邹爱华，储贻燕

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

论自然资源国家所有权和自然资源国家管理权

邹爱华，储贻燕

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

当前关于自然资源国家所有权性质的观点主要有自然资源国家所有权私权说、公权说、三层结构说和双阶构造说。这些观点都揭示了自然资源国家所有权性质的部分真理，但在研究方法上缺乏法律体系思维，对法律实践重视不够。从法律体系的角度来审视自然资源国家所有权的法律实践，可以发现，众多的法律部门都会调整国家所有的自然资源，不仅存在自然资源国家所有权，还存在自然资源国家管理权。自然资源国家所有权和自然资源国家管理权存在一个显著的区别：两者的适用对象不同。前者的适用对象只有国家拥有所有权的自然资源，而后者的适用对象不仅包括国有自然资源，也包括集体所有的自然资源。不能将宪法上的自然资源国家所有权的内容界定为立法权、行政权和司法权。

自然资源；自然资源国家所有权；自然资源国家管理权；警察权

近年来，乌木案、气象资源立法案和狗头金案等自然资源所有权归属案件引发了学者对自然资源国家所有权性质的争议。在探讨的过程中，学者提出了一些有启发意义的观点，为我们深入研究自然资源国家所有权的性质问题提供了丰富的理论资料。毋庸讳言，自然资源国家所有权性质问题仍然需要深入研究。本文认为应当从法律体系和法律实践需要的角度审视自然资源国家所有权性质，区分自然资源国家所有权和自然资源国家管理权，不能将自然资源国家所有权的内容界定为立法权、行政权和司法权。

一、自然资源国家所有权的性质争议

（一）自然资源国家所有权私权说

有学者认为，不应当采用宪法上的所有权与民法上的所有权这种区分理论来处理我国的自然资源的国家所有权问题。因为这种理论处理，不仅没有什么实际的效果，反而容易把属于民法学范畴的所有权概念复杂化，导致望文生义和理解上的混乱。基于这样的认识，学者认为应当从物权法的层面来理解我国现行的自然资源的国家所有权制度。为此，我们主要是需要借鉴大陆法系国家的相关制度。具体可以将我国的自然资源国家所有权制度框架概括如下：首先，自然资源国家所有权是民法上的一种权利类型。学者提出的自然资源国家所有权客体不特定的问题，可以通过更加明确具体的界定加以解决。其次，我国物权法上的自然资源国家所有权的范围应当不包括像水资源这样的受行政法规则调整的“公物”，而仅包括适用民法上的所有权规范的狭义的国有物。再次，可以将国有物区分为不得处分的国有物和可以处分的国有物。未来我国应当完善法律，限制对国有物的处分。为了保护我国环境和生态，应当把不属于公物的自然资源的绝大部分归入不得处分的国有物范畴之中。“总的来说，我国的自然资源国家所有权制度是一个民法层面上的制度，在物权法中对其作规定不存在任何体系上的问题”[1]。

（二）自然资源国家所有权公权说

这种观点认为自然资源国家所有权的性质不是私权，而是一种公权[2-4]。这种观点认为自然资源国家所有权“物权说”存在着矛盾。一是物权主体的实体化、平等性与“全民国家”的抽象性、优越性之间存在矛盾。二是物权客体的确定性与自然资源的不确定性之间存在矛盾。三是物权内容的私权性与自然资源国家所有权内容的公权性之间存在矛盾。四是物权行使的自主性与资源国家所有权行使的非自主性之间存在矛盾。五是物权的救济补偿性、责任自负性与资源国家所有权的救济惩罚性、“不负责任性”之间存在矛盾。六是用益物权的不可处分性与自然资源使用权的可处分性之间存在矛盾。七是所有权的唯一性与动产资源的所有权双重性之间存在矛盾。鉴于自然资源国家所有权“物权说”存在着缺陷，该观点认为不能从私法角度来理解自然资源国家所有权，而应当从公法角度来理解自然资源国家所有权，宪法上关于自然资源国家所有权的规定并不是“授予作为特殊民事主体的国家以民法所有权的赋权条款”[2]，而是“对相关领域国家权力运行的许可、对国家干预的宪法承认”[2]。国家干预自然资源利用虽然具有正当性和必要性，但是需要宪法规定，原因在于国家积极干预自然资源利用存在着三个方面的障碍：与历史习惯相冲突、与土地权利相冲突和与传统物权秩序相冲突。为了排除这些障碍，最便捷的办法就是在宪法中明确宣布自然资源属于国家所有，为国家进行积极干预提供正当依据。“从这个意义上说，自然资源国家所有权实际上是宪法对‘全民’之于一国主权范围内的‘自然资源整体’（无论多少种类、数量、是否被实际控制、价值大小）按照‘全民意志’（体现为国家立法）进行‘干预’（决定由谁利用、如何利用、收益如何分配等）之权的确认，其实质是国家积极干预资源利用的立法权及管理权”[2]。这种所有权的特征是：在主体上，国家作为所有权的主体是一个抽象的概念，等同于“全民”；在客体上，国家并不直接支配作为客体的自然资源；在内容上，国家运用的权力是公权；在行使上，国家机关未经具体授权就可以代表国家行使权力；在救济上，行为人侵害国有自然资源时，承担的是公法上的惩罚性责任，而不是私法上的补偿性责任[2]。

