马 茜 殷培红 耿润哲 梁璇静

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

关于农村垃圾治理中政府、村民、市场的多元共治探索
——以桐庐县为例

马 茜 殷培红 耿润哲 梁璇静

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

政府的大量投入相对于广大农村来说非常有限，单纯依靠政府难以从本质上改善农村垃圾污染的问题。桐庐县在垃圾治理的前中后期融合了政府主导、村民自治、市场运作三合一的方式，通过政府制定简便易行的方法，村民培养垃圾分类兴趣；政府建章立制，村民自治破解长效难题；政府推行市场运作，村民获利促进良性循环，最终形成了政府、村民、市场的多元共治格局。由此提出两点对策建议：探索政府主导与村民自治相结合的治理新路径，探索市场运作、反哺当地的长效运行新体系，以激发垃圾分类处置长效运行的内生动力。

农村垃圾；垃圾治理；市场机制；多元共治；社会治理

桐庐县地处位于浙江省西北部，2015年末全县户籍总人口为40.93万人。由于桐庐县的垃圾以每年10%的速度增长，日处理能力500吨的县城焚烧处理站约在2019年后满负荷运转，新建处理设施则面临“邻避效应”的难题。为破解垃圾围城之“窘”，2012年，桐庐县按照“政府推动、群众主体、市场反哺”的思路，从人口占69%的农村入手，实现无害化向减量化、资源化转变，有效破解了垃圾分类处置和资源化利用多重难题。据国家统计局桐庐调查队的专题调查，该县生活垃圾源头分类工作——户收集率及正确投放率已由2012年7月的35%上升到2015年12月的80%以上。桐庐县的农村垃圾治理是在政府主导下，充分发挥村民这一利益主体的优势，促进村民的自我管理以及与政府的分工合作，借助市场运作，统筹解决农村生态环境问题，实现环境保护多元共治的典型模式，对全国开展农村垃圾治理有一定的借鉴意义。

1 前期：政府政策简便易行，村民培养垃圾分类兴趣

1.1 宣传到点到位，村民逐渐了解意义

实现“垃圾就是放错地方的资源”最重要的一步在于源头分类，最重要的主体是村民。桐庐县宣传先行，解决村民“为何分”的疑惑，牢固树立“我要分”的思想观念。通过基层走亲、“村干部、妇女、党员进农户”，持续开展“小手拉大手”、“分类进课堂”等活动，编制源头分类指导手册，印发10万份宣传单，宣传车悬挂垃圾分类的宣传横幅进多地宣传，定期组织村民参观垃圾资源化利用站，使村民直观地感受到自己分好的垃圾变成有机肥这一成果，并通过村民自发相传，扩大影响。在宣传中，注重兼顾“清洁乡村、美化环境、优化生活、资源再利用”的生态环保大道理和“垃圾在自然腐化中产生污染”的小道理；尽量达到扭转当代人传统思想观念和培养下代人分类意识的两全目标，使村民明白为什么要开展垃圾源头分类。

1.2 坚持简便易行，村民迅速掌握分类技巧

针对“如何分”这一难题，桐庐县政府认识到农村与城市不同，农村中可回收卖钱的大部分垃圾如废铁烂铜、纸板箱等在在农户层面就已经回收利用处理了，剩余的垃圾大致分为可堆肥与不可堆肥两种，为了避免垃圾分类众多造成村民的消极逆反心理，桐庐县循序渐进，坚持“简便易行、大类粗分”原则，要求以户为单位，将生活垃圾分为可堆肥与不可堆肥(通俗称可腐烂和不可腐烂)两类进行处置，每家每户配置一黄一蓝两只分类垃圾桶，并在垃圾桶上将可堆肥垃圾和不可堆肥垃圾的种类详细罗列。由于在桐庐话中“蓝”、“烂”为谐音，将“烂”的垃圾扔到蓝色垃圾桶里，村民非常容易记忆[1]。这种简单的分类，使村民们迅速掌握“分类技能”，培养“分类兴趣”。

2 中期：政府建章立制，村民自治破解长效难题

在农村垃圾的产生及治理过程中，村民的自主能动性是极为关键的。针对村民如何“长期分”和“自主分”的难题，桐庐县建章立制，创新环保管理体制，激发村民的自主能动性，形成一套成本低廉、管理有效、反应迅速的基层环保自治体系。

