张学娟+郝宇青

〔摘要〕 政商关系问题已成为现代化国家治理的一大难题。构建健康的现代政商关系必须在对传统政商关系全面审视和对当今政商关系综合分析的基础上，重新定位权力与资本、政府与市场、官员与商人之间的关系，循着“系统-环境”下的政治生态治理、“权利-义务”下的政商主体实践、“法治-规则”下的制度设计、“工具-目的”下的政商价值重构路径，厘清权力与资本的关系，优化政商关系运作模式，使其处于良性发展状态。

〔关键词〕 权力，资本，政商关系，现代治理体系

〔中图分类号〕D613 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）01-0077-05

政商關系是我国政治发展中必须关注的一大问题。党的十八届三中全会提出实现国家治理现代化的目标，意味着政府、市场和社会成为现代治理的三大主体，客观上要求政府、商人和社会要明确各自的权利与义务，将一切政商行为置于公开化、透明化、制度化的生态空间内，这就为政商关系的构建提出了新要求。

一、政商关系复杂化的原因分析

当前，政商关系复杂化有着深层的原因，既有政商关系发展的一般属性，也有中国本身政商发展的特性。一方面，中国的政商关系自近代化以来就在政治与经济的相互交织中发展，这对当今的政商关系有着深刻的路径影响；另一方面，新中国成立以来，高度集中的政治经济体制也对政商关系产生着惯性作用，特别是社会转型期政府过多的“嵌入”市场更加剧了政商复杂化。

（一）近代政商关系演进中形成了政府主导型的政商发展路径

中国传统社会一直重农抑商，尽管偶有繁华的市场和知名的商人，但自秦汉至清末，一直未能形成独立的商人阶层，更谈不上政商合作。鸦片战争后，中国近代化史上的政商关系发展大致可以分为四个阶段：一是洋务运动期间政商初次合作与政商关系的初步形成。由于洋务派与清政府仍然秉承传统的抑商思维，兴办实业也是为了顺应时局、挽救清朝统治危机，并不是真正意义上的重视“商”的发展，最终导致官商决裂，很多商人选择了与革命党合作，加剧了清朝灭亡。二是民国时期政商相互渗透。无论是各地军阀还是南京政府，想要立足都脱离不了“商”在财政上的支撑，同时，在政治社会动乱的局面下，“商”要想获得安定的发展空间，也必然需要有权威的政权稳定国家局面，南京政府也是在这种逻辑下成为官僚资本主义的代表，但过于严重的政治与经济的渗透、权力与资本的交易恶化了国民政府的统治，成为其合法性丧失的重要原因。三是新中国成立初期对资本主义工商业改造完成后形成了“政商合体”的局面。对资本主义工商业的改造不仅在制度上进行“限制、利用、改造”，而且还强调对人的改造。1956年社会主义改造结束后，商人作为一个阶层基本消失了，一直到改革开放前，国内只剩高度集中的国有经济，“政”统领一切，“商”几乎没有自主性。四是改革开放以来政商关系的复杂化。改革开放后，国家政策从主张有计划的商品经济发展到社会主义商品经济再发展为社会主义市场经济，逐步扩展了“商”的发展空间，这一方面活跃了中国的经济局面，另一方面也出现了很多问题，如官员的不作为、贪污腐败的严重等。近现代政商的发展逻辑表明，传统的政商发展路径对当今政商发展产生了巨大的影响。“政”的力量过于强大，一方面造就了全能主义政府，另一方面又压制了“商”的独立发展，并造成政商发展长期缺乏制度和人文环境，增加了今天社会转型关键时期政商治理的难题。

