戚晓明

（南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210095）

失地农民市民化过程中的养老保障问题探析

戚晓明

（南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210095）

农民在失去土地后面临着种种社会经济问题，养老保障就是其中之一。目前我国各地纷纷建立了失地农民的养老保障制度。但现行的养老保障制度具有明显的过渡性特质，聚焦经济保障，忽视服务和精神保障。在失地农民市民化过程中需进一步完善经济性保障制度、促进养老服务供给、营造养老文化氛围、满足失地农民的精神需求。

失地农民；养老保障；老年；市民化

市民化农民，是在城镇化过程中向城市迁移和集聚的农民，其中有流动人口、失地农民和在地农民。按其城镇化的类型可分为“被动城镇化”和“主动城镇化”两大类。被动城镇化主要是指由政府主导推进，通过“征地安置”，实现农村土地的城市化和农民身份的“农转非”。而主动城镇化，主要是指农民自主选择进入城市的城镇化过程。笔者研究的对象是被动城镇化过程中的失地农民。简单来讲，失地农民就是因城镇扩建、经济发展、事业建设等因素而造成农用土地被大量征用而失去土地的农民[1]。农民在失去了其赖以生存的土地之后市民化的过程中面临着种种社会经济问题，诸如身份认同[2]、社会资本不足[3]、合作意识缺乏[4]、社会保障制度缺位[5-7]等。而在众多关于失地农民社会保障的议题中，基于风险发生概率的角度（相对于疾病、失业等社会风险，养老是每个个体都要面临的问题），笔者选取了养老保障这一议题。

1 失地农民市民化过程中的养老保障现状

1.1 失地农民养老保障的重要性被充分认识

据统计，目前累计的失地农民已达4 000～5 000万，其中完全失去土地、没有工作的农民达到1 000万以上，占失地农民的20%；到2020年全国失地农民总数将会达到1亿[8]。失地农民的出现源于我国城镇化进程不断加快过程中的土地征收，是现代化、城市化发展的产物。长期以来，土地是我国农民赖以生存的根本，是最基本的生产资料和生活来源。农民一旦失去土地，就会面临生产和生活的困境。这种困境并不是由农民自身造成的，而是社会发展所带来的。因而，国家和社会必须承担失地农民的社会保障。早在1999年，我国国土资源部就先后在浙江、福建、广东、上海、江苏等省市进行征地改革试点，通过住房安置、建立社会养老保险等探索解决失地农民就业和社会保障问题的办法[9]。同时，学界也逐步意识到失地农民社会保障尤其是养老保障建立的必要性。著名学者郑功成[10]提到失地农民一次性补偿政策的缺陷及养老保险体系的缺失，将会导致失地农民大量转化为城市贫民进而影响城乡社会稳定。严虹霞[11]等也提到为了社会稳定，必须建立失地农民的基本养老保险制度，使失地农民老有所养。21世纪初学者们关于失地农民养老保障的研究也大多围绕着保障的重要性、可行性以及可行的模式等方面。到目前为止，全国各地纷纷建立了失地农民养老保障的相关制度。

1.2 各地形成不同模式的养老保障制度

目前，全国各地并未形成统一的失地农民养老保障制度。但各地在城镇化的进程中陆续建立了相应的失地农民养老保险制度，同时有关失地农民养老保障的文献也逐步围绕失地农民养老保障参保情况、保障水平和模式等内容展开探讨。

在已有的失地农民养老保障模式中较为典型的有浙江嘉兴的“土地换保障”模式、北京的“城保模式”、上海的“镇保模式”和青岛的“农保模式”。嘉兴模式于1993年提出，以征地安置补偿费、土地补偿费为养老保障的主要资金来源，并通过政府财政托底，在一定程度上保障了失地农民的基本权益。北京的“城保模式”于2004年发布，主要针对北京郊区的失地农民。此模式的养老资金来源于国家、企业和个人三部分，类似于城镇职工基本养老保险，缴费比例较高，采取非强制性，因而缴付比例也相对较低。上海的“镇保模式”于2003年设立，全称“小城镇社会保险模式”，由政府强制实施。农民的土地征用补偿金需一次性为失地农民缴纳至少15 a的基本养老保险和医疗保险，将失地农民纳入城镇社会保障体系，实行统账结合的社会保险制度[12]。养老金的发放则按城镇职工月平均工资的20%～30%发放。青岛的“农保模式”是类似于新型农村社会养老保险的模式，采取自愿的原则，以个人缴费为主、集体缴费为辅、政府予以支持的方式实施。这些模式在一定时期内对当地的失地农民养老权益的保障起到重要作用，但也存在一些问题，有关失地农民的养老保障制度，各地仍在不断探索之中。