2.1 建立定岗定责制度，纳入村规民约

强化镇村责任主体意识，围绕“有人管事、有章理事、有钱办事”，建立定岗定责制度，通过建立“联村领导—驻村干部—村干部—村级收集员、管理员、巡查员和统管员”网格化四级管理责任人体系，强化村级“四员”岗位职责，做到日常管理无死角，其中“收集员、管理员、巡查员、统管员”全部由村民担任：收集员统计每户正确投放率，巡查员不定期巡查，统管员定期组织工作例会、及时通报薄弱环节。最终由村委会定期公布检查结果，实行奖惩。同时，各村热衷于环境保护的个人和组织自发成立了非营利性村级环保协会——村级环保协会，配合开展环境信息调研和督查、环境科普等宣传活动和公益活动，自愿为本村提供生态环保服务，及时制止农村生活垃圾污染等乱象，村级环保协会现已实现全县183个行政村的全覆盖，日常巡管垃圾分类情况。在农村垃圾的分类管理源头，桐庐县的所有行政村均已建立层级清晰，职责明确的管理体系，纳入村规民约。

2.2 建立源头可追溯制度，村民帮扶互助

政府分给每户村民的两只垃圾桶均有编号，严格实施源头分类可追溯制度，对落后群体采取“邻里帮扶”、“党员帮扶”结对模式，提高垃圾收集率和分类正确率；分类中后期，视村民自治和源头分类意识的情况，鼓励网格化收集模式，由村民自行投放网格内大垃圾桶，提高收集效率。

2.3 建立激励公示制度，发挥农村“熟人社会”独特优势

我国农村的熟人社会基于传统关系网络，以礼为行为准则形成了自身的秩序机制。桐庐县合理引导利用农村的关系网络，以户为单元，每日检查登记源头分类情况，现场打分，并定期张榜公示检查结果。通过张贴“红黑板”，让农户“红红脸、出出汗”；通过制定 “积分兑换”、“星级评比”等奖励措施，并逐级提高奖励标准，达到激励村民的目的。通过采取邻里带动、村级带动、镇级带动等“1+X”示范引领模式，形成辐射效应[2]。

2.4 建立督查考核制度，落实财政资金保障

开展“每月巡查、每季暗访”，每两月开展一次垃圾分类“月度之星”评比，评出10个最佳村和10个最差村，在“两台一报”上公示，并刊登经验做法，树立榜样，最差村实施摘帽。县财政落实每人每年10—15元保障资金，根据源头分类绩效情况对村进行差别补助。

运作有效的村民自治体系保障了垃圾源头分类体系的牢固性和可持续性。“宣传、激励、奖惩考核”三大机制，全部由村民自己制订实施，为形成“比学赶超、竞相争先”的现象了起到了强有力的推动作用。

3 后期：政府推行市场运作，村民获利促进良性循环

垃圾分类必须配套合适的后续处理，这不仅是对村民源头分类的回应，也是破除垃圾处理“资金难”，实现垃圾资源化的生态经济双赢的路径。

3.1 因地制宜处置，可堆肥垃圾成肥料

分类后的垃圾，可堆肥垃圾统一采用生物制肥方式处置，不可堆肥垃圾运送到垃圾中转站后再运至县城垃圾无害化处置工程进行高温焚烧，大大降低了运输费用和无害化处理成本。可堆肥垃圾变废为宝，是垃圾分类收集后另一重要环节。桐庐县因地制宜，在充分考虑人口密集度、可堆肥垃圾量、有机肥需求量、交通运输成本等因素的基础上，主推微生物发酵资源化处置和太阳能普通堆肥处置两种模式。微生物发酵资源化模式技术新颖，出肥效果好，出肥速度快，适用于人口密集度高、可堆肥垃圾量多、有机肥需求量大的农村地区；太阳能普通堆肥利用太阳光，促进堆肥加快反应，具备工艺简单，运行费用低但出肥速度较慢，适用于人口密集度低，交通运输成本较高的偏远农村地区。可堆肥垃圾进行资源化处理后，制成的有机肥料可直接用到农田，有的直接作为奖品提供给农户，有的由专业合作社订购用于农业基地土壤改良，老百姓在自己家门口就看到垃圾变废为宝，极大提升了分类的积极性。

3.2 发挥市场效应，触发绿色产业链

随着垃圾有机肥“原料关”的不断提升，桐庐县立足于有机肥的旺盛需求，借助科研机构力量，开展微生物发酵设施、菌种等研发工作，并引入第三方企业管理，成立可堆肥垃圾、畜禽粪便有机肥生产中心，组织力量对有机肥进行科学配比、试验，生产出了通过监测认证的“世外桃源”牌农家土肥，成为不折不扣的土壤“营养品”。一般10斤垃圾约形成3斤左右的有机肥，一斤土家肥售价达6.6元，价格堪比普通蔬菜，已在浙江省内多个大型超市及县内民宿、景点、花鸟市场上架销售，年销售量可达2000吨，预计可实现年收益400万元[3]。销售后可反哺财政资金200万元用于垃圾分类长效运维，并会按照一定的比例回馈乡镇或者行政村。把“垃圾”变成了商品，再养“肥”，该模式不但全面提升了社会生态文明素养，更是在全国开辟了一条“研发—生产—销售”为一体的绿色生态产业链。