（二）体制依赖惯性所产生的不良影响

近现代政商发展的历史产生了两个影响，一是形成以“政”为主、“商”为辅的政商发展路径，二是由此形成的体制依赖惯性，尤其是新中国成立后高度集中的政治经济体制所产生的惯性，成为现阶段社会转型和政商治理必须解决的问题。惯性不仅是自然界中物质运动所具有的性质，同样也适用于人类社会。制度本身具有惯性，并在制度变迁的过程中不断地自我强化，从而形成与制度相适应的意识形态、利益集团、社会文化乃至社会心理，只要没有强烈的外力冲击，一般情况下制度会按照其既定的模式运行下去。简单地说，制度惯性就是制度具有保持其既定发展模式和一定程度上克服外力冲击的能力。制度惯性产生于社会各方面，同时也渗透到社会各方面，从而影响健康政商关系的构建。首先，意识形态的刚性加剧了制度的惯性作用。意识形态尽管是制度变迁的一部分，但由于其自身的特性常常滞后于制度变迁，产生意识形态的对抗性从而加剧制度更新的成本，中国政商关系转型难题就与意识形态建设有关。其次，制度造就了利益集团成为制度惯性的最大维护者。每一种制度的设计都是各利益集团相互妥协的产物，因而任何对制度的更替和创新都是对利益集团的冲击，政商渗透在本质上也是各种利益的抱团。再次，社会文化、社会认知心理也与体制惯性密不可分，传统的社会文化和人们的认知心理会加剧体制惯性，要打破惯性必须创新文化，更新人们的认知。中国政商关系长期受到体制惯性的影响，政商关系的完善与制度设计、利益集团、意识形态、社会心理密不可分。

（三）转型阶段政府过多“嵌入”市场

与自由主义者对市场经济自发性秩序理解相反，“嵌入”性市场理论认为市场并不是自发形成和发展的，政府和其他社会力量是推动或构建市场发展的基础，“政府不仅是市场形成的主导力量，更是市场经济的监管者、参与者和行为主体，政府参与市场经济不仅是合理的，而且是必须的。” 〔1 〕波兰尼就特别强调市场是“嵌入”在政治与社会发展之中，并受制于政治制度、法律环境和伦理道德。市场经济很多时候是依赖国家强制力加以推动的产物，一定情况下政府会借助法律乃至暴力为市场经济发展创造空间，但政府的介入如果没有良好的社会根基和市场秩序作为保障，政府很可能沦为市场经济扩张的帮凶，因而政府更多的要以“责任政府” 〔2 〕214的正面形象出现。中国在社会转型过程中，市场经济发展尽管有序地进行，但“保持官员支持改革的愿望和特殊交易产生了一种制度，其中各级领导依然保留着干预经济和私人企业活动的巨大权力” 〔3 〕272。政府的“嵌入”性政治行为造成一系列后果，一是忽视了市场经济的微观特性，使市场缺乏活力，难以成熟发展；二是抑制了社会力量的成长与壮大，国家缺少平衡政府与市场的第三方力量；三是加剧了政商之间非常态化的合作频率，造成政商关系难以有序发展。

（四）政商交往缺乏制度化规范

政府掌握的是权力资源，具有垄断性和排他性， 而市场提供的是经济资源，具有很强的开放性和可替代性。当两者交往时，如果制度不健全，政府则会利用自身垄断性的权力攫取开放市场的更多利益，而市场由于竞争的压力只能提供更多的经济利益以博取政府的青睐或者只能委屈地接受政府的安排。一方面，现阶段缺少将政治权力与经济权力隔离的制度体系。获利是人的本性，在没有制度约束的情况下，人一旦掌权总会通过各种途径来需求财富，而在当前体制下，“国有企业的管理者可以直接转化为官员，也就是说经济权力与政治权力之间可以直接转换，” 〔4 〕103为政商之间制造了勾结的空间。另一方面，在具体的政策制定上也有着很多需要调整的地方，如政府预算制度更侧重于对资源的行政分配，而且预算的过程与细节不透明；社会中的“特权”现象还比较严重；企业内部控制与内部监督机制也不完善。这些都表明了政商关系在不健康的制度轨道上运转。

二、现代治理体系下新型政商关系的基本定位

政商关系之所以“剪不断，理还乱”，关键在于对权力与市场的定位不清晰。“政”的主体是政府、官员，背后隐藏的是权力；“商”的主体是企业、商人，背后带来的是资本。政商合作本质是权力与资本的合作，而政商勾结也是权力与资本的勾结，因而政商关系的厘清必须从规范权力与资本入手，重新定位。

