莫文涛 刘宏斌

（中国人民公安大学，北京 100038）

内地与香港警察枪支使用比较研究

莫文涛 刘宏斌

（中国人民公安大学，北京 100038）

随着社会转型期的到来，内地的涉枪犯罪、暴力犯罪、暴力抗警等事件时有发生。警察枪支的使用逐渐成为维护社会治安，保障人民群众生命财产安全的重要工具。当前内地对于警察枪支使用的监督较为严格，根据公安部对于警察用枪的要求，关于警察用枪的法律以及制度还需进一步规范化。笔者通过分析比较香港和内地警察的枪支使用情况，结合内地的实际，促使内地警察枪支使用的法律、训练以及监督机制得到进一步的规范。

警察执法；枪支；警察武力

一、香港和内地警察枪支使用的共同规制

警察作为国家的执法人员，既要打击犯罪，服务人民，又要代表国家行使法律赋予的权力，警察必须在二者之间找到平衡。为了防止公权力遭到警察的滥用，香港和内地的警察在执行公务，尤其是使用枪支时，都必须严格遵守法律规定和枪支使用的原则。

（一）严格遵守相关警察法律法规

1.香港警察使用枪支的法律依据是1997年发布的《香港特别行政区公安条例》 （以下简称《公安条例》）中221章《刑事诉讼程序条例》第101A条。 《香港公安条例》221章《刑事诉讼程序条例》第101A条规定： “任何人于防止罪案时或于进行或协助合法逮捕罪犯或疑犯或非法地不在羁留中的人时，可使用就当时环境而言属于合理的武力。普通法中关于何时为第 (1)款所述任何目的而使用武力，即因该目的而属正当地使用武力的规定，由第 (1)款予以取代。”《公安条例》是《香港法例》的第245章，其目的是维持公共秩序，管制集会、游行及示威等，这是指导香港警察使用枪支的总的法律依据。

此外，作为香港警队内部规定的《香港警察通例》 （以下简称《警察通例》）也对警察使用枪支做出了具体的规定，其中第50（2）条款规定了警察可以使用 “一切必要的方法”拘捕企图逃跑或者拒捕的嫌疑人。 《警察通例》第29章第三节（29—03）有关 “武力及枪械的使用”规定了警察可以使用枪支的三种情形。

2.内地警察使用枪支的法律依据较为复杂，主要有《中华人民共和国人民警察法》 （以下简称《人民警察法》）、《中华人民共和国枪支管理法》 （以下简称《枪支管理法》），此外在实际中应用较多的还有《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》 （以下简称《警械和武器条例》）。 《人民警察法》第二章第十条规定了 “人民警察依照国家有关规定可以使用武器”， 《枪支管理法》第二章第五条中规定了 “公安机关在履行职责时确有使用枪支必要的，可以依法配备枪支”，《警械和武器条例》则具体规定了警察可以依法开枪的十五种情形。

（二）把最低武力原则作为使用基本原则

香港和内地的法律规定了警察使用枪支的原则，亦即最低武力原则。

1.香港《警察通例》第29章第一节对警察使用武力的原则做出了如下规定：香港的警察和市民进行接触的时候必须保持克制，在有其他方式亦能够完成任务的时候，不得使用武力。这里所说的其他方式，是指除了枪支之外的警械，如伸缩棍、电击棍和胡椒粉。如果警察决定要使用武力，在情况允许的条件下，使用武力之前应该以适当方式对当事人进行警告。警察只能在合理的情况下使用枪支，使用枪支必须足以有效制止当事人继续实施犯罪，且以最低武力达到目的后必须立即停止。该武力在当时情况下的属于合理的范围。

英国高等法院上訴庭在 Lindsay v Rutter [1981]QB 128一案中指出，使用武力是否合理，是要看当时环境是否有需要使用武力。香港高等法院在Crawley v Attorney General[1987]HKLRD 379一案中指出，服从既定程序，不能作为警察不合理使用武力的辩证，警务人员要仔细考虑当时情况是否需要使用武力。[1]因此，警察在使用枪支时必须将服从既定程序和实际情况结合起来，只注重程序而忽视实际情况的做法得不到香港法院的支持。由于香港是长期适用于判例法的地区，因此此次判决对以后香港警察的使用枪支产生了深远的影响。

