丁洁琼

(海南大学 法学院， 海南 海口 570228)

南海石油钻井平台监管法律问题研究

丁洁琼

(海南大学 法学院， 海南 海口 570228)

中国在南海的石油钻井平台建设起步较晚，数量较少，南海石油钻井平台的相关立法不够明确，且日常监管存在欠缺。破解南海石油钻井平台立法与监管存在的问题，应当清晰立法明确法律地位，加快立法明确监管职责，畅通渠道提高监管效率，动静结合加强动态监管，强化研究优化人才结构，完善体系提升应急能力。

南海；石油钻井平台监管；法律规制；破解

中国南海储藏着极其丰厚的油气资源，总量大约为230～300亿吨，占据了南海大约72万平方公里的海域，同时开采出来的油气质量较高，因此南海享有“第二个波斯湾”的美誉。在中国九段线范围内的石油储量约为259亿吨[1]。南沙海域的板块在数量上大致为两个，即南沙和礼乐-东北巴拉望地块[2]。目前在中国南海海域享有承租权的国际石油公司的数量突破200家，它们在南海设立了1 700余个石油钻井平台[3]。相比于其他海域，南海环境复杂多变，石油钻井平台作业成本较为高昂、技术要求更高、风险相对较大。部分南海石油钻井平台远离内陆，处于南海海域深处，因此需要适用区别于其他海域的监管策略。当前，我国对南海石油钻井平台的监管相对较弱，因此亟待开展南海石油钻井平台监管法律问题的研究。

一、我国南海石油钻井平台分布情况

受地理位置、油气资源储量的可采性，以及潜在的商业价值等因素影响， 我国南海石油钻井平台的分布具有明显的特殊性，主要设置在我国南海东部海域和西部海域，并且这些油气田多属于边际油气田。

(一)南海东部海域分布情况

我国南海东部海域大约有20个油田，1个气田，2个钻井平台，3条地震船，1个陆地天然气终端，23个海上生产设施。目前，主要的石油钻井平台分布情况如下：惠州油气田群地处香港东南方向大约200公里处，有13个油气田和10个生产设施，油气田开采方为CACT作业者集团，中海油享有51%的权益。番禺油田群地处香港南侧大约200公里处，有3个油田和3个生产设施，中海油享有75.5%的权益。番禺30-1气田地处惠州21-1油气田东南方向大约130公里处,有2个生产设施，是我国在南海东部海域发现的首个大型天然气田。西江油田群地处香港东南偏南方向大约130公里处，有4个油田，4个海上生产设施，即西江24-3、西江30-2、西江23-1生产平台、“海洋石油115”FPSO。西江23-1油田地处香港东南方向大约120公里处,西江24-3/24-1和西江30-2油田地处香港东南偏南方向约130公里处。流花11-1油田地处香港东南方向大约220公里处，有2个油田开采设施，分别装备有一艘浮式生产系统(FPS) “南海挑战号”和一艘15万吨浮式生产储油装置(FPSO) “南海胜利号”。陆丰13-1油田地处香港东南方向大约240公里处,有2个生产设施，与陆丰13-1油田相距大约12公里的是陆丰13-2油田，陆丰13-2油田地处香港东南方向大约210公里处，其生产的油气首先经过海底管线运送到陆丰13-1处理，然后经过“南海盛开号”浮式储油装置向外输送。我国第一口深水气田“荔湾3-1”是2006年我国与加拿大公司在合作过程中发现的，由于这类勘探开采倚借于外国石油公司的设备，不但需要耗费巨资而且要与外国公司进行利益分成[4]。2012年5月9日，我国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式海洋石油981深水半潜式钻井平台(以下简称“981钻井平台”)，作业位置在香港东南方向大约320公里处的珠江口盆地的荔枝湾6-1区域，平台有160名员工，19名外国专家，日常文件和会议兼用中英文。

