央财政比例与昆明、曲靖、玉溪等市同，与民族自治地方财政上缴优惠政策无缘，河口、金平两个自治县亦然。

4.积极的救助式扶贫与开发式扶贫，却忽视了当时当地客观条件和开发式“造血”扶贫开发。开发式扶贫取得了很大的成效，按理说取决于当时当地的客观条件，但今客观条件变了，扶贫方式也应当相应地发生改变。从根本上说就要对当前仍处于贫困民族地区、农村贫困原因的深入实地调查，获取全面、系统、翔实的第一手资料，在此基础上根据不同地区、民族、村寨制定实施适合该地方的扶贫政策,并加大推进“造血”式扶贫,才会事半功倍。

其次，学校需要对教师进行专业的“翻转课堂”教育技术培训，教会教师教学视频的录制技术，信息搜索、加工的基本技能，提高教师教育技术及信息素养的能力，尤其是语文教师“翻转课堂”的教育能力。因为教师使用多媒体进行语文教学时，需要加入的元素比较多，如：图片、背景音乐、朗读配音等。比如美国加州河畔联合学区的“翻转课堂”最大的特点就是采用了数字互动教材，里面融合了丰富的媒体材料，包括“3D动画”、文本、视频等，还结合了笔记、交流和分享功能。这样的互动教材不但节约了教师的时间，还有利于使学生沉浸其中，提高教学效率。

纵观中方在中越边境六县扶贫开发中存在的问题和困难，主要表现在以下几个方面：一是经济总量小，产业层次低，覆盖面小，转变经济发展方式任务艰巨；二是支柱产业和特色产业不大不强，综合实力弱；三是贫困面大，贫困程度深，自我发展能力弱，发展不平衡，边境地区“三农”增收渠道单一；四是基础设施建设亟待加强，社会发展十分滞后，生态建设和环境保护的压力较大；五是民生问题亟待改善，教育、医疗、就业、社会保障等方面，群众面临的困难和问题等还需要我们高度认识并重视。

（四）完善我国相关扶贫政策的具体建议

1.制定中越边境地区特殊政策，着力解决边境地区综合扶贫实际问题。对中越边境一线贫困地区实行重点扶持、资金倾斜政策，加大实施“整村推进”特别是“整乡推进”的扶贫力度。将这一民族贫困地区既要纳入党中央和国务院扶贫开发工作重点范围，又要提到省委省政府综合扶贫开发的议事日程，也要作为红河、文山两州六县党委政府今后综合扶贫开发工作的重中之重，即在政策上、资金上对这一地区给予极大倾斜，以改变这一民族地区经济社会发展滞后的状况。

2.加大中越边境民族地区基础设施建设力度。各级党委政府加大对中越边境六县民族地区基础设施建设的投入力度，利用资源优势，以点带面、以强带弱，将这一民族地区的基础设施建设既要纳入国家扶贫开发规划盘子，又要统筹规划基础设施建设方面的重大项目和中小项目，争取在“十三五”期间解决这一民族地区基础设施落后的问题。具体地说，修通这一民族地区乡镇和村级行政村驻地的弹石路及其村民小组间的沙石路，逐步形成四通八达、便捷畅通的公路网络。实施“五小水利”⑮工程，改善农田灌溉条件，解决边民和人畜饮水的实际困难和问题；加大电力基础设施建设投入力度，解决这一民族地区一户一表农电网改造费350元由国家补助，实现同网同价，甚至降低这一民族地区农户的“电费。

3.加大人才培养力度，提高中越边境地区人口素质。在中越边境六县民族地区，知识型人力资源的发展与引进远远不能满足人口增长的需求，特别是教育、卫生领域的人才缺乏已成为制约这一地区经济社会发展的“瓶颈”。因此，在进一步加大人才培养与引进的同时，需要从提高人口素质、控制人口数量两个方面同时努力。各级党委政府应加大投入，优先发展这一民族地区教育，坚持教育优先发展的理念不动摇，全面推进教育改革。在不断提高这一地区广大群众整体素质的基础上，逐步培养一批适应这一民族地区经济社会发展、具有创新意识的各类专业人才。制定特殊政策，鼓励各类人才到这一民族地区发展、创业。