（三）自然资源国家所有权三层结构说

这种观点认为，宪法上规定的自然资源国家所有权并不是单纯的公权，而是一个混合性的所有权，存在三层结构[5]。第一层结构是：自然资源国家所有权具有私法权能。原因在于中国形式上的宪法（即宪法典）不仅调整国家与公民之间的关系，也调整公民与公民之间的关系。也就是说，不仅调整公法关系，也调整私法关系。宪法上规定的自然资源国家所有权与民法上的自然资源国家所有权在形式上是统一的，两者的法律关系结构一致。“宪法规定的自然资源国家所有权，是规定国家作为所有者与其他任何私人之间的关系。而民法上的所有权，也是规定所有者与其他任何私人之间的关系，两者结构完全相同”[5]。第二层结构是：自然资源国家所有权具有公法权能。自然资源国家所有权除了具有民法上的占有、使用、收益和处分普通权能之外，还包括立法、行政和司法方面的权能，“即有权对自然资源进行立法、行政管制、利益分配等”[5]。第三层结构是：自然资源国家所有权具有宪法义务。“国家作为自然资源所有权人，不具有自身的利益，而是为全体人民的利益（甚至包括后代的利益）行使自然资源所有权。这是国家在自然资源所有权上的宪法义务，构成了自然资源国家所有权的第三层结构，也是国家所有权最为核心和重要的内容，说明所谓国家所有权本质上是信托结构中的受托人所有权”[5]。

（四）自然资源国家所有权双阶构造说

这种观点认为，自然资源国家所有权存在宪法所有权和民法所有权两个位阶的权利。宪法所有权和民法所有权不属于同一效力位阶，两者之间没有冲突，而是相辅相成[6]。宪法所有权与民法所有权之间存在区别。首先，两者的原则不同。民法所有权适用“一物一权”原则，而宪法所有权不适用这个原则。二是两者的价值不同。宪法所有权“在于维护社会经济制度，与其被阐释为国家的基本权利，毋宁被理解为国家的基本义务”[6]。民法所有权“在于实现物尽其用，并防范私主体对权利的侵害”。宪法所有权和民法所有权在实践中客观存在，不过，容易混同。原因在于“国家所有权的特殊性在于国家身份的复合性——就自然资源而言，国家既是资源管理者，又是资源所有者”。当国家作为自然资源的所有者，以民法所有者身份出现时，受经济利益的驱动，容易滥用民法上的所有权，而怠于行使宪法上的所有权，即自然资源管理者的义务。例如，“随着土地资源的日益匮乏，围填海热潮席卷中国沿海地区，引发了一系列生态和社会问题。其法律根源在于，我国规定了违宪审查制度但缺少专门机构进行有效操作，使得人们容易忽视财产权的宪法属性，由此导致国家的公法义务与私法权利被不合理切割。国家为实现国库收入最大化而行使民法所有权时，本应承担的宪法义务被随意摒弃”[6]。

二、自然资源国家所有权性质争议背后的方法论评析

（一）部门法思维与法律体系思维

在研究法律问题时，可以有两种不同的思维，一种是部门法思维，另一种是法律体系思维。所谓部门法思维，就是从单一的部门法角度来研究某一个问题，即从宪法、民法、经济法或者行政法等某一部门法的角度在研究某个问题。而法律体系思维则是从所有部门法的角度来研究某一个问题。学者在研究自然资源国家所有权性质这个问题时，可以采用这样两种思维。