2.内地《警械和武器条例》第四条确立了警察使用枪支的基本原则，首先是足以有效地制止犯罪，其次是减少人员的伤亡。这一原则在警察使用枪支的过程中扮演着重要的角色，是警察使用枪支的先决条件，亦是检察机关和公安机关对警察开枪行为的合法性作出评判的重要依据。此外，第十一条还规定了两种应当立即停止使用武器的情形：一是在案件现场，警察对于犯罪行为人发出了命令和指示，犯罪行为人按照命令和指示做出了相应的行为，停止了实施犯罪的举动。具体包括两个要素： “听从了命令和指示”，犯罪分子按照人民警察的命令做出了相应的动作，配合人民警察的工作； “停止了实施犯罪的举动”，是指犯罪分子停止尚未实施的犯罪或停止继续实施犯罪；二是犯罪行为人不再具备或完全丧失了继续进行犯罪的能力。这主要是指由于警察使用武力或者其他意外因素导致了犯罪分子不再具有进一步进行犯罪行为的危险或威胁。这也属于最低武力原则的一部分。

二、香港和内地警察使用枪支的差异

香港和内地虽然同属一个中国，但由于历史原因，二者的政治制度、社会制度和法律制度存在许多不同之处，这也导致了香港和内地的警察在使用枪支方面的差异性。

（一）警察的配枪资格不同

1.《香港警察程序手册》中规定了可以配发枪支的警务人员：一是个人，这里的个人主要是指侦办刑事案件的警察和其他需要使用枪支且被批准的警察；二是单位，由上一级的枪支主管部门统一分发给需要使用枪支的单位，再由单位分发给执勤警察。

虽然香港每年发生的涉枪案件不超过十起，但枪械训练科还是会组织警察参加至少三次的总射击量不少于100发子弹的强制性射击训练，并进行考核。对于成绩不合格的警员，暂时剥夺持枪资格，直至考核通过。对于存在债务纠纷，情感纠纷以及其他不适合持枪的警察严密监控，如认定确实不再适合继续持有枪支，则暂时剥夺其持枪的权利。

2.内地的警察配备枪支的依据主要是《公安机关公务用枪管理使用规定》、《公务用枪配备办法》和《枪支管理法》。警察如果要配备枪支，必须具有公务用枪持枪证。持枪证通过考试取得，具体要求是25米胸环靶的5发子弹总成绩在30环以上。 《公安机关公务用枪管理使用规定》要求持枪和用枪的警察每年至少要参加一次理论和实弹的考核。若要使用枪支，必须提前向单位主管枪支的部门进行书面申请，被批准后才可以使用。警察必须按时将枪支返还，不得在公务时间以外携带枪支。

（二）对鸣枪示警的要求不同

1.根据《香港警察程序手册》的规定，警察在在使用枪支时，第一步是手扶枪套进行戒备，对犯罪分子发出明确的警告；第二步是拔枪朝向地面，以便根据情况采取进一步行动；第三步是在第二步警告无效的基础上，持枪指向犯罪分子，若攻击行为仍未停止，最后开枪射击。[2]需要指出的是，第二步的警告仅限于口头上的警告。 《香港警察程序手册》明确规定了警察开枪之前是不允许鸣枪示警的，这与香港的地理环境和人口密度有着很大的关系，香港是世界上人口密度最大的地区之一，如果警察在开枪之前鸣枪示警，很有可能会造成流弹伤人的情况，导致无辜者的受伤或死亡。出于此类考量，香港禁止警察鸣枪示警。

2.根据《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》 （以下简称《操作规程》）第三十一条对警察使用枪支的具体步骤做出的规定，主要步骤包括：第一，对犯罪行为人发出口头命令，责令其停止犯罪行为。如果犯罪行为人未服从命令或者进一步实施了犯罪行为，则应立即鸣枪警告。也就是说，警察在鸣枪警告之前会对犯罪分子进行口头警告，如若口头警告无效，才会进一步采取鸣枪警告的形式。第二，犯罪行为人如未服从警察的口头警告或者鸣枪警告，延续了其危险动作，在这种情况下，警察可以直接对其使用枪支。如果情况危急，为了防止更为严重后果的发生，警察可以选择不鸣枪示警，直接对犯罪行为人使用枪支。这条规定意味着，鸣枪警告并非是警察开枪所必须遵守的条件，在危急的情况下，警察可以不经鸣枪警告直接开枪。例如，2014年3月1日，昆明火车站发生了暴力恐怖事件，在已经造成了重大人员伤亡的情况下，赶赴现场进行处置的警察并未鸣枪示警，而是选择直接击毙暴徒。