4.加大中越边境地区产业扶持和培植力度。一是对这一民族地区群众耕种田地每亩每年无偿供给良种3公斤、农药费50元和尿素、复合肥各1包，充分调动边民种粮的积极性；二是发展水产养殖每亩养殖补助鱼苗费1000元、药品费100元；加大这一民族地区农业机械化普及扶持力度，户均一次性补助农机具购置费5000元。三是大力鼓励这一民族地区群众发展畜牧养殖业，在这一民族地区实施畜禽保险机制，并将保险对象扩大为所有畜禽，按西部地区优惠政策给予保费优惠，即由中央补助50%、省级财政补助30%、养殖者承担20%。四是加大这一民族地区退耕还林、荒山造林和石漠化治理的投入力度，鼓励这一民族地区发展经济林果和林木，由国家无偿提供种苗，并实施谁种谁所有和每成活一棵奖励5元的倾斜优惠政策。

5.加强中越边境地区资源开发政策。积极鼓励国内外投资者到这一民族地区投资办企业，吸纳当地边民就业，提高边民收入，逐步取消企业用地“占一补一”的政策，减免土地出让金50%，对于特别激励的行业，全免土地出让金。与此同时，国内外投资这一民族地区的企业，依法享受企业所得税“三免三减半”⑯的优惠政策，并根据“区别对待，合理负担”的原则，这一民族地区增值税可减为15%或20%的税率征收，甚至免征所得税。除此，中央和省州对这一民族地区工业提高节能降耗指标2个百分点，支持这一民族地区发展工业经济。

6.加大中越边境地区财政投入力度。一是加大对中越边境六县一般性转移支付和民族地区转移支付补助力度，将项目建设点由当前国境线的村寨向边境乡镇的村寨全面延伸覆盖，并按年增长50%以上的幅度给予资金补助。二是将这一民族地区每年上缴的中央、省、州所得税全额返还地方，主要用于投入这一民族地区各项基础建设，改善他们的生产生活条件，真正做到“多予”、“少取”。三是这一民族地区每年上缴的新征建设用地有偿使用费和土地出让金全额返还地方，主要用于地方经济建设。同时，上缴的排污费全额返还地方，用于污染治理，并将水资源费、水保“两费”全额留在地方，用于农田水利基础设施建设。

7.加大中越边境地区专项扶贫资金投入力度。一是按照“一次规划，分步实施，因地制宜，分类指导，缺什么补什么，整体推进”的原则，实施这一民族地区整村整乡推进步伐，因而应加大这一民族地区专项整体推进资金投入力度。二是注重与工业化、城镇化、产业结构调整、生态环保的有机结合，以“兴边富民扶贫”、“片区综合扶贫开发”、“兴地睦边扶贫开发”为契机，整合各种资源，加大生态移民和易地安置综合扶贫资金投入力度，进一步实施并完成生态移民、易地安置综合扶贫开发工程，逐步缩小甚至彻底消灭这一民族地区贫困人口。

综观所述，扶贫开发是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户和贫困地区发展生产，改变贫困面貌。综合扶贫开发是通过重点支持贫困地区和贫困人口改善生产生活基本条件，开发自然资源和劳力资源，提高贫困群众收入，逐步增强自我发展能力。由“救助式”转向“开发式”，实质就是变“输血”扶贫开发为“造血”扶贫开发。或者说完全从包干式的“输血”扶贫开发，到逐渐形成开发式“造血”综合扶贫开发局面，也逐渐形成自我发展、自我脱贫致富发展道路。

注释：

①这些越方扶贫政策分别是：《特困偏远村社实施社会经济项目》（1998年7月31日第135/1998/QD-TTg号总理令），《减贫项目和目标任务》（1999年3月15日由计划投资部、财政部、劳动部、兵役部等部门联合颁布的01/1999/TTLIBKH-BTC-BLDTBXH号），《实施消灭贫困工程、发展山区和偏远地区特困乡经济和社会工程》（政府总理135/ 1998/QD-TTg号决定，简称“135计划”），《资助少数民族同胞贫困户生产用地、宅基地、住房和生活用水政策工程》（越南政府2008第30A号决定），《消除贫困工程和“135工程”》（越南政府1998年第135号），等等。