自然资源国家所有权私权说或者自然资源国家所有权公权说就是采用单一的部门法思维研究自然资源国家所有权性质的产物。自然资源国家所有权私权说是从民法角度来研究自然资源国家所有权的性质。当我们从民法角度来看自然资源国家所有权的性质时，我们当然可以得出自然资源国家所有权属于私权的结论。因为，根据民法理论，国家作为一个法人，拥有私法主体资格，可以和其他法人及自然人一样成为所有权的主体[7]280。国家作为私法主体在享有自然资源国家所有权的过程中，应当和其他权利主体一样，不能将自己的意志强加在其他主体之上。但是，当我们从法律体系的角度来看自然资源国家所有权问题时，我们可以很清楚地看到《宪法》中有关于自然资源国家所有权的规定，也可以看到土地管理法、草原法、森林法等管理自然资源的法律法规。很显然，不管是《宪法》，还是管理自然资源的法律法规的规定，都不属于私法上的规定，而属于公法上的规定。因此，当我们从法律体系视角审视自然资源国家所有权的性质时，我们无法得出自然资源国家所有权仅仅是一个私法问题。与此相反，自然资源国家所有权公权说则是从宪法与行政法的角度来研究自然资源国家所有权的性质。当我们从宪法与行政法角度来看自然资源国家所有权的性质时，我们当然可以得出自然资源国家所有权属于公权的结论。因为，根据宪法与行政法理论，国家拥有自然资源并不是为了国家自己的利益，而是为了组成国家的人民的利益，国家所有的自然资源财产属于公共财产，而且国家还要设立专门的行政机关代表国家履行所有者职能。财产的公共性和所有者代表的行政性表明自然资源国家所有权应当是公权。但是，当我们从法律体系的角度来看自然资源国家所有权问题时，我们无法回避所有者国家可以作为私法主体的事实，也无法否认国家在履行所有者职能时不能将自己的意志强加给交易相对人的事实。因此，当我们从法律体系视角审视自然资源国家所有权的性质时，我们无法得出自然资源国家所有权仅仅是一个公法问题。

相比较于自然资源国家所有权私权说和自然资源国家所有权公权说，自然资源国家所有权三层结构说和自然资源国家所有权双阶构造说的视野要开阔一些，能够超越单一部门法思维来审视自然资源国家所有权的性质，认识到自然资源国家所有权的性质具有复杂性，不是单一的公权或者私权。虽然如此，自然资源国家所有权三层结构说和自然资源国家所有权双阶构造说依然存在可以商榷的地方。这两种学说与自然资源国家所有权公权说一样，将国家在自然资源管理方面的职能纳入了国家在自然资源上的所有者职能，没有认识到存在着与自然资源国家所有权不一样的自然资源国家管理权。

（二）法律逻辑思维和法律实践思维

美国的大法官霍姆斯曾经有过一句名言：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”霍姆斯说：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。对时代需要的感知，流行的道德和政治理论，对公共政策的直觉，不管你承认与否，甚至法官和他的同胞所共有的偏见对人们决定是否遵守规则所起的作用都远远大于三段论。法律包含了一个民族许多世纪的发展历史。它不能被当作由公理和推论组成的数学书。”[8]不过，霍姆斯的名言需要正确解读，断章取义，有可能误认为霍姆斯是一个反逻辑主义者。事实上，霍姆斯并不是反对作为人们思维必须遵守的基本准则的逻辑，否认逻辑在法律中的重要作用，而是反对“认为法律中唯一起作用的是逻辑的观念”，反对当时哈佛法学院院长兰德尔代表的形式主义的观点。形式主义认为普通法的基本原则存在于上诉审的判决汇编资料中，法官的任务就是从这些资料中总结出普通法的基本原则，然后根据这些原则来审理自己手中的案件。这种观点从表面上看起来可以减少法官的自由裁量权，实现法官客观判案的结果。但是，在社会生活急剧变化的背景下，传统的概念和理论可能已经不适合当前的实践需要了，如果固守传统的概念和理论，法官的判案结果可能就不客观了[8]。霍姆斯关于法律逻辑与法律实践之间关系的思想对我们研究自然资源国家所有权的性质具有重要的启发意义。我们不能局限于传统的概念和理论，而应当根据实践的需要，提出适合实践需要的概念和理论，以解决实践中面临的问题。

自然资源国家所有权公权说否认民法上的自然资源国家所有权的存在，是固守传统民法物权理论的结果。传统民法物权理论建立在私人所有权基础上，要解决的是财产在私人之间分配和交易问题，而国家之所以要建立自然资源国家所有权制度，是因为实践中存在保护稀缺资源的需要。国家要防止稀缺资源被过度、低效开发利用和浪费，影响经济可持续发展。用传统的民法物权理论来审视自然资源国家所有权制度，当然可以发现两者存在许多不一致或矛盾的地方。虽然自然资源国家所有权制度与传统民法物权理论存在许多差异，但是从民法的角度来看，自然资源国家所有权制度要解决的还是一个定纷止争的民法问题。在自然资源稀缺的背景下，将自然资源的所有权归属于国家，有利于国家从公共利益的角度来开发利用稀缺资源，避免私人无序开发利用。

自然资源国家所有权私权说否认宪法上的自然资源国家所有权的存在，是片面运用民法物权理论的结果。虽然自然资源国家所有权私权说正确认识到了国家作为私法主体在自然资源上的所有权，但是不肯从实践出发，考察自然资源国家所有权在实践中是如何创建和实现的。

