政府公共服务供给的困境与解决之道

2017-03-09陈娟

理论探索 2017年1期

陈娟

〔摘要〕政府是公共服务供给的重要主体，其公共服务职责的合理分工也是实现公共服务供给机制转型和多元供给格局的基本前提。现阶段我国公共服务供给还面临着“职责同构”下的笼统供给、财政制度限制下的公共服务供给乏力、“GDP增长”指标波动压力下公共服务供给结构扭曲等困境。针对这些困境，应理顺政府职责配置关系，合理划分各层级服务职责，加快对省级以下政府间公共服务职责分工的理论研究和实践探索；根据权责一致原则细化财政制度设计，规范公共服务供给的操作和执行；科学构建公共服务供给激励机制，确保各类公共服务有效供给。

〔关键词〕政府公共服务，供给结构，职责配置，激励机制

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）01-0092-07

新世纪以来，随着政府职能转变的加快，“保障和服务民生”成为党的十七大、十八大特别是十八届三中全会以来全面建成小康社会的重要战略内容，“公共服务共建共享”成为党和政府重要的制度安排。在社会实践领域，随着社会主义市场机制的逐步完善、体制改革的深入推进和社会资本的大量涌入，公共服务多元供给的格局逐渐形成。但需要注意的是，当前公共服务供给特别是政府公共服务职责分工的问题，仍没有深度触及，政府系统内部供给责任分担机制改革仍然举步维艰，公共服务分工这一核心问题始终游离于制度设计和政策制定的边缘。整体来看，因层级间职责分工不明晰，公共服务供给仍然存在着供给水平整体低下，地方政府供给动力不足和公共服务供给结构不合理的问题，“公共服务共建共享”还任重道远。因此，深度剖析政府公共服务供给面临的困境，理清各级政府公共服务的责任分担机制和财政事权划分细则，强化各层级政府提供公共服务的动力，有效提升公共服务供给水平，成为公共服务供给机制转型的重中之重。

一、针对政府“职责同构”下的笼统供给困境，进一步理顺职责配置关系，合理划分各层级职责

关于政府层级结构与公共服务供给的关系，蒂波特早在1956年就指出全国性公共物品和地方性公共物品具有不同的属性，其适用的政府层级也应有所不同。就地方公共物品而言，不同区域内的公共物品存在着竞争关系，使得地方性公共物品具有類似于私人物品的性质；那些税收和支出效益成本最大化的地方，最容易吸引居民〔1 〕。经济学家奥茨也认为，几乎每个国家都分为不同层级的政府，但分层的关键在于如何赋予不同层级政府适当的公共供给责任〔2 〕35。当前，我国政府层级间公共服务供给面临的首要也是最深层次的问题就是，“职责同构”导致公共服务供给在政府层级间缺乏有效和可行的分工机制，公共服务无法细致分类，只能模糊和笼统供给，这种供给方式产生了一系列严重问题。

朱光磊等人指出，当前我国政府纵向间职能、职责和机构设置上都保持高度统一、一致，呈现出“上下对口、左右对齐”的“职责同构”现象〔3 〕。在“职责同构”体制下，除国防、外交、海关等极少数公共服务职责主要由中央政府承担外，其他的公共服务特别是民生服务都是从中央到地方五级政府同抓共管，各层级地方政府的服务职责几乎全是中央政府职责的延伸或细化。其中的差别主要体现在同一事项中的具体权限比重和财政支出权限额度随着行政级别自上而下由多到少、由大到小，而不是通过职责的分类进而采取具体事项的分工（即某级政府该管什么不该管什么）。因此，我国公共服务供给呈现出所有层级政府“都要管”但又都“管不了”的尴尬局面。职责不分已经带来公共服务供给的整体性缺失，表1显示，教育、医疗、社保等全国性的基本公共服务占财政总支出的比例一直在30%左右徘徊，而发达国家的社保、教育、医疗卫生等民生性公共支出占财政总支出的比重一般在50%以上，中等收入国家一般也在42%左右〔4 〕。由此来看，我国的公共财政支出与公共利益目标出现明显错位。