②括号内是折合人民币的数据。越南盾与我国人民币比值，一般为1元人民币=3300-3400盾之间，本文以3300元比值换算。下同，不另作说明。

③越南社会主义民主共和国：《关于帮助少数民族定耕定居项目工程的决定》（第33/2007/QĐ-TTg号），简称2007年“33号”文件。

④云南省扶贫办公室：《云南省扶贫开发整乡推进试点工作指导意见》（云贫开办发〔2009〕261号）．

⑤六县：指的是红河州的河口、金平、绿春三县和文山州的马关、麻栗坡、富宁三县。

⑥七大类：产业扶贫、基础设施、社会事业、生态能源建设、科技推广、民生保障和农村基层组织建设等．

⑦十大工程：基础设施建设、温饱安居、产业培植、素质提高、民生保障、城镇建设、民族文化、开放窗口、边境和谐、生态保护等；十大保障：义务教育“两免”补助、寄宿制学生生活补助、中级职业学校免学费补助、农村最低生活保障补助、新型农村合作医疗补助、农村低保大病求助补助金、五保对象大病求助补助、新型农村养老保险补助、居民就业培训补助、农村居民边民人均定补等．

⑧“六种”扶持形式：就地改造、前移后靠、集中迁建、外迁安置、插花扶持、集中供养．

⑨“八大”工程：温饱、安居、通路、通电、通水、教育、科技产业和社会保障；“八有”目标：有一幢具有抗震能力、人畜分居、整洁实用的安居房，有一口沼气池与卫生厨房、卫生厕所、卫生畜厩三配套，有一口小水窖或自来水，人均一亩基本农田地，人均有一亩经济林果或经济作物，年人均有一头商品猪或年户均有一头商品牛出售，户均有一个劳动力掌握一门脱贫致富技术；“三增”目标：粮食增产、农业增效、农民增收；“七有”目标：有饭吃、有房住、有水喝、有书读、有卫生室看病、有路走、有增收项目．

⑩ “五大”工程：改土、治水、通路、通电、绿色。

⑪五强：产业发展、基础设施、基层组织、素质培养、保障能力增强；八有：有安居房、有庭院、有沼气池（含卫生厨房、卫生畜厩、卫生厕所四配套）、有生产生活用水，有高稳产农田地，有增收项目，有电视看，有致富技术；九提高：农民收入、生活水平、群众素质、发展速度、发展质量、党建层次、环境质量、村寨形象、幸福指数提高。

⑫五有：有饭吃、有水喝、有房住、有学上、有医疗、有产业。

⑬六村：生态村、特色村、文明村、和谐村、宜居村、小康村。

⑭红色信贷：指云南省委针对农村党员和群众发展经济无门路、创办企业无资金、申请贷款无抵押的难题，依托农村基层党组织，积极引导农村党员和群众因地制宜发展种养业、特色产业及支柱产业；红色股份：由村党组织和村集体经济组织联合创办“红色公司”之类，以此助推社会主义新农村建设和美丽家园建设。

⑮五小水利：小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠等工程。

⑯三免三减半：免征三年，减半征收三年。

[1][越]人民军队.越南扶贫工作取得新突破[EB/OL].(2013-01-26)[2016-10-07].http://cn.qdnd.vn/cid-6157/7197/越南扶贫工作取得新突破-503341.

[2]新浪网.越中边境发展优势产业.[EB/OL].(2005-03-24) [2016-10-07].http://finance.sina.com. cn/roll/20050324/ 15441457874.shtml．

[3]中国—东盟博览会官方网站.越南放宽发展边境经济政策[EB/OL].(2005-07-19)[2016-10-07].http://www.caexpo.org/ gb/news/hotnews/t20050719_44372.html.

[责任编辑自正发]

The Comparison of Poverty Alleviation and Development Policies and Implementation Effect in Sino-vietnamese Border Areas

LONG Luo-gui
(Honghe university, mengzi 661199,China)

the comparison between China and Vietnam in the border region poverty alleviation and development policy and its effect.These policies have in common also have differences.But careful Vietnam policy than China more comprehensive, specific and detailed.In our study, the policy of poverty alleviation and development in the border area, to analyze the problems existing in the Chinese policy of poverty alleviation and development and the reason, and combined with the actual proposed comprehensive poverty alleviation and development in China in the border regions reasonable and feasible Suggestions.

China-vietnam border;The border region;Poverty alleviation;Policy; Compareing

F320

A

1008-9128（2017）01-0008-07

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.01.003

2016-10-18

2012年云南省社科联滇越合作研究基地项目：中越边境地区生态移民综合扶贫现状比较研究（JD12YB25）；2012年国家哲学社会科学资助项目：中越边境地区少数民族政策比较研究（12XMZ042）

龙倮贵（1963- ），男（彝族），云南红河县人，教授，研究方向：彝族传统文化及农村经济社会发展调查研究。