自然资源国家所有权三层结构说的观点与实践不符。虽然这一观点认识到了宪法上的自然资源国家所有权的特殊性，即国家拥有自然资源所有权是为了人民（包括未来的人民）的公共利益，国家对人民负有信托义务。但是这一观点与实践存在两点不符。一是宪法上的自然资源国家所有权具有私权权能与《宪法》上的条文内容不符。《宪法》上的条文只是大致划定了自然资源国家所有和集体组织所有之间的范围，不能起到确定自然资源国家所有权具体范围的效果。二是宪法上的自然资源国家所有权具有立法、行政和司法方面的权能与实践不符。国家的立法、行政和司法权是公权力，适用对象是所有的自然资源，包括国家所有和集体组织所有的自然资源。

自然资源国家所有权双阶构造说虽然视野要更开阔一些，能够从宪法、民法和行政法的角度来审视自然资源国家所有权的性质，而且也认识到国家具有所有者和管理者双重身份，更符合实践。但是没有认识到自然资源国家所有权与自然资源国家管理权之间的区别，而将自然资源国家管理权纳入宪法上的自然资源国家所有权范畴，将其视为宪法上的自然资源国家所有权的义务。

三、自然资源国家所有权与自然资源国家管理权并列

如果我们从法律体系和实践需要的视角来审视自然资源国家所有权的性质，可以发现，众多的法律部门都会调整国家所有的自然资源，不仅存在自然资源国家所有权，还存在自然资源国家管理权。自然资源国家所有权和自然资源国家管理权存在一个显著的区别：两者的适用对象不同。自然资源国家所有权的适用对象只有国家拥有所有权的自然资源，而自然资源国家管理权的适用对象既包括国有自然资源，也包括集体所有的自然资源。自然资源国家所有权不仅存在宪法上的自然资源国家所有权，还存在民法上的自然资源国家所有权和行政法上的自然资源国家所有权。同样，自然资源国家管理权不仅存在宪法上的自然资源国家管理权，也存在经济法上的自然资源管理权和行政法上的自然资源国家管理权。宪法上的自然资源国家所有权功能在于调整国家和集体在自然资源之间的分配关系，划定国家可以拥有的自然资源的大致范围。民法上的自然资源国家所有权功能在于详细地规定国家拥有所有权的自然资源的范围。行政法上的自然资源国家所有权功能在于解决谁来代表国家履行所有者职能以及如何履行所有者职能。而宪法上的自然资源国家管理权功能在于要求国家运用权力保证自然资源的合理利用，自然资源国家管理权的适用对象是所有的自然资源。经济法上的自然资源国家管理权功能在于为了保证各类自然资源的合理利用而规定各类利用主体在利用资源过程中必须履行的义务。行政法上的自然资源国家管理权功能在于授权特定的行政机关负责督促义务主体落实资源利用过程中应当履行的义务①此理解受到了马俊驹先生观点的启发。马俊驹先生认为在行政法、经济法、刑法等公法领域也讲所有权。参见马俊驹：《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》，《中国法学》2011年第4期。。限于本文的主题与篇幅，本文主要从宪法和法理的角度论述自然资源国家所有权和自然资源国家管理权并列，国家管理自然资源合理利用的权力不属于自然资源国家所有权的范畴。

（一）国家具有双重人格是自然资源国家所有权与自然资源国家管理权并列的理论基础

国家是否拥有人格，是一个有争议的问题。有些学者认为国家没有人格，另有一些学者则认为国家有人格。主张国家没有人格的学说中，马克思主义、狄骥和凯尔森的观点影响非常大。

马克思主义认为国家没有人格。马克思指出：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[9]166据此可知，马克思主义并没有将国家视为由领土、人口、政府和主权组成的一个有人格的有机体，而是将国家视为凌驾于社会之上的一种力量。

狄骥认为主张国家是一个拥有人格的法人的观点是脱离客观现实的形而上学的先验构想。原因在于，国家作为一个社会集体并没有自己独立的意识和意志，并不存在区别于众多个人意识和意志的意识和意志。我们通过观察能够实证的意志只有个人意志，“我们所看到的是那些被授予了权力的个人——国家元首、议员以及政府官员；除了那些被授予了权力——无论是通过什么方式——的个人所具有的意志以外，不存在关于其他意志的问题”[10]396。因此，不能将国家理解为拥有人格的“个人集团”，“而应将国家理解为这样一种现象：在一定的集团范围内产生分化，最强有力的部分制定、颁布法律、组建和控制公用事业部门”[11]27。既然作为法人的国家不存在，国家也就不可能像自然人一样拥有权力和义务。

凯尔森否认国家拥有人格的理由和狄骥基本相同。凯尔森认为国家并非一种有统一意思的实在的共同体，将国家理解为有统一意思的实在的共同体，“具有鲜明的意识形态目的”[12]207。凯尔森认为国家只是“国内法律秩序的人格化”[12]181，国家和法律是等同的，“国家作为一个法律上的共同体不是一个和它的法律秩序分开的东西”[12]204，“法律和国家的二元论是一种万物有灵论的迷信”[12]214。