2 失地农民市民化过程中的养老保障问题

2.1 经济保障制度过渡性特质明显

从当前失地农民养老保障提供的情况来看，大都以建立各种失地农民养老保险制度为主。这种制度本身强调经济上的生活保障功能，因而可谓之“经济保障制度”。农民在失地之后，同时失去其“农民”身份以及土地的社会保障功能，成为城市居民，因此理应享受附着在“市民”身份上的国民待遇，享受城市居民的社会保障待遇[13]。但从现有的情况看，对失地农民采取类似于“城保”的模式，或“农保”模式，或独特的“土地换保障”模式，均体现出失地农民养老保障的过渡性特点。当然，这种过渡性充分考虑了当地政府、集体以及个人的具体情况，具有一定的合理性，在一段时期内发挥出其应有的功能，诸如上述提到的嘉兴模式、上海模式、青岛模式、北京模式等为其他地区作出了示范。但在发展过程中，仍然存在可持续示范、保障水平低、参保率低、依赖于地区性经济支持等缺点，不具有推广和普及性，有待进一步完善。例如，嘉兴模式中失地农民养老基金的主要来源是当地政府给予的征地补偿费并且是一次性发放的。如果失地农民个人在被征地后不积极寻求工作或做好理财，长久下去其生活将会难以保障。上海的“镇保模式”以政府强制性征缴兜底，制度的推进有赖于当地政府雄厚的经济实力。早在2011年上海市失地农民养老金待遇水平就达到779元/月，超过同年的低保金标准和退休人员最低养老金标准[13]，是其他地区所不能匹及的。青岛的“农保模式”以失地农民自愿缴纳为主，这就不可避免地具有“农保模式”中农民缴费档次低而导致保障水平低[14]的缺点。而北京模式实施过程中则面临着参保积极性低的问题。有调查显示，未参保人员不参保的原因在于负担不起补缴费用的占到52.78%，其他原因有觉得没有必要、不知如何参保、已购买了商业保险等[12]。

2.2 服务保障滞后

无论是在政府文件还是在目前学术界的研究中，涉及到失地农民养老保障的大多是以养老保险制度为主，或者说以经济保障为主，而忽略了服务和精神保障的层面。从广义的角度来讲，养老保障是一个社会通过正式的和非正式的制度安排为国民提供的包括经济、服务和精神三个层次的安全保障。就养老服务而言，从2008年民政部发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》开始社区居家养老服务在全国推行开来，服务也涉及到老年人生活照料、医疗护理、精神慰藉等众多方面；但似乎主要以城市为主，农村开展较少。实际上随着我国农村人口老龄化进程加快，农村家庭规模相对缩小，家庭照料资源匮乏，农村高龄、独居和空巢老年人的居家养老服务需求快速增长[15]。但是大部分农村地区并未开展如城市一样的居家养老服务；即使有养老服务，也仅是在一些经济发达的农村地区。有养老服务中心的一些村的农民也因为服务场所简陋、设施不全、缺乏有组织性的活动等原因而很少去，笔者在江苏苏南等农村的调研中就发现了这一点。农民失地之后，有的养老服务中心在征地过程中被拆除；有的原村落农民被分散到不同小区居住，新社区尚未建立养老服务中心；有的原本就没有养老服务。而农民失地之后，中青年农民往往外出务工或经商，照料家中老人的时间就更少。老年失地农民将面临原有的邻里互惠网络日渐缺失和家庭成员为其服务的时间大大减少的新生活环境，这让他们对外界提供养老服务的需求增大。对此，目前在相关失地农民的政策制度里涉及较少。失地农民养老服务保障滞后。

2.3 精神保障缺失

在以土地作为生产资料的农村传统村落里，农民所处的是乡村的熟人社会，无论是从事生产劳动，还是日常闲暇娱乐，他们所接触的都是自己熟悉的邻里乡亲。农民在其土地被征收后，不仅主要生活来源被剥夺了，其日常生活也经历着翻天覆地的变化。子女从事农业生产以外的第二、第三产业，有的日常外出上班，有的到城市定居。老人从子女那里获得的精神慰藉越来越少。与此同时，原有的村民因地域空间或者住宅分布而被分隔开来，老年失地农民逐渐地“个体化”发展，与其他人之间的交流互动机会大大减少，日常生活缺乏情感倾诉的对象，精神生活内容单一，精神文化需求得不到满足[16]。而集中在城市郊区的老年失地农民，所处社区往往是环境比较复杂的拆迁安置型或者村改居型社区。这类社区管理和建设也处于初期，城市已经实行的居家养老服务还没有完全开展起来，第三方社会组织也并未完全进驻，因而无论是老年人的服务还是精神慰藉方面都比较滞后和缺乏。

3 失地农民市民化过程中的养老保障对策思考

从目前发展状况看来，失地农民的养老问题已经引起了全社会关注。但仍然存在重经济保障、轻服务和精神保障等问题，与城市“市民”之间有一定的差距。为了缩小这种差距，促进失地农民市民化进程，本文提出以下4个方面的对策建议。