（三）对警察开枪行为的调查机制不相同

1.香港对于警察开枪行为的调查机制可以概括为：自我调查，外部监察。香港对于开枪的调查机制共分两层：一是警务处投诉警察科，即自我调查。二是 “独立监察警方处理投诉委员会”（简称 “监警会”），负责审核投诉警察科的调查结果，即外部监察。[3]警务处投诉警察科主要负责调查和处理对于市民对于警察开枪行为的投诉。警察只要有拔枪的动作，不论是否开枪，都必须向投诉警察科做出报告。内容应包括拔枪的时间和理由，开枪前是否口头警告，开枪的具体位置和周围的情况，发射子弹的数目和警察的分布情况。在警察开枪的48小时内，投诉警察科需向监警会提交调查报告，若证实警察的开枪行为不恰当，则当事警察就有可能被收回配枪，强制休假等待进一步的调查。若警察的开枪行为被认定为违法行为，则会受到刑事法律的制裁。

2.《警械和武器条例》第十二条规定了警察开枪行为的调查主体：如果警察的开枪行为造成了犯罪行为人或是无辜第三者的伤害或者死亡，则当事警察应该立即向其所属的公安机关进行报告；当地公安机关应当及时进行勘验、调查，并及时通知当地人民检察院。因此，内地对于警察开枪行为的调查机制是以公安机关为主导，此外还必须通知检察机关。

（四）警察开枪后的免责机制不同

1.根据香港法律的规定，警察出于制止违法犯罪或者保护其自身安全的需要使用枪支，不需要承担相应的法律责任。原则上的做法是如果开枪的情形符合法律规定的特殊情形，则合法，不必承担法律责任；反之则为不合法。除了严格遵守法律，香港还考虑到了警察开枪时精神的高度紧张性，可能在开枪的过程中出现了误判，即所谓的假想防卫。香港作为适用判例法的地区，长期以来形成的规定是，由于警察使用枪支的轻率或者过失，造成了无辜者身体上的伤害或者死亡，涉事警察并不需要承担法律责任。相反，如果警察违反了法律，故意或者恶意对当事人使用枪支进行伤害，则会受到法律的制裁。

2.内地在过去几年一直强调对于警察执法的监督和控制，警察开枪免责机制的建设却一直处于空白的状态。在人民的印象中，警察是公权力的象征，拥有执法权，其自身权利不可能受到侵犯。但随着警察监督机制和问责机制的不断推进，各级公安机关对违法违纪的警察规定了严格的处罚措施，警察即便是依法开枪，仍然会陷入各种困境。由于开枪导致警察权利被侵犯的事件时有发生，且有愈演愈烈之势，这种以牺牲警察利益的做法不仅损害了内地警察的权威，更造成了内地警察不敢开枪的局面。在这样的大背景下，建立警察开枪免责法律机制刻不容缓。

三、香港警察使用枪支对于内地的借鉴

香港警察在160年的历史当中，积累了丰富的历史经验。他山之石，可以攻玉，我们可以取其精华，去其糟粕，结合内地的实际情况，因地制宜地总结学习，不断改革和完善内地警察枪支使用的法律和制度。

（一）法律完善

1.完善警察使用枪支的合法性调查

香港判定警察开枪是否合法的依据是程序正义，即警察根据当时的实际情况，认为犯罪分子有可能进一步对警察或者其他人的人身造成伤害，警察为了制止犯罪行为就可以开枪。原则上并不仅限于《警察通例》规定的开枪情形，还要根据当时警察所处的环境以及实际情况综合判断。例如，在2016年2月8日的旺角暴乱中，交通警察在人身受到攻击、侮辱后，为了保护自身安全，选择了鸣枪示警。尽管鸣枪示警不符合《警察通例》的规定，但香港警方随后的调查认定警察的开枪合法，理由是为了制止不法分子对警察的身体造成进一步的伤害。内地检察机关判断警察开枪是否合法的主要依据是《警械和武器条例》规定的15种开枪情形，采取的是事实倒查的方法，往往忽视了警察在现场所处的实际环境，即过分重视事实正义，忽略了程序正义。改变这种局面的方法是完善内地警察使用枪支的合法性调查，用 “合理”代替 “合法”，只要警察有充足的理由认为犯罪分子有进一步伤害警察或者他人的行为，为了制止不法侵害而开枪的行为符合依法开枪的范畴。