另有学者则主张国家拥有人格。主张国家拥有人格的观点分成两大派。一派是受罗马法传统影响的观点，这派的观点认为国家只有虚拟的人格，国家的人格是拟制的。另一派则是受日耳曼法传统影响的观点，这派的观点认为国家拥有实在的人格，国家是真正的人。

罗马人认为，国家作为一个整体，从来没有以独特人格的形式出现过，而是在前期体现为全体罗马市民的总和，后期体现为罗马的皇帝。后来，罗马人将皇室的国库人格化为拥有法律权利和义务的主体。这时，根据罗马人的观点，国家是一个拥有人格的人，但是有两个限制：一是国家只有通过虚构才能成为一个人；二是只在涉及共同体整体的财产关系的情形下国家才能拥有法律人格[13]89。这种观念也为德国历史法学派学者所接受。例如历史法学派的伟大领袖萨维尼认为只存在自然的和虚构的两种人，自然人是个体的人，而虚构的人在自然人之外，具有享有法律权利和承担法律义务的资格。虚构的人包括“财团”、社团、公社、城市或国家。“所有的法律人中最为庞大和重要的是国库，也就是被设想为私法关系主体的国家本身”[13]90。也就是说，赋予国家的只是虚构的人格。

而深受日耳曼法影响的学者则认为国家是拥有法律人格的真正的人。1835年，卡尔·格舍尔（Karl Goschel）最早为“国家是法律人、真正的人而且是最高统治者”这一命题进行辩护。格舍尔强调，国家具有法律人格是因为国家具有意志，能够使国家作为一个整体成为权利和义务的承担者[13]91。1837年在对世袭学说的申辩者毛伦布雷歇尔进行评论时，哥廷根大学教授阿尔布雷希特（Wilhelm Eduard Albrecht）①有学者认为，国家法人说的首倡者是哥廷根大学教授阿尔布雷希特，这种观点很显然与小查尔斯·爱德华·梅里亚姆的《卢梭以来的主权学说史》的观点不同。参见王天华：《国家法人说的兴衰及其法学遗产》，《法学研究》2012年第5期。再次提出了这一法律观念[13]91。他认为，“国家居于个体之上，其目的绝非完全为了统治者和国民个体利益的总和，而是为了一种更高的共同利益”，只要存在着没有任何个体可以提出请求的更高利益，我们就必须在这个范围内将法律意义上的人格赋予国家[13]92。

本文反对国家人格否认说和国家人格拟制说，赞同国家拥有实在的人格这种观点。主要理由是：

1.从社会实证的角度看，国家是一个由多种要素组成的客观存在的物质实体。法学家在分析国家的构成要素时，存在着争议。主流的观点认为国家由居民、领土、政府和主权四个要素组成。另有学者则提出了不同的看法。国内有学者认为，国家由人民、土地和主权三个部分组成[14]。凯尔森认为传统学说将国家的组成要素划分为领土、人民和权力三个部分[12]233。他自己认为国家由领土、时间、人民和权力四个要素组成[15]233。狄骥则认为国家由民族、统治者与被统治者的分化、统治者意志、统治者的物质力量、领土和公用事业机构六个要素组成[11]43。虽然学者对国家的组成要素存在争议，但都承认国家的组成要素中有国民、领土和政府这三个要素，这三个要素都是客观存在的物质实体，据此可以得出国家是一个由多种要素组成的客观存在的物质实体的结论。