(二)南海西部海域分布情况

南海西部海域的油气田大多属于边际油气田，由于储量规模小，储层分布产能低、认识低，周围海域环境恶劣等征税、技术、地质、地理等原因导致经济效益较低而难以进行常规开发的油气田[5]。南海西部海域的油气田主要分布于珠江口盆地西部珠三坳陷文昌A凹陷和北部湾盆地涠西南凹陷，尽管地质和地理条件有别，但均属于富生烃凹陷。涠洲油气田群地处北部湾盆地，涠洲油气田群由涠洲12-1油气田、涠洲10-3北油气田、涠洲11-4油气田连片生产，共同组成南海北部湾涠西南油气田群。文昌油气田群地处珠江口盆地，由于该海域季风性气候显著，台风多，常年风高浪大，对生产设施的要求高，从而导致油气开采成本高[6]。我国在南海进行油气资源开发尚处于起步阶段，对南海海上石油钻井平台的监管更是问题重重，南海石油钻井平台是我国“流动的国土”，事关中国主权和领土完整。因此，我国应从监管现状实际情况出发，及时迅速地采取补救措施，在实践中尽快完善对南海石油钻井平台的监管。

二、我国南海石油钻井平台立法与行政监管现状

我国在南海的石油钻井平台建设起步较晚，数量较少，对南海石油钻井平台缺乏专门的立法，相关的法律规定散见于各类法律文本。与一些西方国家相比，我国对南海石油钻井平台的行政监管起步较晚，监管队伍与监管方式等方面似乎不尽适宜。因此，值得深入研究与探讨当前我国南海石油钻井平台的相关立法与日常行政监管现状。

(一)我国南海石油钻井平台的相关立法

我国关于石油钻井平台监管的法律规定散布于各层次的法律体系当中，以法律内容为区分标准，具体包括以下几个方面：

1.海洋环境方面的相关立法 石油钻井平台的油污泄漏将对海洋环境造成巨大破坏，与治理油污泄漏相关的法律法规：我国加入的主要国际公约有《1992年民事责任公约》和2001年《燃油公约》；我国国内实施的有《宪法》《海洋环境保护法》《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《海洋倾废管理条例》《海水水质标准》《海洋石油幵发工业含油污水排放标准》《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》《海洋溢油生态损害评价技术导则》等法律法规；山东省在2010年实施的《山东省海洋生态损害赔偿费和损失赔偿管理暂行办法》和《山东省海洋生态损害赔偿和损失评估方法》，是我国第一个关于海洋生态补偿和赔偿的办法规定；此外中海油的公司内部也制定有一些管理规则，例如天津分公司的《健康安全环境管理体系》等。

2.原油外输监管的相关立法 原油外输是海上石油钻井平台生产过程中极其关键的环节，包括海底管线与水上过驳两种方法。我国规制原油外输的法律主要有《海上交通安全法》《液货船水上过驳作业安全监督管理规定》等，这些法律法规的目的在于遏制非法过驳作业，使油田过驳作业规范有序化，降低溢油风险，提高救生应急反应能力。

3.钻井平台安全监管的相关立法 与石油钻井平台的安全监管相关的法律法规主要有：《安全生产法》《移动式或近海钻井船构造和设备规则1989》《海洋石油平台弃置管理暂行办法》《2005海上移动平台入级及建造规范》《船舶和海上设施检验条例》，这些条文约束海上移动式钻井平台的原因是我国在实践中将其视为船舶或海上设施进行管理。此外，1987年试行的《中国北方海区石油勘探开发作业航政管理暂行规定》的部分条款对目前的海上油田开发已不适用。各地海事部门根据自身情况制定了一些管理办法，例如湛江海事局制定的《自航半潜式钻井平台最低安全配员标准》，2014年5月开始启动编写的《海上移动式钻井平台监管指南》。东疆海事局与山东东营海事处签署的《东疆海事局东营海事处油田监管合作框架协议》，该协议标志着正式启动渤海海上油田海事监管“F2”模式，即双方建立统一的海上油田监管执法标准、定期沟通协调、信息共享、人员交流机制、开展区域联动执法及部门联合整治等8项具体合作机制[1]。

(二)我国南海石油钻井平台的行政监管

我国南海海域设置的石油钻井平台的监管方主要为湛江海事局，这些石油钻井平台中有9座注册于湛江港[7]。湛江海事局对石油钻井平台进行船舶安全检查，其中首例安全检查是在2012年2月与广东海事局联合对981钻井平台进行的。截至目前，湛江海事局船舶安全检查组对981钻井平台共进行过6次安全检查，主要针对船舶证书、船体情况、船员实操技能、驾驶台资源、船舶配员、船舶安保情况、防火布置、救生消防应急设施等方面。