4 对我国农村垃圾治理的启示建议

4.1 探索政府主导与村民自治相结合的治理新路径

农村垃圾分类处理工作，政府应主要发挥监管指导和资源化利用的作用[4]。主导垃圾资源化设施建设，落实基层政府工作责任；抓住“利益相关原则”，增强宣传工作；设计简便易行的源头分类管理制度，培养村民分类兴趣；引导村民全方位参与垃圾源头分类各环节工作，激发村民的自主能动性；鼓励村民建立层级清晰，职责明确的管理体系，纳入村规民约；鼓励村民建立源头可追溯制度和登记、积分、奖惩、公示制度，发挥农村“熟人社会”独特优势，形成示范引领模式；鼓励村民建立督查考核和资金保障制度，根据源头分类绩效情况对各村进行差别补助。逐渐培养村民“自我决策”、“自我组织”、“自我管理”的自治意识和自治能力，形成政府主导与村民自治相结合的农村垃圾治理新路径。

4.2 探索市场运作、反哺当地的长效运行新体系

我国农村生活垃圾中易腐蚀的有机物垃圾含量普遍比较高，政府应在农村垃圾分类的基础上，突出农村垃圾减量化和资源利用成效；倡导农村垃圾“变废为宝”的市场化运作，通过分类制成有机肥，实现销售收益，提升有机垃圾附加值；加快“研发—生产—销售”为一体的有机肥专业生产基地，利用收益逐渐弥补财政长效运行资金投入，最终为农民带来额外经济效益；通过垃圾治理和有机肥的生产带动休闲乡村旅游业及有机农业，探索市场运作、反哺当地的长效运行新体系，实现村民致富的多元化之路。

5 研究小结

2012年桐庐县为破解垃圾围城，按照“政府推动、群众主体、市场反哺”的思路，从农村入手，实现无害化向减量化、资源化转变，有效破解了垃圾分类处置和资源化利用多重难题。桐庐县的农村垃圾治理是在政府主导下，充分发挥村民这一利益主体的优势，促进村民的自我管理以及与政府的分工合作，借助市场运作，统筹解决农村生态环境问题，实现环境保护多元共治的典型模式，对全国开展农村垃圾治理有一定的借鉴意义。

综上调研分析表明，桐庐县在垃圾治理的前中后期融合了政府主导、村民自治、市场运作三合一的方式，通过政府制定简便易行的方法，村民培养垃圾分类兴趣；政府建章立制，村民自治破解长效难题；政府推行市场运作，村民获利促进良性循环，最终形成了政府、村民、市场的多元共治格局。由此桐庐县对我国农村垃圾治理的启示建议：探索政府主导与村民自治相结合的治理新路径，探索市场运作、反哺当地的长效运行新体系，以激发垃圾分类处置长效运行的内生动力。

[1]任丹萍，葛丹.从“垃圾围城”到“绿色产业”——桐庐县实现农村垃圾分类及资源化利用全覆盖[J].杭州(周刊)，2015，01：18-19.

[2]方向东 任丹萍.农村垃圾分类：四大创新探索“桐庐样本”[N].钱江晚报，2014-07-25.

[3]本报记者 熊丽.杭州桐庐：垃圾分类变废为肥[N].经济日报，2016-06-07014.

[4]余逊达.桐庐的乡村垃圾分类处置经验具有样本意义[J].党政视野，2015，01：48-49.

Case Study on the Rural Garbage Multi-governance by Government -Villagers-Market Mechanism in Tonglu County

MA Qian YIN Peihong GENG Runzhe LIANG Xuanjing

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029)

The large amount of government investment is very limited to the vast rural areas. It is difficult to fundamentally improve the problem of rural waste pollution by relying solely on the government. In Tonglu County，a three-in-one method of government-led/villagers autonomy/market operation was operated in the middle and late processes of the garbage disposal. To be more specific，multi-governing model was established ultimately by following ways：(1)the government developed a simple and convenient way and villagers cultivated interests of garbage classification；(2)the government built regulations and systems and villagers solved long-term problems by self-government；(3)-the government carried out the market operation and villagers promoted the virtuous circle. Based on the above，this paper puts forward two countermeasures：(1) exploring a new path of government-led and villager autonomy；(2) exploring a new long-term operating system of market operation and feeds back to local area，to inspiring the endogenous power of the long-term operation to disposal garbage by sorting them into different classifications.

rural garbage；garbage disposal；market mechanism，multi-governance；social governance

马茜，硕士，研究实习员，研究方向为农村环境保护、环境法规体制

殷培红，博士，研究员，研究方向为生态文明理论、气候变化与流域水环境管理制度设计

X21

A

1673-288X(2017)02-0028-03

引用文献格式：马 茜 等.关于农村垃圾治理中政府、村民、市场的多元共治探索[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：28-30.