（一）认识导向上定位权力与资本的关系

权力与资本是市场经济体制下的孪生物，在传统社会向现代社会转型过程中，产生的很多问题都是源于权力与资本的融合与冲突。传统的计划经济体制下，权力主导一切，资本沦为权力的工具。市场经济发展后，开启了权力与资本共同运作、共同支配社会的时代。權力与资本本身具有着相互吸引的本性，两者良性的合作，能够促进经济发展，推动社会进步，但不健康的合作便会导致权力资本化或资本权力化的现象，并且还会生成“权力-资本产业链”，严重情况下要影响到社会资源的分配和社会公平正义。“一个社会任由‘权力资本盛行，很可能形成掠夺性政府，最终这个社会将被锁定在一种低效率的均衡状态之中。” 〔5 〕因此，对权力与资本必须加以约束。要理顺权力与资本之间的关系，必须在两者之间设置隔离带，使得权力和资本限定在属于各自的活动空间内。当然，这种隔离不是完全的固化，而是将其行动限定在固有的范围内，两者的合作是有底线的合作，通过法治化的渠道规范权力与资本，防止权力过多地影响资源配置，也防止资本过多地侵蚀权力。

（二）政策导向上理顺政府与企业之间的关系

政府与市场的关系已成为衡量一个国家现代化的重要指标之一。查尔斯·林德布洛姆认为，“抛开专政残暴的政府与主张自由的政府之间的区别，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度”。〔6 〕1社会主义市场经济是在“摸着石头过河”的改革路径中逐步完善的，正因为如此，国家、政府过多地“嵌入”了市场，支配着市场中重要资源的积累与流通，由此带来的一个负面效应就是为“灰色地带”的产生和政府寻租孕育了空间，也带来了市场机制在受到国家过多干预下而难以完善。为此，在政策制定过程中，要明确政府的市场服务角色。如果能在政府服务角色的推动下，将一些国家控制的资源有效地转化为公共服务资源，则能更好地带动与企业关系的处理，更好地理顺政府与市场的关系，抑制权力寻租的发生。

（三）行为导向上明确官员和商人的关系

所有政策最终是靠人具体落实的，政商关系的最终定位在于官员与商人的具体作为。马克思认为：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。〔7 〕187市场经济无形中放大了人的自利性，将以最小成本获取最大利益的这个商业逻辑运用到政治、社会乃至人与人之间的交往，因而出现了一些违规、违法索取利益的行为。传统的政商关系处理中过于重视“以物为本”的治理，而忽视了价值层面的构建对政商关系的积极作用，官商失序、官商勾结的情况时有发生，其源于价值理念中忽视人是社会存在的根本。对于政府官员而言，行动上除了遵守政策法律外，更重要的是要有道德底线。拒绝建立以人际关系和利益纽带为基础的官商关系，杜绝把正常的政府与企业的合作发展成为部分官员与企业主的私人关系而从中牟利，本质上也就是杜绝了将公权私有化的行为。

综上所述，以权力与资本为依托的政府与市场、官员与商人之间的关系的重新定位是现代化国家治理体系下新型政商关系调整的基本走向，也是“亲”“清”型政商关系的具体化。

三、现代治理体系下新型政商关系的构建

新型政商关系的建构应立足于权力与市场的基本定位，从宏观政治生态治理和微观政商“主体”“制度”“价值”等方面的重构综合考察，以达到良好的治理效果。

（一）“系统-环境”下新型政商关系的生态治理

政商关系是政治生态的一个方面，与政治环境、经济环境、社会运行机制、文化系统等息息相关，不良的政治生态造就了不良的政商关系，同样政商关系的恶化会再度导致政治生态的恶化。因此，健康政商关系的构建首先要置于“系统-环境”下的宏观政治生态范畴中考察。

