帅月新 冀文颖 中国船舶油污损害理赔事务中心

我国船舶油污强制责任保险实施现状及立法改进探析

帅月新 冀文颖 中国船舶油污损害理赔事务中心

随着人们环境保护意识的逐渐提升，海洋环境污染及防治赔偿问题越来越受到社会公众的关注，船舶尺度的扩大、石油运量的增加等因素使得发生船舶油污事故的风险持续增大，而船舶油污事故往往具有波及面广、损害后果严重的特点，将船舶油污责任风险纳入到航运保险业的范畴是航运业发展客观规律所致，唯有构建一套完整的船舶油污强制责任保险法律体系，才能真正发挥其保护海洋环境和受害者权益的作用。

一、船舶油污强制责任保险的产生

1967年“Torrey Canyon”号油轮触礁造成近6万吨原油泄漏的事故发生后,国际社会一致认为“普通赔偿制度之于船舶油污损害的救济作用甚小”,油污受害人的损失很难得到充分有效的赔偿,必须制定更加强有力的法律制度。为此,原政府间海事协商组织（世界海事组织前身）于1969年在布鲁塞尔召开的外交会议上通过了《国际油污损害民事责任公约》,公约规定对符合公约条件的船舶实行强制责任保险。此后,船舶强制责任保险机制表现出了强大的生命力,被越来越多的海事国际公约及国内法采用。

二、我国船舶油污强制责任保险的实施现状分析

与国际社会相比，我国船舶油污强制责任保险实施的时间较晚，我国船舶油污强制责任保险的立法模式采取的是国际公约与国内法并存的模式，具体情况如下：

（一）立法现状

适用的国际公约有《1992年国际油污损害民事责任公约》（简称CLC1992）和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（简称《燃油公约》），国内法律则散见于《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）、《中华人民共和国保险法》（简称《保险法》）及《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海环法》）等法律法规中。

我国船舶油污强制责任保险的立法进程较长，1999年修订的《海环法》提出建立船舶油污保险制度，并授权国务院制定具体实施办法。2010年3月1日，国务院颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（简称《防污条例》）开始实施，其规定：“在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保”，首次在国内法层面为我国船舶油污责任强制保险制度提供了上位法依据。

2010年10月1日，交通运输部颁布《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》，对船舶油污强制保险制度予以细化和明确，规定“在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保”。

（二）承保主体

2010年颁布实施的《防污条例》明确指出：“承担船舶油污损害民事责任保险的商业性保险机构和互助性保险机构，由国家海事管理机构征求国务院保险监督管理机构意见后确定并公布。”该规定提到的承保主体包括商业性保险公司和互助性船东保赔协会。实践中，国内外船东保赔协会在我国船舶油污责任保险中发挥了重要作用，但《保险法》明确保险业实施特许经营，同时规定我国境内的保险应当向境内的保险公司投保。故保赔协会在我国境内经营船舶油污责任保险，通常采用互助性质的入会方式，如果采用固定费率的商业保险方式则可能面临法律上的障碍。因应国家简政放权的要求，2013年7月18日新修改的《防污条例》将该款内容予以删除，放宽了船舶油污损害民事保险的承保主体的范围。

（三）投保主体

根据《防污条例》的规定，船舶所有人为责任主体，除1000总吨以下载运非油类物质的船舶以外，其余在中国海域内航行的船舶，适用油污责任强制保险。在航区方面，除内河船外，包括国内沿海运输和国际航行船舶；在船型方面，除1000总吨以下非油船外，包括普通货船和所有油船；在船旗方面，包括在我国海域航行的中、外籍船舶。

根据公约和相关法律法规规定，保险人在签发船舶油污责任保险保单的同时，需签署一份承诺该保单满足有关国际公约及国内法律要求的保险证明，船舶所有人凭保单和保险证明及有关的船舶证书到船籍港主管机关申办相应的保险证书，以证明该保险确属有效，从而满足船舶营运的需要。不同的船舶所有人要求配备的船舶油污损害民事责任保险证书有所不同，如下表所示。

表 船舶油污损害民事责任保险证书配备情况一览

（四）保险额度

船舶所有人投保的因船舶油污事故而承担的民事赔偿责任限额由有关法律法规和国际公约确定，保险额度如低于法定责任限额便得不到有效的保障。《防污条例》第53条规定：船舶所有人投保船舶油污损害民事责任保险的额度应当不低于我国《海商法》、中国缔结或者参加的有关国际条约规定的油污赔偿限额，具体额度规定如下：