南海石油钻井平台的日常监管主要体现在空巡和海巡两个方面。在空巡监管方面，中国海事部门在2013年1月31日首次将南海石油钻井平台纳入日常空巡的监管范围，广东海事部门当日出动海事直升机B-7778，对惠州外海的(CACT油气田)26号平台进行空巡监管，届时中国海事部门对南海石油钻井平台的日常空巡监管航线总数达到16条[2]。在海巡监管方面，中国海事局以“海巡31”为代表的南海海上监管队伍对南海海域开展海区巡航监管，包括监督检查石油钻井平台和海上船舶的施工、作业、测量活动，监视海洋环境，巡视海洋污染情况等方面。

尽管海南省是“南海资源开发和服务基地”，但是目前海南海事局对南海石油钻井平台的监管处于几近真空的状态。南海石油钻井平台面临周边国家的各种阻挠，我国对南海石油钻井平台的监管显得较为滞后和被动，存在着多重问题。

三、南海石油钻井平台监管存在的问题

(一)南海石油钻井平台相关立法存在的问题

1.南海石油钻井未明确归入“船舶”范畴监管 我国对管辖海域范围当中的，以油气资源开采为目的而存在的船舶、建筑物等具有管辖权，对南海石油钻井平台实施监管时首要解决的问题是采用何种归类方案。波登海莫也阐述了沥清法律概念的重要性，即“处理法律问题离不开概念这一工具，只有通过某一清晰严格的概念，方能指引我们从理性的角度分析一项法律问题”[8]。国内外目前均没有明确海上移动式石油钻井平台与船舶的归属问题。海上移动式石油钻井平台具有往复移动的主要特性，目前海洋石油钻井平台中具备自航能力的设施主要包括半潜式钻井平台与海洋钻井船，其中半潜式钻井平台的海面以上部分遭受较强的空气阻力，同时海水中的部分遭受强烈的海水阻力，因此不得不借助于拖轮的外力进行移动[9]。国际社会以设施的使用目的的是“开采”亦或“运输”作为最重要的区分标准，以“开采”为使用目的的为移动式石油钻井平台，以“运输”为使用目的的为船舶。然而，对于同时兼具该两项使用目的的设施究竟归为何类，历来在国际实践中没有定论。厘清石油钻井平台的法律定性问题至关重要，这直接决定了行政监管的范围与程度等，假设将石油钻井平台定性为船舶，那么对其进行行政监管时应当采用有关船舶的法律，假设将石油钻井平台定性为非船舶，那么对其进行行政监管应当依赖海事法等一般性规定。我国《海商法》第171条对船舶的概念进行界定，然而第173条又将一些设施装置排除在船舶范畴之外，这表示海上石油钻井平台状态的转变将影响其法律地位，随之也影响其适用的法律[10]。我国尽管在实践中将981石油钻井平台在湛江海事局进行船舶登记，但是我国的法律法规中尚未明确石油钻井平台是否归入“船舶”范畴进行监管，这直接导致执法的力度及权威性受到大大削损。

2.未明确南海石油钻井平台监管主体职权范围 我国目前调整海洋石油资源开发的法律法规主要为1983年12月29日实施的《海洋石油勘探开发条例》，2000年4月1日实施的《海洋环境保护法》。对于当前南海石油钻井平台的规制，这两部法律已经呈现出明显的滞后性，一方面，在防污染监管方面与国际公约存在矛盾，另一方面，未明确监管部门是海洋行政主管部门还是海事管理机构,监管职责权限范围不清阻碍了我国南海石油钻井平台事业的发展。权责不明将导致后患无穷，2010年4月20日发生的墨西哥湾石油泄漏事件便是最好的印证。该案的总统调查委员会表示：“墨西哥湾溢油事故产生的基础原因为石油开发企业内部管理存在错误，且政府监管存在严重问题，二者共同导致了这场灾难。”[11]从《海洋环境保护法》第5条来看，我国实行军队、沿海县级以上地方政府、海洋局、海事局、渔政共同进行海洋环境保护监管，但其他事项的监管方面具体职权界限不够清晰。