首先，政商交往要有底线，杜绝政商交易和“背对背”行为，形成多元制衡与协商对话机制。现代国家治理的对象是一个开放的多元的现代化国家，国家-市场-社会相互制衡是保持政治生态平衡的关键，而平衡的重点在于权力运用是否恰当。当前社会结构的分化和民众主体性发展要求权力不能过度集中的同时，还需要有效的协调与监督机制，形成一个有权力、有分工、有协商、有监督的良性生态环境，才能使政商在适度的空间范围内交往。其次，打造良好的互联网生态系统，发挥互联网的生态优势。互联网作为今天舆论的引领者要有高度的社会责任感和舆论导向能力，培养网民的思辨能力而不仅仅是传播事件本身，在给予民众更多言论自由的同时，也要从技术上和管理上对不理性的网络行为进行限制和引导。同时，要健全互联网管理机制，防止扰乱网络正常秩序、破坏商业道德、损害民众利益行为的发生。再次，防止政商文化在现代化适应过程中出现文化偏离。任何时代，文化作为意识形态都是当下物质生活的综合反映，政商勾结、生态失衡从文化层面看大都是多元开放的现代化背景下出现文化偏离的外在表现，因此，当下的文化系统既不能沉迷于西方的价值语境，也不能抛弃传统的文化底蕴，而要结合中国制度的设计与政治取向，立足中国特色的市场经济，打造积极、和谐的政商文化空间。

（二）“权利-义务”下新型政商关系的主体实践

政商关系的主体是政府与企业、官员与商人，传统的“政”为主，“商”为从的政商逻辑没能合理定位两者的权利与义务，无疑影响到当今政商关系的调整。在现代治理体系下，既要对政商主体的权力进行合适界定，也要赋予主体应承担的社会责任，在明确的“权利-义务”框架下调整政商关系主体的行为。

一方面，要明确政府权力边界，强化政府服务功能，减少政府设租空间。政府权力过大导致其过多干预市场，才使得政商有了勾结的可能性，尽管“商”会主动寻求权力的庇护，但“是否愿意进行权钱交易，权力更容易占主动”。〔8 〕175因此，政商关系主体行为首要的是明确政府各项权力的边界，基本方式就是通过法律和制度对政府及官员进行授权和限权。同时推进政府职能转变，政府以“服务人”的身份来面对市场与企业，为市场的发展提供宏观调控和政策服务。公职人员在行政过程中要依法依规办事，禁止过大的“自由裁量权”，培养良好的职业素养和金钱观，抑制官商勾结行为的发生。另一方面，“商”在发挥其经济优势的同时也要增强社会责任。改革开放以来，“商”在促进中国经济发展中创造了一个又一个奇迹，但与其经济优势相比，社会责任有所欠缺，这也造成了官商之间，商的被动与容忍求全，甚至配合政治游戏换取资源的占有。良好的政商关系中，“商”要有效地组织以形成合力，防止利益纷争带来的内部异化；要增强自身的参政能力，形成属于自己的稳定的政治文化，如公民文化、法治意识、民主诉求等；要有显著的政治责任感和社会责任感，商人作为精英不能只是关注政治，而应当要有对国家治理、社会改革的高度责任感，明哲自保不是当下商人该有的价值取向。

（三）“法治-规则”下新型政商关系的制度优化

制度设计首先要着眼于更高层面的系统整合，构建科学的制度体系。科学的制度体系必然要着眼于政府-市场-社会三大治理主体，既有宏观法律规定，又有微观制度安排，既有纵向的制度延递，又有横向的制度互补，要形成一个各有分工且互不冲突的闭合式科学制度系统，把政商纳入法治化的制度框架下促进其建立平等合作的新型关系。其次，科学的制度设计是动态的、发展的，需要根據新形势、新任务不断予以调整和完善。制度体系的完善不是一蹴而就，在政商关系发展的过程中，会随着新问题、新环境的出现而不断需要调适，最根本的目标是让一切权力在制度化的空间内行使，一切政商合作都必须依法进行，绝对禁止以命令代替法律，或企业无视法规的行为。再次，处理好制度与人的关系，保证制度的执行力度。制度最终是靠主体来执行的，前提是主体要有足够的法制意识。就企业而言，企业只有认识到法制的重要性，才会自觉在制度框架内运作，才不会重视权力而不重视法律，重视关系而不重视规则。就政府而言，官员只有认识到法制的重要性，才会正确行使手中权力，在法治思维下，与企业平等地承担法律责任，有选择性地管制市场。总之，健康的政商关系需要在理性的制度框架下运行。