职责分工不明影响着全国性基本公共服务的供给水平。那些全国性公共服务如社会保障、卫生医疗等，虽然从公共服务供给责任的最终结果来看，中央政府承担着统筹所有公共服务的责任；但从供给的执行过程来看，中央政府仅仅是制定战略决策并以政治任务的形式“层层发包”分配、下达给各地方政府〔5 〕，并要求地方政府按照下级服从上级、地方服从中央的指令贯彻执行。中央政府在这些领域的财政支出，更是严重偏少。《1997年世界发展报告》中的数据显示，1991-1995年政府预算医疗卫生支出占中央财政支出的比重美国为16.9% 、英国为14%、泰国为7.6% 〔6 〕52-58，而我国仅为0.4%，远远低于其他国家的水平。

表2显示了近些年中央政府在教育、医疗、社会保障等基本服务领域的支出及占中央财政支出的比重，数据也表明中央政府在这些领域的直接财政支出几乎微不足道。新世纪以来，中央政府加大了公共财政支出力度，状况略有好转。但由于职责配置仍没有作出明确区分，中央政府承担的公共服供给没有较大变化，公共服务基本上仍由地方政府承担。同时，由于层级过多且职责不分，公共服务供给在信息逐级传递、事权逐级分解、财政逐级压缩的过程中造成中央政府政令逐级式微而最终难以真正发挥效应的局面，全国性公共服务供给效率低下，服务水平始终不尽如人意。近年来随着行政审批制度改革和事权下放，地方政府特别是基层政府的供给责任大大增加，相应的管理和财政支出权限却越来越窄，造成社会供需矛盾多发、基层政府不堪重负。

针对上述问题，应理顺政府纵向间职责配置关系，合理划分各层级服务职责。

关于公共服务职责与政府层级的关系，李军鹏认为，“公共服务体制主要是解决公共服务由哪级政府最适合提供何种公共服务与公共产品的问题” 〔7 〕19。现阶段健全公共服务供给体系的首要任务是明确政府间公共服务职责分工。对公共服务的纵向供给职责配置，结合国际经验可以考虑如下分工：

1.根据公共服务的公益性范围和服务供给效率合理确定各级政府的专属服务。布坎南认为：“各级政府间有效的职责划分取决于公共行动溢出效应地理范围的大小。每一种公共性的货物或劳务仅仅对有限的一组人口来说是‘公共性的。这组人口的范围大小决定了应履行职责的政府单位的‘规模经济。” 〔8 〕438公共服务的自身属性决定了不同的公共服务提供责任应该由不同层级政府来承担。国际经验表明，各级政府职责专属的“异构”模式比较适用：受益范围是全国性且各地方对公共服务的偏好没有明显差异的公共服务，应该由中央政府负责提供，如国防、外交、国家安全、社会福利、法制等这些具有高度外溢性的公共服务，类属经济学上的纯公共物品，符合公共物品的非竞争性和非排他性特征，由中央政府提供符合国家的根本利益，也符合公平、全民共享的理念。受益范围具有一定区域性，更多体现区域特征的甚至具有一定排他性的“俱乐部”公共物品，地方政府负责提供更具活力。如地方交通、中小学教育、警察等市政服务和区域性服务，交给地方政府负责，既能满足地方政府的特殊需要，也能够更好地发挥地方政府的独立性。

2.政府共同提供的混合性公共服务，需要明确划分各级政府的具体事项和承担比例。现实生活中总是存在着许多较强外部性或跨区域的地方性公共服务，比如跨域河流和环境保护等，对于这类公共服务可以考虑：由上级政府专门提供服务；由跨区域的地方政府共同提供，上级政府提供财政支持；对上述两类事务制定专门的制度安排，需以法律制度的形式明确规定每一级政府提供混合性服务中的具体某一项或某几项，同时划清各级政府的主次责任和支出分担比例，避免出现“职责同构”下每一级政府“都要管”又每一级都“管不了”的现象。日本在义务教育方面就给我们提供了很好的经验启示：省级政府（都、道、府、县）负担义务教育的教职人员任命、工资发放等事项，基层政府（市、町、村）负担中小学的校舍、室内运动场、食堂设施、教材、图书、学生奖励与补助、图书管理员、伙食调理员、警务员工资等职责，国库补助金对义务教育配套项目的比例通常为1/2或1/3 〔9，10 〕。