3.欠缺系统长效化的管理规章 我国对海上石油钻井平台的法律监管尚处于探索阶段，亟需形成专业化高、系统性强、长期有效的法律法规体系。缺乏对深海石油钻井平台的监管办法,深海石油钻井平台与近海石油钻井平台所处的海洋环境大有不同，因此应当对深海石油钻井平台设定区别于近海石油钻井平台的监管方法。缺乏规范海上石油钻井平台溢油事故损害调查的执法取证规定,溢油事故发生后，对油污现场进行调查、评估、取证应当受到严格的法律法规的约束，在缺失此类规定的背景下，必然不利于我国海上石油钻井平台溢油事故的处理。此外，还存在对海洋环境污染事故的索赔款项的用途监管欠缺等问题。

(二)南海石油钻井平台行政监管存在的问题

1.南海石油钻井平台监管效率较低

目前，与南海石油钻井平台安全监督相关联的危险品申报系统、船舶进出口岸申请审批系统、船舶签证查验系统还处于分散的状态，监管成本较高，亟待整合统一。海洋主管部门、地方政府和港口的信息资源共享程度与监管智能化程度均不够高，亟需规范相关部门的内部管理，整合成统一的机构，提高对南海石油钻井平台的监管效率。

南海石油钻井平台监管效率较低源于手段较为单一，监管主体分工不够合理等方面。我国对南海石油钻井平台的监管对象主要是移动式海上石油钻井平台，具体实践中参照对船舶的管理规定，但是对固定式海上石油钻井平台的法律法规较为缺乏。另外，我国对南海石油钻井平台的监管手段上侧重于静态监管，动态监管较弱，具体体现在没有建立定期的现场监管机制。南海海域油田主要分布于海南、广东两省，长期以来广东省在监管中起主导作用，湛江南油基地管辖着与海南距离更近的油气田作业区，且发展收益权归属广东工业五十强，与之具有关联业务的湛江地区私人企业也得到互强共生，对关联业务企业的人力培训相对较强，而海南在南海石油钻井平台的监管中作用被边缘化，随着南海石油开采工作的进行，海南省应在南海海上石油钻井平台的监管中发挥更重要的作用。981石油钻井平台的登记地为湛江，作业地点在海南附近海域，在这样的情况下各个省份如何合理分工实现对南海海域油气资源的有效管辖，成为我们亟待思考和解决的问题。

2.南海石油钻井平台管理队伍结构不合理

对南海石油钻井平台进行监管需要一支专业技能强、业务水平高的队伍，但目前我国对南海石油钻井平台监管的队伍结构不尽合理，具体体现在以下几个方面：首先，队伍人数总量不足。我国南海石油钻井平台的发展处于起步阶段，发展空间大，随着我国科技水平的迅猛提升，南海石油钻井平台的发展也同样将会呈现加速趋势。然而目前我国南海海事管理队伍人数增加较为缓慢，现场执法人员人数较少，执法人数占管理队伍总人数的百分比较低，不论是从人数总量上，还是从结构上，与南海石油钻井平台监管工作负荷重、任务多、压力大的特点不相适应。其次，执法人员业务水平参差不齐。南海石油钻井平台相关的执法活动对现场执法人员的业务水平要求较高，但是目前现场执法人员的业务水平参差不齐，这削弱了对船舶载运危险货物的有效监管。再次，专业人才较为缺乏。南海石油钻井平台建设对石油生产工艺、钻井作业等相关领域的人才需求量大，要求较高，目前缺乏重点引入此类人才，这将为溢油事故、海洋环保等埋下一定的隐患。最后，外部评估主体欠缺。目前，对南海石油钻井平台监管机构的绩效评估主要是内部评估，评估过程不够透明，欠缺引入外部评估主体。

3.南海石油钻井平台应急能力欠缺

南海海域海况复杂多变，台风较多，而海上石油钻井平台事故较多发生在天气恶劣之时，我国对石油钻井平台事故的应对目标是“反应迅速、救助有效”，但是目前我国海事监管水平和服务水平与发达国家存在较大差距，海上石油钻井平台事故的事前预防能力有限。随着我国南海石油资源开采的逐步发展，如何提高南海石油钻井平台事故事前预防能力成为亟需关注的问题。南海海域情况复杂，溢油事故发生风险较高，目前对石油钻井平台的应急预案实行审批制度，已经在南海东部钻井平台海域与国际溢油反应组织合作，实行桌面溢油演习，但是应急监管能力仍有欠缺，具体体现在以下几个方面：