（四）“工具-目的”下新型政商关系的价值重构

随着市场经济的深入发展，民主法治、公平正义的重要性不能凸显，新型的政商关系要有“工具-目的”相统一的且具有灵活性的价值体系作为指引。

一方面，树立以人为本的价值理念，践行公平正义价值观，营造廉洁为民的政商道德观。亚里士多德曾说，“政治上的善就是公正，也就是全体公民的共同利益”。〔9 〕100以人为本价值理念提出后，更强调基于人民利益实现、维护和发展的基础上进行现代国家治理，将政商的发展置于一个更高价值目标范畴之内。这要求官员牢固树立为人民服务的意识，塑造清廉的国家公职人员的形象，在法律和道德的双重约束下，践行法律规范，弘扬社会主义核心价值观，培养社会公德、职业道德和家庭美德，做政商关系改善的先锋。以人为本的价值观要求市场与企业要有“现代商人”的理念，打破传统“商依附于官”的思维，独立经营，合法经营，既要满足消费者的合法权益，又要有为国家社会更加美好而努力的责任。

另一方面，培育社会信任感，形成社会共识，增强政商关系的和谐。社会学家齐美尔曾说，“离开了人们之间的一般信任，社会自身会变得犹如一盘散沙。” 〔10 〕178-179信任缺失，社会松散，共识无法形成，则关系无法和谐，政商之间亦是如此。有人将社会公平正义的践踏，社会信任感的下滑归结为市场经济下资本的嗜血本性，这是过于片面的，社会信任的下滑除了道德迷失外还有制度上的缺陷。信任缺失使得人与人之间安全感缺乏，习惯性怀疑，影响人与人之间正常关系的维护，各国现代化的历程表明人类精神的自律以及有效的制度管理是增强社会信任、凝聚共识、培育社会和谐的根本。因此，政府与市场、官员与商人之间要有基本的信任和行为底线，虽然权力逻辑与资本逻辑的不一致决定着两者之间必然有矛盾，但只要有基本底线上的共识意识便能理性地处理问题。同理，民众与政府、民众与企业之间也是如此，关键点在于政府、企业在制度框架内，在各自的轨道上作为。总之，人是工具性与目的性的高度统一，“工具-目的”高度统一下的价值体系是健康政商关系运行的基础。

政商关系是现代化转型过程中绕不开的问题，也是当前现代国家治理的一大难题，其难就难在长期以来“政”与“商”就一直处于政治与经济、权力与资本的纠缠之中，也难在中国长期缺乏“商”独立发展的制度环境与文化环境。自近代化以来，政商关系一直是“政”为主导，政府的态度决定了商的发展，同样，政府的态度也决定了政商关系是否清廉，因而现阶段健康政商关系的构建重点还在于政府。历史上，中国商业长期在夹缝中求生存，求发展，经济上争利，政治上无权，造成了商人被动、懦弱的性格，尽管改革开放以来对“商”多有鼓励，但“商”的社会责任感并不明显，因而中国现代化转型中“商”的主体作用有待于强化。现代化转型成功的国家发展历程表明，政府与市场在政商关系构建中的责任重大。现代国家治理体系下治理主体由政府-市场-社会组成，政商治理中在注重构建权力与资本、政府与市场、官员与商人健康关系的同时，还要重视社会对政商关系构建的作用。现阶段，中国公民意识的觉醒、人们政治参与感的增强、社会对制度与理性的呼唤、政府对官员腐败问题的重视客观上也为“亲”“清”型政商关系提供了可以转型的土壤。总之，现阶段政商关系问题重重的背后既有着传统政商思维的影响，也有着新时期社会转型所带来的多元性、开放性和技术性难题，中国政商治理体系既有着发达国家政商治理的一般成功经验，也有着中国自身的特性。健康政商关系构建是一个系统工程，只有做到对政商传统问题和现代问题的全面审视，寻找政商合适定位，最终才能通过宏观上的政治生态治理和微观上的主体实践、制度设计、价值体系来共同建构健康的新型政商关系。

参考文献：

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责任编辑 王建军