3.加快对省级以下政府间公共服务职责分工的理论研究和实践探索。中央和省级政府的职责分工，有了分税制的前期基础，相对比较好操作。主要的问题在于省级以下的政府層级分工，目前由于过多地涉及经济发展、社会矛盾化解和财政制度改革等问题，难以在短时期内进行很好的细化改革和实施。但从长远来看，省级以下政府职责分工将是必须要解决的问题，需要用开放的心态、超前的思维、多角度提供多元选择方案来解决。党的十八届三中全会提出“有条件的地方可探索推进省直管县（市）体制改革”，可以说是一个很好的契机。今后，随着省直管体制改革的推进，市政府从管理层级中解放出来专门提供区域性的公共服务，将成为可能。

二、针对财政制度限制下的供给乏力困境，着力规范公共服务供给的操作和执行

不同于事权的“职责同构”，学者普遍认为我国在财政制度上采取的是分权制度。1994年以后，分税制作为制度创新大大刺激和促进了中央和地方政府征收财税的意愿和能力，中央和地方的财政收入都大幅增加，财政总规模一度逼近GDP的40% 〔11 〕。但与“职责同构”制度设计一样，财政制度改革在财政支出方面却建树不多，中国式财政分权制度的设计只是区分了中央和省级政府的财权，省级政府以下的财政支出仍是“层级不分”，分权改革的不彻底直接影响到公共服务的供给能力和供给水平。

有数据显示，中国式财政分权造成财政收入逐渐向中央集中、支出的大部分却逐渐由地方负担的趋势。1994年以后，中央几乎每年都获得了全国55%左右的财政收入，却只有30%左右的财政支出；地方政府用大约占全国45%的财政收入支撑着占全国70%的财政支出，2010年以后地方政府的财政支出占比更是超出80%（详见表3）。受“同构”模式的影响，省级以下政府财政支出“层层拨付”的方式使得越到基层的政府财政支出权限越小，越拿不出资金来从事公共服务供给。可以想象，当地方政府公共服务供给的融资越来越需要转移支付来实现、中央政府的财政支出占比却越来越小的时候，公共服务供给只能处于空缺状态。很多学者的研究都表明，中国式财政分权并没有提高地方政府对教育、医疗、卫生等民生服务的水平。

转移支付制度因纵向间公共服务职责不明确而转移不到特定的事项上来。作为当今世界上普遍使用的一种财政调节方式，“转移支付”通常表现为中央政府通过财政预算提供转移支付方式，对地方政府公共服务供给进行调整和帮扶，以解决地方公共服务的供给差异。由于竞争和发展不均衡，转移支付制度普遍被寄予厚望，视为实现基本公共服务均等化的重要发明。但从结果来看，用于公共服务供给的转移支付至少存在如下两方面的问题。一是由于公共服务供给职责不分，转移支付也同样存在着层层下拨给政府而不是拨付到具体公共服务上的情况。由于层层下移中的信息不对称，中央政府无法确切获知财政转移到地方或基层的真实支出信息。二是地方政府在资金困难时出于自身的利益动机会将转移支付作为本级政府的“财政收入”而挪作他用。“经济人假设”理论认为，地方政府在与中央的博弈中，出于对地方利益最大化考虑，有动机利用信息不对称隐瞒自己的真实情况〔12 〕。在地方财力吃紧、转移支付制度又缺乏规范性操作与监督和评估制度的情况下，公共服务转移支付用作他途也就会时常发生。