第一，缺乏海上实际演习。因天气、资源等因素的限制，我国在南海石油钻井平台上实行的仅为桌面演习。第二，应急预案评估不够客观。中国海洋石油公司总部设在天津，在我国沿海地带自北向南，先后设立了8个溢油应急基地，计划到2020年完成18个应急基地，15条环保船，溢油应急响应服务网络等设施的建设[3]。但是南海水域油气田开发深度日益加大，以981钻井平台为例，最大作业水深约3 000米，钻井深度可达12 000米。目前对应急能力是否达到对溢油事故的有效克制的评估不够客观谨慎。第三，针对大规模溢油的应急技术较为缺乏。目前我国尚未开展此类项目研究，在墨西哥湾石油泄漏应急过程中采用了焚烧等多种技术，从这一事故中可以认识到国际现存应急技术仍然难以抵抗重大石油泄漏事故，因此我国有必要早作准备，加大科研投入力度，研发有效的应急技术和储备，尤其是在溢油的监视和漂移轨迹预测技术的有效应用方面，这两项与所采纳的应急技术能否足够精准地应对油污运动轨迹密切相关。第四，清污单位的市场准入门槛较低。根据《港口法》的规定，港口管理部门能够批准清污单位进入市场，这样易造成清污公司队伍庞杂与公司之间的恶性竞争，不能保证清污单位的良性发展。

四、南海石油钻井平台立法与监管问题的对策

我国对南海石油钻井平台的监管存在的问题远非上述这些方面，为了尽快寻找出路，破解难题，可以借鉴国外关于海上石油钻井平台的经验及时弥补自身发展的不足。在关于海上石油钻井平台的监管方面，较为著名的例子是2010年10月20日(美国当地时间)的墨西哥湾溢油事故案，总统调查委员会对完善美国海洋石油开发监管机制提出了较为详尽的建议，值得我国研究和借鉴。关于如何破解我国对南海石油钻井平台监管存在的问题，本文提出以下建议：

(一)南海石油钻井平台立法问题的对策

1.清晰立法明确法律地位

根据《船舶和海上设施检验条例》第29条规定推断，我国将固定式钻井平台作为海上设施，将移动式钻井平台作为船舶。但是船舶和海上设施具有不同的法律地位，例如船舶享有责任限制。海上石油钻井平台与船舶或海上设置之间存在明显区别，因此目前我国的归类并不合理。

《联合国海洋法公约》《日内瓦大陆架公约》《国际油污防备、反应和合作公约》等均反映了将离岸钻井平台区别于船舶和人工岛屿，具有独立化的趋势。《联合国海洋法公约》第60条,第80条对离岸钻井平台和人工岛屿的规定存在差异。但是《联合国海洋法公约》未对离岸钻井平台和其他离岸设施进行区别对待,从长远发展来看，应该将离岸设施划分为离岸石油钻井平台和其他离岸设施。《国际油污防备、反应和合作公约》第2条对石油钻井平台和船舶的规定有所区别。我国立法上也应开始着眼于将海上石油钻井平台法律地位独立化，使其区别于船舶、海上设施、人工岛屿等概念[12]24。

2.加快立法明确监管职责

海事管理机构的职能是代表国家行使对海洋环境和船舶安全航行的保护，既包括监督也包括管理，具体监督管理范围涉及：船员的培训及发证、适任，船舶建造、检验发证、适航性，通航保障、水上交通秩序、搜寻与救助，船舶防污染等方面。

目前，我国海事主管部门、海洋主管部门和安全生产监督主管部门的职权范围存在重合点，例如对固定式平台靠泊船舶作业安全监督管理，对移动式采油平台防污染管理等方面，法律法规对此规定模糊导致权责不明，容易导致相互推诿，极大地阻碍三个行政主管部门行使监管职权。另外，对平台服务船舶的监管方面，又出现法律未规定任何部门管理的空白区域，面对法律的这一疏漏，当前最合适的解决方式是推行三个行政主管部门的联合执法机制。我国应当尽快对海上石油钻井平台的监管职责重合点进行划分，明确监管责任，对空白点进行补充。我国在南海海域应当拓展海事监管，可以在海南设立海事局南海研究中心，根据实际需要设立西沙、中沙、南沙办事处，用来协调各个部门之间统一的执法活动，努力加强三沙市的海事监管建设，不断增设用于远程指挥、补给执法船只、提供监管人员休息场地等的后勤保障基地，适合选址的地区包括海口、三亚与清澜等。