2.规范警察使用枪支程序

香港警察的枪支使用制度对于警察的扶枪、拔枪、枪口的朝向、警告以及开枪整个过程都做了详尽而又具体的规定，不仅开枪的行为要符合规范，开枪的前期准备工作也要严格遵守程序规定，这些程序对于约束警察的拔枪和开枪行为，规范警察的枪支使用程序，牢固树立开枪的程序意识，都具有重要意义。而在内地警察的理念中，开枪仅仅意味着把子弹击发。这在很大程度上缩小了警察使用武力的范围，使得开枪的前期程序未得到足够的重视。因此有必要借鉴香港枪支使用的法律制度，规范内地警察枪支使用程序。

（二）训练完善

1.增强警察枪支训练的实战性

香港警察的枪支训练从实战的角度出发，训练场所、训练模式以及训练目的都严格按照实战模式来进行。香港警方在训练时会让警员在观看完一个模拟场景的小短片后，迅速回答在这种情况下是否可以开枪，开枪的依据以及相关的法律。通过这样的反复训练，警察对于可以开枪的情形可以在瞬间做出判断。内地警察的枪支训练还停留在固定靶的层面，而且对于开枪的时间没有限制，此外还缺少战术模拟训练馆，造成了训练和实战脱节，因此有必要增强警察枪支训练的实战性。

2.通过考核成绩确定配枪资格

香港警察的配枪资格与枪支训练的考核成绩挂钩，考核标准根据全港警察的平均射击水平来制定，每年考核一次，考核标准亦会逐年提升，在训练中成绩不合格的警察不得配枪。[4]内地警察的训练虽然也会考核，但标准并不高，而且考核不过关对警察的配枪资格并没有实质性的影响，这对于警察日后的工作是不利的。出于维护公共安全的目的，同时也是保护警察的需要，有必要通过每年的射击考核来确定警察的配枪资格。

（三）监督完善

1.理顺公安机关和检察机关的关系

香港监督警察枪支使用监督机构分别为投诉警察科和监警会，前者负责接受市民的投诉，并对警察开枪行为的具体情况进行调查，并做出调查报告；后者负责对调查行为进行监督，对调查结果进行审核。两者分工明确，各司其职。内地也应通过立法确认公安机关调查主体的身份，发挥公安机关内部调查的优势，快速、准确、公正的查清警察的开枪事实和具体细节，向检察机关提交调查报告。检察机关对于公安机关的调查行为实施监督，对于过程中不符合法律，不符合程序的行为及时指出，责令其修改，对于公安机关的调查结果应认真审查并做出最终的报告。

2.设置负责应对媒体的专门机构

在很多的案例中，警察的开枪行为既符合法律，又符合程序，但由于媒体的大肆渲染，迫于舆论压力的公安机关会采取息事宁人的做法，对涉事警察进行处罚。所以，缺乏与媒体打交道的专门机关对于警察使用枪支的监督是不利的。香港为了在突发事件中抢占舆论的高地，专门设立了公共关系科，在警察开枪后密切关注舆论走向，主动发布消息，争取市民支持，在很大程度上减轻了警察的压力。由于体制和岗位设置等问题，内地的公安机关缺乏与媒体主动交流沟通的意识，应该设置专门的机构，招录专业的人才，进一步完善对于警察使用枪支的舆论监督。

[1]殷翔.占中清场可用合理武力吗[N].香港商报,2014-04-04.

[2]翟金鹏,史全增.大陆与台湾地区警察武力使用法律规范比较研究[J].中国人民公安大学学报, 2014,(5):122-131.

[3]刘晓朋.香港如何监督警察:自己人调查自己人,外部人监察内部人[N].人民日报,2014-08-07.

[4]王峰.看香港警察如何配枪、练枪、用枪[J].人民公安,2015(Z2):18-20.

［编辑：张钦］

D631.44

：A

：1672-6405（2017）01-0064-04

莫文涛（1992-），男，河南三门峡人，中国人民公安大学国际警务执法学院2015级硕士研究生。刘宏斌（1968-），男，浙江丽水人，中国人民公安大学国际警务执法学院副院长，教授。

2016-12-15