财政制度设计不合理一定程度上造成地方政府公共服务供给乏力。地方政府不仅要承担从中央层层分解下来的全国性的公共服务，为化解社会矛盾还必须承担区域内的公共服务。一方面，层层管辖的同构体制造成地方政府特别是基层政府的每一项决定都要经过上级政府批准，本地政府的许多政策制定也因受上级的“天花板”限制而难以出台，最终丧失了供给的积极性。另一方面，分税制的实施大大增强了中央政府的财政权力，但对地方政府特别是县乡政府而言，“权力重心下移”而财权却“层层上收”使它们承担着越来越多的公共服务支出却缺少财政资金支持，加剧了供给难度；苦于资金掣肘的地方政府逐渐形成了“上有政策、下有对策”的“供给不作为”现象。在供给动力不足的情况下，中央政府和地方政府都有可能忽视或推卸供给基本公共服务的责任，供给缺失在所难免。当发达地区在经济增长发展良好的环境下有余力承担起这部分责任而落后地区没有余力承担时，基本公共服务的区域差距也将会拉大〔13 〕159。

因而，需要根据权责一致原则细化财政制度设计，规范公共服务分类供给的操作和执行。

1.根据权责一致原则设计相应的财政支出制度，确保各级政府公共服务供给的独立性。财政支出是公共服务供给的坚强后盾和强劲动力，同职责合理分工相一致，政府间财政支出职责划分应该遵循效率原则和地方政府优势原则，由不同层级政府承担以尽量节约成本〔2 〕118-120。在细化财政制度设计时，一方面，应结合已经界定的各级政府事权，调整和规范中央政府与地方各级政府间的收支关系和比例，特别要充分考虑基层政府的事权职责和财政能力，赋予其一定财政权力，建立健全权责匹配的财政事权制度，改变职责同构下的“财政支出层层拨付”和“财政权力层层上收”的不合理格局，激励地方政府以公共福利为导向，提供更加精细、优质的公共服务；另一方面，应结合对公共服务职责的细致分类，规范转移支付制度，改变长期以来只笼统强调“增加转移支付规模和比例”的做法，改良为根据公共服务事项实际所需进行实地转移支付，引导转移支付资金流入公共服务领域。此外，还应通过科学设置和合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，减少上级政府对财政支出的随意性和下级政府对财政预期的不确定性，从宏观层面提高政府公共服务的供给效率与能力。

2.细化各级政府的财政管理权限，规范公共服务分类供给的操作和执行。关于政府间公共服务财政事权关系，党中央、国务院已经从宏观层面作出了制度安排。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确要求：合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确；逐步增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权和支出责任；强化省级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等领域基本公共服务的支出责任。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）也提出，要建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，逐步理顺事权关系；对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。国务院2016年8月出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》也提出，要在2020年前“适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系”。上述制度安排为公共服务纵向间职责分工奠定了良好的制度基础，但仍然过于原则和笼统，也都是对各级政府间权力秩序的基本安排，在公共服务的实际供给中缺乏规范性和可操作性，很容易在实施中走样、变样。因此，除上述制度安排之外，公共服务纵向间的财政事权分工还需要执政者在实践层面通过更加科学的制度设计延伸出更加细致的分类，合理划分各级政府职责权限并以法律的形式加以制度化。

从具体实践来看，政府公共服务财政事权的分类细则并不是说事无巨细都用法律条文规定，而是指在原则性制度安排之下应该有一个次级的法律制度规定将指导原则具体化，使公共服务的职责配置具有一定的操作性和执行性。实践中财政事权需要细化和作出制度设计的方面大致包括：其一是中央政府和地方政府财政事权的细化和规范。到底哪些服务应由中央政府直接提供并由中央政府独立承担财政支出，哪些服务应由中央和省級政府共同提供以及财政支出比例如何分担，哪些服务应由市县级政府提供以及相应财政支出如何保证，这些涉及实际操作和执行的问题都需要经过科学论证、具体规范并赋予其法律定位，防止随意性。其二是对区域性公共服务财政事权的细化与规范。根据党的十八届三中全会通过的《决定》中提出的“区域性公共服务作为地方事权”的原则性规定，涉及实际供给就需要科学论证具体哪些服务是“区域性公共服务”，如何划分给地方以及划分给“哪几级”政府更加合适，在此基础上，“中央通过转移支付承担一部分地方事权和支出责任”中究竟承担“哪一部分”和承担“多少财政支出比例”，这些需要科学论证和进一步细分。其三是省级以下地方政府的财税制度的科学设计。在中央和省级政府分税制的基础上，合理确定市、县、乡镇层级政府的税收来源、财政权限以及支出细致分类，确保在具体的公共服务供给中一方面不因财政权限模糊而出现上级政府侵犯下级政府、下级政府逾越上级政府的现象，另一方面也能通过职责的细化推动各级地方政府在公共服务供给过程中走向规范化、标准化和精细化，提高服务供给效率。