3.1 打造多层次的失地农民养老保障

对于老年人来讲，养老保障包括经济保障、服务保障和精神保障。经济保障保证了老年人的生活来源；服务保障保证了老年人的日常生活照料；精神保障保障了老年人的精神需求。这三者互为补充，构建出多层次的老年期安全保障。与普通老年人相比失地老年人更为特殊，他们不仅经历了长期赖以生存的生产资料——土地从“有”到“无”的转变，还经历了生活空间从熟悉的乡土环境到陌生的集中安置社区的转变，其间除经济补偿外，日常生活服务与精神慰藉的需求同样迫切。因而，打造包括经济、服务与精神在内的多层次失地农民养老保障是非常重要的。这不仅需要政府的劳动保障部门、民政部门等的努力，更需要社区以至于整个社会的共同努力。

3.2 完善失地农民养老保障的制度建设

农民失去土地后，成为城市居民，在社会保障方面尤其是养老保障方面享受和“市民”同等的待遇是其应得的。但是将失地农民直接纳入到城镇的养老保障体系之中，确实存在着一定的困难。国家从补偿失地农民的角度出发更多地关注失地农民经济方面的保障也情有可原。只是目前各地失地农民养老保障制度存在着碎片化、过渡性的特点。无论是参照“城保”“农保”，还是独立的失地农民养老保险，其资金来源、实施原则、发放标准等均存在一定问题，有待各地政府因地制宜地提出进一步完善的措施。城镇职工养老保险制度中较为成熟的统账结合缴费模式，或者城镇居民养老保险制度中个人账户的完全积累制、强制性的缴费办法和责任明确的保险基金监管办法等对失地农民养老保险制度的完善都具有很大的借鉴意义。无论怎么发展，失地农民养老保险制度和城镇职工或居民养老保险制度接轨的趋势是不变的。这样，失地农民才能顺利地步入市民化。

3.3 促进失地农民养老服务的供给

近几年，我国城市居民逐步享受到由政府购买、第三方社会组织积极提供的居家养老服务。但在农村或者一些城市郊区却没有。为应对人口老龄化的形势，保障失地农民的养老服务需求[16]，政府和社会有必要在失地农民养老服务供给方面加大力度。一方面，失地农民所在社区要充分利用当地资源，通过集体力量或者互助形式尽可能地为老年失地农民提供丰富的养老服务；另一方面，政府进一步通过购买服务、民办公助、免税补贴等形式鼓励各种社会力量进驻城郊或者农村社区提供养老服务。实际上，当前城市的居家养老服务就是在政府的政策扶持、资金支持的基础上发展起来的，那么失地农民所在村居以及我国广大农村地区居家养老服务的提供也有赖于政府支持。在政府支持、社会力量的广泛参与下，失地农民的养老服务供给才能得到保障。当然，其间还需充分考虑失地农民养老服务的具体需求，提供有针对性和多样化的养老服务。

3.4 营造养老文化氛围，满足失地农民的精神需求

从家庭的角度来讲，失地农民市民化过程中，尽管家庭规模逐步小型化、居住空间发生变化、子女外出务工增多，但是子女赡养老人的义务和传统美德依然存在，因而从整个国家层面来说，都要继续营造敬老爱老的养老文化氛围。从社区层面来讲，老年失地农民生活的主要场所是社区，其精神需求的满足也有赖于社区提供丰富多彩的精神文化活动，例如日常的棋牌比赛、戏曲表演、节日文艺汇演、踏青郊游等；通过各种集体性活动、互助类活动营造邻里互助和谐相处的社区氛围；通过社区志愿者为失地空巢老人、独居老人、孤寡老人等提供上门的言语交流、生活服务等来使得老年人获得精神慰藉。总之，失地农民这一我国城镇化进程中出现的特殊群体，要充分关注其精神需求，保障他们老年期的生活。

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（责任编辑：朱 蓓）

AnAnalysisoftheEndowmentInsuranceintheProcessofLosingLandPeasants

Qi Xiao-ming
（College of Humanities and Social Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, PRC）

Farmers are facing serious social and economic problems after losing their land. At present, all over the countries have set up the system of old-age security for land lost farmers. However, the current old-age security system has obvious transitional characteristics. It focuses on economic security and Ignores service security and security protection. In the process of landless peasants’ citizenization, it is need to further improve the economic security system, to promote the provision of pension services, to create a cultural atmosphere of the elderly and to meet the spiritual needs of landless peasants.

landless peasants; old-age security; old-age; citizenization

C979

A

1006-060X（2017）05-0116-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.005.032

2017-02-08

江苏省社会科学基金项目（13SHD019）；南京农业大学人文社会科学研究基金项目（SKPT2014013）

戚晓明（1981-），女，江苏盐城市人，副教授，硕士生导师，主要从事农村社会学研究。