2.国家有自己独立的意志。反对国家拥有人格的狄骥认为，从实证的角度看，只有统治者的个人意志，而不存在大众意志。狄骥认为，“大众意志是一种无根据的假设，是一种站不住脚的假设，因为它涉及到这样一种科学上无法证明的假设，即个人意志会集合成为不同于其成员个人意志的一个大众意志”。“在一个国家，一个议会中，当国家首脑表达其意志时，不应该认为，也不能认为他们表达的是国民意志，这只是一种虚构；他们表达的是他们自身的意志。这就是事实，这就是现实。法律、法令所表达的是投票通过它们的议员的意志，是颁布该法律、法令的共和国总统的意志。行政行为或司法行为所表达的是作出该行为的行政人员或法官的个人意志”[11]54。从表面上看，狄骥的说法成立，在实践中，我们只能看到立法者、行政官员和法官在运用自己的意志作出决定，无法看到大众一起运用自己的意志作出决定，但是，如果我们深入分析立法者、行政官员和法官意志的形成过程及其内容，就可以发现，狄骥的观点可以商榷。虽然统治者个人形成和表达意志离不开统治者个人的主观努力，不同的统治者所形成和表达的意志不同，体现出统治者的个性。但是，不能否认的是，统治者的意志并不完全是统治者自己的意志，而是作为国家的代理人表达国家的意志，国家的独立意志通过统治者加以表达。统治者的意志和大多数普通群众的想法之间的关系只有两种：或者一致，或者不一致。统治者的意志与普通群众的想法之间的不一致又可以分成真假两种情形。“真的不一致”是指统治者为了自己的私利，将自己的意志强加给普通群众，损害群众利益，或者统治者因为自己的主观或者客观原因，不能正确认识群众的想法，从而不能有效地保护群众利益；“假的不一致”是指统治者为了普通群众的长远利益，通过自己的意志引导群众逐渐认识到自己的长远利益。如果两者一致，我们可以说统治者的意志体现为国家意志。如果两者不一致，不管是“真的不一致”还是“假的不一致”，在统治者的统治地位没有被推翻之前，统治者的意志仍然体现为国家意志。两者的区别在于，“假的不一致”最后会变成一致，而“真的不一致”需要统治者调整，如果统治者不调整，一意孤行，统治者的统治地位就有可能被推翻。结论就是，虽然统治者的意志在表面是统治者个人的意志，但实际上统治者的意志体现的是国家意志，国家意志通过统治者体现出来，统治者只是国家的代理人，不能等同于国家。

3.国家能够独立地享有权利和承担义务。在权利方面，虽然不同时代、地方和性质的国家所拥有的财产并不完全相同，但是不同时代、地方和性质的国家都拥有自己独立的财产，这是一个可以实证的不争的事实。国家所拥有的财产独立于该国统治者和国民的财产。例如，《俄罗斯联邦民法典》第212条规定俄罗斯联邦可以成为所有权主体，第214条规定俄罗斯联邦的国有财产包括属于俄罗斯联邦所有的财产和属于俄罗斯联邦各主体所有的财产。俄罗斯联邦各主体包括各共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区。不属于公民、法人或任何地方自治组织所有的土地和其他自然资源是国有财产[15]102。在义务方面，不管是统治者，还是代表国家运用权力的公务员，在执行公务的过程中，如果给他人造成了损害，需要承担责任时，并不是由行为者自己承担责任，而是由国家来承担责任。

既然国家可以和自然人一样，是一个客观的物质实体，有自己独立的意志，也能够独立地享有权利和承担义务，国家也应当可以和自然人一样，是一个拥有人格的主体。

在肯定国家拥有人格的前提下，还需要进一步研究的问题是：国家的人格是单一的还是双重的？有学者认为国家的人格具有双重性：既有公法人格，也有私法人格[7]279。国家人格的双重性是由国家的双重身份决定的，国家既是政权的所有者，同时也是包括自然资源在内的一些财产的所有者[7]279。当国家是政权的所有者时，它是主权的所有者，掌握的是公权力，国家运用这种权力的目的，对外在于抵抗侵略，维护国家的独立自主，对内在于维护稳定的秩序和促进国家发展。稳定的秩序是广义的，包括政治秩序、经济秩序、文化秩序、社会秩序和生态秩序等。同样，国家发展也是广义的，包括政治发展、经济发展、文化发展、社会发展和生态发展等。当国家是财产的所有者时，它是物质的占有者，掌握的是私权利。

国家人格的双重性决定了国家对自然资源既可以拥有所有权，也可以拥有管理权。国家基于私法人格对自然资源拥有的所有权属于私权，而不是公权。国家基于公法人格对自然资源拥有的所有权和管理权属于公权。

（二）自然资源国家所有权与自然资源国家管理权并列有宪法文本作为实证支撑

仔细分析《宪法》关于自然资源的规定，可以通过法律文本分析实证自然资源国家所有权和自然资源国家管理权并列，自然资源国家管理权并不属于自然资源国家所有权。

《宪法》关于自然资源的规定，有第9、10两条。许多学者在探讨自然资源国家所有权的性质时，只探讨了《宪法》第9条的规定，是不完整的[2]，[5]，[16]。因为在自然资源中，土地资源应当是最重要的。

《宪法》第9条分成两款，第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该款规定的是自然资源所有权范围在国家和集体组织之间的划分。由于《宪法》不能详细地划分自然资源国家所有权和自然资源集体所有权之间的范围，加上大部分的自然资源将被划归国家所有，所以，《宪法》先从正面规定矿藏等自然资源，都属于国家所有，然后从反面规定集体所有的自然资源的范围由法律规定，也就是说，在我们国家，自然资源的所有者并不是只有国家，集体组织也可以成为所有者。自然资源国家所有权公权说对《宪法》第9条第1款关于集体所有自然资源的规定视而不见[16]。因为如果提到集体组织可以拥有自然资源的规定，将引发人们的疑问：《宪法》也对集体组织拥有自然资源作出了规定，如果主张自然资源国家所有权是公权，按照逻辑的一致性推导过来，自然资源集体组织所有权是否也是公权呢？很显然，不会有人认为自然资源集体组织所有权是公权。既然自然资源集体组织所有权可以是私权，自然资源国家所有权也可以是私权。