三、针对GDP波动压力下的供给结构困境，强化公共服务供给激励机制并确保公共服务有效供给

公共服务有效供给不仅需要根据公共服务的属性进行科学的分工以及相应的制度设计支撑，还需要在供给过程中有良好的考核、激励机制和技术等方面的保障。与“职责同构”和“层层授权”相对应的是，基层政府需对上级政府“层层负责”。关于中央对地方政府的激励和考核机制，周黎安在其“晋升锦标赛”理论中指出，在中国职责同构的行政体制下，中央政府对下级政府实行的以GDP增长为主要指标的“多任务下强激励”考核模式，在推动中国经济多年高速增长的同时，本身也产生了许多负作用，包括在政府职能呈现“多维度和多任务”特征时，晋升锦标赛促使地方官员只关心“可测度”的经济绩效，而忽略了许多长远的影响〔14 〕。

现在看来，GDP增长速度特别是GDP速度排名确实影响到了地方医疗、卫生、环境保护等具有“长期效益”的公共服务供给，也引发了诸如基础公共设施供给过剩等结构不合理现象。在过度重视经济增长指标的竞争机制下，地方政府和官员的发展目标更加短期化，过度追求在较短时限内取得较快的经济发展速度和较大的增长绩效，因此地方政府的财政支出绝大多数投入到追求经济增长的项目中，甚至为了更好地招商引资而大幅度进行城市扩建、开发区建设等基础设施和“政绩工程”建设，因而倾向于将财政支出投入经济领域，在财政收入既定获取不足的情况下，往往会倾向于重经济建设支出而轻公共服务支出。地方财政支出偏好和支出结构也直接影响到公共服务的供给，造成公共服务供给不足特别是基本公共服务供给的结构性偏离。学者们普遍指出，以经济增长为主的考核机制，造成了地方政府官员在政绩锦标赛竞争中没有兴趣提供非经济性公共物品，产生经济建设类财政支出挤占教育等基本公共服务支出的现象〔15 〕。

党的十七大以来，在中央政府提出的“更加保障和服务民生”战略调整下，以往过度强调GDP单一指标的考核机制已经有所改善，福利、民生指标和环境质量指标在考核体系中出现比重逐渐增加的趋势，政府也在职能转变的过程中更多地考虑公共服务供给质量，中央在公共服务供给中的财政支出也有大幅增长，社会保障、医疗卫生和教育等服务供给与过去相比也有了明显改善。但与经济支出相比，比重仍然过低，结构不合理特征仍然十分明显。表1中，2007年以来国家在教育等民生服务上的财政支出很好地说明，近年来基本公共服务供给的增长仍然十分缓慢，公共服务供给结构不合理的客观事实依然存在。

针对上述困境，需要科学构建公共服务供给激励机制，确保各类公共服务有效供给。虽然人们普遍认为以经济增长为基础的GDP指标激励机制是一套具有中国特色的激励地方经济发展的治理方式，这种方式在当前和今后一段时间内都仍将继续发挥重要的作用。但是，强激励机制也造成了社会和民生服务建设远远滞后于经济发展、公共服务供给失衡现象等负面影响〔16 〕。但是，在经济总量有了质的提升的发展新阶段，随着民众对公共服务需求的不断增加和民众权利意识、问责能力的增强，GDP数字指标的竞争越来越不能满足社会发展的需要，激励机制变革势在必行。习近平总书记提出的“不简单以GDP论英雄”已向全社会很好地传递了这一信号。今后，在公共服务供给的激励机制创新上，以下三方面需加强重视：