1.1000总吨以上载运非油类物质的船舶

适用《燃油公约》的规定，《燃油公约》没有设立独立的责任限额，将这一问题交由成员国自己决定，按其可适用的国内或国际赔偿责任限制制度确定相应的责任限额，在我国即适用《海商法》第210条规定的赔偿责任限额。其中，对于中国籍从事国内沿海运输、作业的船舶，按该条授权交通部于1994年制定《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿责任限额的规定》，其责任限额按《海商法》规定的限额的50%计算。

2.载运持久性油类物质的船舶

赔偿限额依照我国缔结或者参加的有关国际条约的规定执行，CLC1992适用于载运持久性油类物质的船舶，设立了独立的责任限额，目前有效的责任限额自2003年11月1日开始执行，最低为451万特别提款权（SDR），最高不超过8977万SDR。需要明确的是，《海商法》第208条对载运持久性油类物质船舶的适用作出了排除，所以对于中国籍从事国内沿海运输、作业的该类船舶的保险额度应执行CLC1992公约的规定，而不能参照《海商法》的规定执行。

3.载运非持久性油类物质的船舶

适用我国《海商法》的规定，其中对1000总吨以上满足《燃油公约》要求的船舶，则适用《燃油公约》的规定。

根据上述分析可知，我国船舶油污损害责任险适用范围比国际公约更加广泛，我国将1000总吨以下载运非持久性油类物质的船舶和载运2000吨以下持久性油类物质的船舶（包括中国籍国内、国际运输船舶和进入中国海域的外国籍船舶）也纳入强制保险的范畴，比公约的要求更高。据相关数据显示，全国2500多艘油轮中80%以上是1000总吨以下的小船，但是造成的损失却是巨大的，因此我国要求所有载运货油的船舶投保油污强制险具有其合理性，如此也可以引导沿海油运市场结构的优化，促使油轮公司向高标准、规范化的方向发展。

三、存在问题分析

（一）航运保险相关法律制度不完善

首先，由于我国航运保险主要依据《海商法》和《保险法》的规定开展业务活动,其中《海商法》的内容来源于普通法系,与我国法律体系之间的衔接尚存在一定的问题，该法自1993年7月1日实施以来还未曾修订过,滞后的条款越来越不适应航运业发展要求；其次,鉴于船舶油污强制责任险的特殊性质，现有《保险法》的规定尚不能完全解决船舶油污强制责任险实务中存在的区别于普通保险的问题。

（二）船舶油污强制责任保险的覆盖范围不全面

虽然我国船舶油污强制责任保险的范围相比国际公约更加广泛，但是鉴于我国沿海和内河航运船舶流量大、污染风险高的特点，现有的制度仍未能完全覆盖所有水域以及所有船舶，凸显了两个问题：

1.对1000总吨以下载运非油类物质的沿海船舶未作要求

我国未要求1000总吨以下载运非油类物质的沿海运输船舶投保油污强制险，而据相关数据统计，此类船舶发生污染事故的比例并不低。发达航运国家对载运非油类物质船舶的油污责任险的适用吨位通常会更低，比如美国对此的规定是300总吨以上的船舶，日本则将强制保险的门槛设定在100总吨的船舶。

2.对内河船东污染责任侵权行为未作约束

据不完全统计，2015年我国船载散装石油运量已经达到1.9亿吨，2009年至2015年发生船舶油污事故32起，泄漏量达20.5吨。目前国内没有专门的法律法规来约束和规范内河船东污染责任侵权行为，由于内河运输市场发育层级低、船东分散、抗风险能力低，内河船东的整体防污意识淡薄，船东对责任保险不像对船壳险那样有着强烈的保险诉求。2012年12月30日，发生在长江水域的“山宏12”轮油污事故造成上海崇明附近约18公里水域污染，2300多亩滩涂严重污染，法院判决造成船舶油污事故的船舶所有人支付赔偿清污费用800余万元。但是，该船舶所有人赔付能力差，且未投保船舶油污险，油污受害人能否获得充分赔偿至今仍是未知数。