《宪法》第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”该款规定的是自然资源国家管理权。需要特别指出的是，这里的“自然资源”是中国所有的自然资源，不仅包括国有的自然资源，也包括集体组织所有的自然资源。也就是说，《宪法》第9条第2款所说的自然资源是一个整体，而《宪法》第9条第1款所说的自然资源是分成了国家所有和集体组织所有两个部分。《宪法》第9条第2款的自然资源之所以是一个整体，原因在于，不管是国家所有的自然资源，还是集体所有的自然资源都应当合理利用，国家作为主权者，有权要求所有主体合理利用所有自然资源。当我们认识到《宪法》第9条第2款的适用对象是中国所有的自然资源时，我们就会发现，自然资源国家所有权公权说认为《宪法》第9条第2款“第1句‘国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物’，正面阐释了资源国家所有权的实质内容”[16]的观点所存在的缺陷了：忽视了这里的“自然资源”是包括集体组织所有的自然资源在内的所有自然资源，而不仅仅是国家所有的自然资源。因此，自然资源国家所有权公权说认为《宪法》第9条第2款表明“资源国家所有权是‘保障自然资源的合理利用’之权”[16]124的观点就难以成立了。

同样，《宪法》第10条总共有五款，内容也是分成两个部分，前面两款是关于土地资源所有权范围划分的规定，后面三款是关于土地资源管理权的规定。第10条第1和2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”根据这两款的规定可知，国家所有的土地包括城市的土地以及农村和城市郊区中不属于集体组织所有的土地，而集体组织所有的土地则不包括城市的土地，仅限于农村和城市郊区。第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一款很显然是关于土地资源管理权的规定，根据这一款，国家为了公共利益的需要，不仅可以强制性获得集体组织所有的土地所有权或者使用权，也可以强制性获得国家所有土地的使用权人的使用权。也就是说，这一款的适用对象是所有的土地，而不限于集体组织所有的土地。第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一款是关于土地所有权和使用权流转的管理性规定。根据这款规定，土地的所有权不能流转，而土地的使用权可以依照法律的规定流转。第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这一款是关于土地资源合理利用的管理性规定。

总结《宪法》第9和第10两条规定可知，《宪法》对自然资源的规定明显分成了两个部分：一是大致划分自然资源国家所有权和集体组织所有权的范围；二是规定了国家对自然资源使用的原则性态度，体现了国家对自然资源使用的管理权。如果我们对自然资源集体组织所有权的规定视而不见，认识不到自然资源国家管理权的适用对象是所有的自然资源，得出自然资源国家所有权性质是公权的逻辑推理值得商榷。

（三）自然资源国家所有权与自然资源国家管理权并列有国外理论和实践作为佐证

美国学者在研究各州保护自然资源的问题时，明确区别了各州对自然资源的所有权和各州对自然资源的管理权。美国学者将各州管理自然资源的权力称为警察权。需要指出的是，美国学者所说的警察权与我国学者所界定的警察权不同，美国学者所界定的警察权是指一个主权国家为维护社会正义、公共安全、社会利益和社会公德等所享有的、由法律规定的内在和绝对的权力[17]。美国学者所界定的警察权是一个广义的权力，与税收权和土地征收权并称为国家的三大权力。国家干预经济和社会所运用的权力都是警察权。也就说，美国警察部门所掌握和运用的权力只是警察权的一部分，美国其他政府机构，如反垄断的司法部和联邦贸易会等运用的管制市场的权力都是警察权。而我国学者所界定的警察权仅限定为警察所拥有的权力。例如，有学者从国家的宏观角度将警察权定性为实现警察职能的权力。这种观点认为警察权“是指主权国用以维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动而施放的一种强制力量。警察权力属于国家权力的范畴，是国家权力的重要组成部分，是实现警察职能、履行警察职责的重要保证”[18]。另有学者从警察机关和警察的微观角度将警察权定性为警察职权。这种观点认为警察权“作为国家权力的组成部分，随着国家的产生以及国家权力的产生而产生，是在国家权力运行结构的分工过程中形成的。警察权源于国家的设定，是国家赋予警察机关履行国家警察职能，实施警务活动的权力”[19-21]。虽有分歧，但学者最后都将警察权界定为警察机关拥有的权力。

这里还要特别指出的是，将自然资源国家所有权的内容界定为立法权、行政权和司法权存在逻辑上的问题。因为从国家主权性权力和权利的功能角度来看，所有权应当是与警察权、税收权在一个逻辑层次，而与国家制定法律管理国家的立法权、行政权和司法权不在一个逻辑层次。因为不管是警察权、税收权、土地征收权，还是所有权，国家在运用主权性权力和权利时，都需要立法机关制定法律，授权相应的行政机关执法，发生争议后由司法机关加以裁决。