1.增加公共福利绩效考核的指标权重，促进经济增长与公共服务供给协调发展。从国际视野看，我国公共服务供给乏力，一方面是因为公共服务投入的力度不够，另一方面也是激励机制过于偏向经济指标所致。目前，在国家已经有一定经济实力缓解公共服务短缺矛盾的情况下，应考虑完善中央政府对地方政府的考核、激励机制和相应的指标体系，结合公共服务供给机制改革，在考核指标中增加公共服务投入和产出指标的比重，特别需要增加教育、医疗、卫生、社会福利支出等民生性服务考核指标的权重，提升公共服务领域的奖励和激励措施，弱化地方政府间的经济标尺竞争，激励地方政府将工作重心从单一发展经济向发展经济性物品和非经济性公共物品及公共服务统筹、协调发展转变，从而促进社会福利和公共服务供给水平的提升。相应地，对地方政府官员的考核目标也应由之前的“GDP增长”单一经济发展指标转向经济、社会、民生多维度指标的综合考评，推动地方官员服务理念的转变，建设服务型政府。

2.增加公众满意度指标的考核权重，促进政府内部激励机制与外部社会激励机制的有机结合。多维考核指标体系的构建还应该注意到公众参与和评估对公共服务供给激励机制的重要意义。现代社会已经是一个大众参与的时代，公众参与已经成为现代社会的客观事实。公众在公共事务领域通过与政府或其他公共机构的互动、合作，对公共决策和政府治理已经产生了日益重要和积极的影响。随着社会公共空间领域的扩大、公众参与意识和参与能力的不断提升，公众参与公共政策制定和社会事务治理已逐步走向常态化，并成为一种新的制度安排。在公共服务供给的激励机制中，西方学者已经发现，居民会根据自身缴纳税收和享用的公共服务效用之间的最大化来选择居住地，即“用脚投票”推动地方政府改善当地公共服务的供给状况〔1 〕。在我国，作为公共服务的直接受益者，公众的需求偏好、公众对公共服务供给质量的满意度对完善公共服务供给、提升公共服务质量也至关重要。因此，在通过制度建设尊重和保护公众的表达权、参与权和监督权，积极为公众有效参与创造条件的基础上，还应该通过制度设计，在考核指标体系中增加公众参与对公共服务评判权重的比例，增加民众的需求偏好和需求满意度指标，从公众的实际服务需求出发，用民众满意度的投票和选择机制来评估公共服务供给，推动政府提供更加贴近公众需要、更能让民众满意的公共物品和服务；也促使激励机制更加科学、有效，生命力更加长久。

3.更加注重横向合作激励机制的构建与运用，使垂直激勵机制与横向激励机制有机兼容，推动公共服务供给均等化。自上而下的GDP增长数字指标激励机制一定程度上弱化了区域间的政府合作，加固了地方保护主义的藩篱，十分不利于具有外溢性特征的公共服务的共建共享和区域公共服务均等化。在横向合作激励机制构建方面，一要加强政府间横向协同、合作机制建设，通过有效的横向合作激励制度设计，减少地方政府之间的恶性竞争和重复建设，增强地方政府间的跨区域协同与公共服务共建共享；二要通过科学设计和构建区域间政府的利益协调、补偿和帮扶机制，推动建立融洽的伙伴型地方政府间关系，促进区域性公共服务的有力供给，推动公共服务均等化。

政府是公共服务供给的重要提供者和安排者，公共服务供给的最终责任应该也只能由政府来承担。在全面建成小康社会的决胜阶段，更加需要从理论上深入研究政府纵向公共服务的职责分工和配置体系；在实践上结合党的十八届五中全会“共建共享”发展理念和国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，借鉴国际上的成熟经验，科学设计我国政府纵向公共服务分类供给的可实施性和可操作性方案。在此基础上，通过相应的法律、制度建设和激励机制的完善，真正健全公共服务供给体系，实现公共服务共建共享。

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