（三）船东互保机构的监管出现真空

交通运输部于2013年对《船舶油污损害民事责任保险实施办法》进行了修改，修改后的办法取消了“船舶油污损害民事责任保险机构”备案制度。修改前的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》规定，从事中国籍船舶油污损害民事责任险的保险机构，无论是境外的保险机构还是境内的保险机构，无论是商业性还是互助性保险机构，在登记注册、赔付能力、人员、财务状况、服务信誉等方面都应满足相关要求，并把相关材料提交至国家海事管理机构，经过国家海事管理机构的核实和确认，对符合规定的保险机构予以确定。修改后的办法不再要求承保油污责任险的保险机构每年向海事管理机构提交审核资料。

对于商业保险机构，海事管理机构不再要求事前备案，但仍应依据《保险法》的规定接受国务院保险监督管理机构的监管。然而，对于船东互保协会而言，其作为油污责任保险最主要的提供者，是船东之间成立的互助、非营利的保险机构，所提供保险服务明显不同于保险公司提供的以营利为目的的保险产品,中国保监会的职责也并不涉及对船东互保协会的监管，由此引发业内对船东互保协会等机构应如何监管以及在保险证书发证中如何确定船东互保协会保险证明的有效性等问题的讨论。

四、完善制度的建议及法律修改的探究

（一）完善船舶油污强制责任保险相关法律体系

强制保险以法定为前提，任何具体制度的设计和实施均应有法律上的充分依据，船舶油污强制责任保险是一种法定的特殊商业保险，不以营利为目的，具有社会公益性，主要目的是保证油污受害人的损失得到补偿。因此，相应的制度设计赋予油污受害人直接向保险人或其他保证人索赔的权利，油污受害人在受到油污损害后，可以直接向保险人或者其他保证人索赔，从而使得油污受害人获得快速、公正的赔偿。鉴于船舶油污责任保险制度涉及的法律关系尤其复杂，未来需要进一步厘清各类关系之间的逻辑，应注意相关国内国际法律规范之间的衔接，在《环境保护法》鼓励投保环境污染责任保险的基础上，通过修改《海商法》《保险法》或制订新的法律法规的方式，明确规定保险人与油污受害人之间的权利义务关系，从而赋予该制度的发展坚强的生命力。

（二）扩大船舶油污强制责任保险制度的覆盖范围

根据英国船东互保协会的统计，燃油污染索赔事故占全部污染事故的一半以上，也就是说即使是载运非油类物质的船舶，发生燃油漏油事故的频率也是非常高的。我国仍有大量1000总吨以下船舶经常发生燃油泄漏事故，因此有必要借鉴发达航运国家的普遍做法，适当降低投保门槛，确保赔偿不以造成船舶油污事故的船舶所有人破产或逃逸告终。鉴于我国的船舶等级划分以及《海商法》中关于损害赔偿限额的规定等均以300吨为限进行划分，且这一标准的修改不会对航运业造成过大的不利影响，建议扩大船舶油污强制责任保险的覆盖范围，将吨位标准限定在300吨。

此外，内河船舶强制责任保险的缺失不利于保护我国海洋环境、保障油污受害人利益，因此应当尽快通过修订我国《水污染防治法》等法律，完善我国水域船舶油污损害赔偿体系，将内河船舶的油污损害纳入强制保险制度，为我国全面施行船舶油污损害民事责任保险制度提供法律依据。在《水污染防治法》修订完善后，以其作为上位法基础，研究制定规范我国沿海水域船舶油污损害赔偿民事责任保险和内河船舶油污损害赔偿民事责任保险的配套实施细则，对承保船舶污染损害的保险机构、保险限额等做出规定。

（三）建立对船东互保机构的监管制度

对船东互保机构的有效监管可以为后续船舶油污事故的赔偿提供有力保障，在取消船舶油污损害民事责任保险机构备案制后，船东互保机构游离于海事管理机构和保监会的监管之外，因而应当加强对船东互保机构经营的事中以及事后的监管。

海事管理机构颁发船舶油污损害民事责任保险证书的主要意义在于对于保险机构的保险证明的有效性进行公证确认。为维护我国船东相关法律权益，可对船东互保机构采用主动调查的方式，由其提供资料协助调查，以保证该机构签发的保险证明的有效性。海事管理机构在收到资料后可通过多种方式对新申请的船东互保机构的主要经营情况以及理赔情况进行核实，在对其财务状况、理赔情况、信誉记录以及保赔合同的合法性进行充分了解及综合评价后，对综合评价良好的机构出具保险证明予以认可，并以此认可换发船舶油污损害民事责任保险证书。