美国学者认为各州在保护野生动物时，既可以依据各州对包括野生动物在内的自然资源拥有所有权对自然资源进行管理，也可以依据各州的警察权对自然资源进行管理。不同的学者对依据所有权进行的管理和依据警察权进行的管理所处的地位发生了争议。有学者认为，各州在保护野生动物的依据方面经历了一个从所有权到警察权的发展过程，并且认为由于各州立法机关根据警察权被授予了许多权力，从而导致自然资源国家所有权内含的国家信托义务学说在促进主权性权力管理野生动物和其他自然资源方面能够发挥作用的空间越来越小了，甚至消失了[22]。另有学者则认为，虽然在20世纪，警察权日益取代公共信托学说，成为各州保护包括野生动物在内的自然资源的基础性的权力，但是认为信托学说将完全被警察权取代的观点不能接受。原因在于，自然资源国家所有权内含的国家公共信托义务学说可以保护自然资源不会因为立法机关、政府和行政人员的失职而遭受损害，可以让公众认识到州有义务为了将来的人民的利益而保护处于信托客体地位的野生动物。仅仅根据警察权，法院无法强迫州履行保护野生动物的积极义务，相反，根据国家公共信托义务学说，州必须保护处于信托客体地位的野生动物[22]713。虽然学者对依据所有权进行的管理和依据警察权进行的管理所处的地位存在争议，但是学者都承认存在着自然资源所有权和自然资源管理权这样两个不同的权力或权利。

不仅如此，美国一些州的《宪法》明确区分了自然资源所有权和自然资源管理权。（1）阿拉斯加州《宪法》。该《宪法》第8条第3款规定：“不管在什么地方，野生的鱼、动物和水都保留给人民共同使用。”①英文原文是：“wherever occurring in their natural state，fish，wildlife，and waters are reserved to the people for common use.”这是关于自然资源所有权的规定。该《宪法》第8条第4款规定：“州在管理自然资源时，应当遵循可持续生产原则在各种有益的用途中选择最优的。”[23]。这是关于自然资源管理权的规定。（2）路易斯安那州《宪法》。该《宪法》第9条第3款规定，路易斯安那州的可航行水域的河床属于路易斯安那州所有，路易斯安那州有权对可航行水域进行控制[23]。前一句是关于自然资源所有权的规定；后一句是关于自然资源管理权的规定。（3）缅因州《宪法》。该《宪法》第1条第1款规定：缅因州的野生动物和鱼属于全州人民所有，但是，由人民的代表立法机关采用许可使用制度对资源的使用进行管理[23]。前一句是关于自然资源所有权的规定；后一句是关于自然资源管理权的规定。该《宪法》第9条第23款规定：“非经州参众两院2/3的多数同意，不得减少或者改变以下土地的用途：州为了保护或者娱乐的目的或者州立法机关为了执行本款而确定的州公园用地、公共地段或其他房地产。出售以上土地获得的款项必须用于购买处于同县用于同样用途的另外一块土地。”[23]前一句是关于自然资源管理权的规定；后一句是关于自然资源所有权的规定。

美国法院的判例也认为存在着自然资源所有权和自然资源管理权的区别。例如，在蒙大拿州诉杰克案（State v.Jack）中，法院判决指出：一个州有权保护和管理自己的野生动物。在19世纪，人们普遍认为这个权力来源于普通法上的“主权性所有权”。但是，根据现代理论，这个权力在一个州的警察权范围内。

虽然美国的理论和法律实践并不能直接证明我国的自然资源国家所有权和自然资源国家管理权的存在，但是，至少可以告诉我们，区分两者是有人做过的，是可能的选择。

综上所述，可以得知，从法律体系和法律实践的视角审视，自然资源国家所有权和自然资源国家管理权是并列的，不能将自然资源国家所有权的性质界定为单一的公权或私权，也不能将自然资源国家所有权的内容界定为立法、行政和司法权。

［附注］本文为湖北大学创新团队建设项目“经济转型与土地管理改革研究”（编号：13hdcx05）的阶段性成果。

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［责任编辑：马建强］

D911；D912

A

1001－4799（2017）04－0088－09

2017-01-20

国家社会科学基金重点资助项目：14A ZD075；国家社会科学基金资助项目：12B F X102；湖北省教育厅哲学社会科学重大资助项目：14ZD013

邹爱华（1971-），男，湖北沙洋人，湖北大学政法与公共管理学院教授、博士生导师，法学博士，主要从事经济法基础理论与房地产法研究；储贻燕（1993-），女，安徽安庆人，湖北大学政法与公共管理学院2015级硕士研究生。