(二)南海石油钻井平台监管问题的对策

1.畅通渠道提高监管效率

美国总统调查委员会对墨西哥湾海上溢油事故调查后总结道：“墨西哥湾溢油事故发生的根本原因是企业管理和政府监管的双重失败。首先，英国石油公司及其合作者的系统性管理失误是事故发生的直接原因。其次，英国石油公司与哈里伯顿和越洋钻探公司等合作者之间缺乏沟通及信息交流，且其公司内部同样存在这样的问题，却在此情形下便贸然做出重大决策。最后，美国政府对海洋石油开发活动的监管缺乏有效监管，未审查许多深水石油开发的关键环节的操作设施，而由企业自主决定，且能源主管部门的管理规则缺乏对抗深水钻探的风险性。”[12]126

我国应以此为鉴，开展安全、畅通、文明航区活动，一方面加强政府对海上石油开发企业的监管，一方面要注重海上石油开发企业内部的信息畅通与共享。我国要加强海上石油钻井平台施工部门、联合作业部门、安全生产监督部门等单位之间的信息交流，建立海上石油开发产业的沟通机制、通报机制和闭环管理机制，打造“安全管理链、安全责任链、信息沟通协调链”。

提高海上石油钻井平台的监管效率的着手点是规范政府职能部门的内部管理。首先，要建立一支统一执法的海事监管机构，并不断加强监管服务的质量，同时要将分散的系统整合化一，提高监管效率，例如将船舶签证查验系统，危险品申报系统和船舶进口岸申请审批系统进行整合，充分节约社会资源。其次，加强运用科技手段，全面实现监管的智能化，增强监督的时效性、针对性和目的性，充分发挥监管的威慑力。最后，不断融入新的信息化手段，降低监管成本，促进海上石油钻井平台监管的信息化和一体化建设，各沿海省份地方政府、海洋行政主管机构、港口部门要立足现有资源，充分践行信息共享。提高海上石油钻井平台的监管效率，需要实现海事安全信息化，具体可以从以下方面着手：建立数据交换平台和打造信息共享平台，完善信息收集、分析和处理制度，完善安全监管信息反馈机制。这样，面对各类突发的海上石油钻井平台事故，政府监管部门才能更快速更完备地做出应对。

2.动静结合加强动态监管

对南海石油钻井平台的监管应兼顾动态和静态两个方面。南海石油钻井平台的监管当前主要为静态模式，相对缺乏动态监管，例如缺乏定期的现场监管。南海海域石油钻井平台管理模式较为单一，不能仅仅依靠主管机关，更需要依赖公共服务，政府应通过资金、财政、产权、特许等方式介入对南海石油钻井平台的管理，行使对公共资源组合和配置的公共权利。此外，现有的监管硬件设施已经不能满足南海石油钻井平台的发展需求，因此需要增加对监管硬件设施的投入，促进监管手段多样化。

1948年，英国利物浦建立了世界第一个装备监视雷达的VTS(vessel traffic services，船舶交通服务)，之后VTS在一些发达国家逐渐步入第四阶段(VTM、VTMIS)，实现了综合运用信息技术的区域化、智能化。与发达国家相比，我国至少起步晚30年，目前我国拥有的VTS规模总量约占世界的1/3，约有30个VTS中心和100多个雷达站，在硬件设施上，因为我国应用的技术和设备主要引自发达国家，因此可以说是处于世界先进水平，但是在管理应用上，我国与发达国家还存在较大差距。加强VTS的建设和应用水平是实现对南海石油钻井平台现代化监管的重要途径，具体应当从以下几个方面做起：首先，搭建好平台，不断改进VTS、CCTV、空中巡航力量、常规巡航力量等基础装备设施，加强对卫星遥感监视监测技术的运用，重点构建科学监管综合信息平台，建设一支正规化和规范化的南海石油钻井平台的海事执法队伍。其次，全面实现网格化管理，根据实际情况，对南海监管水域进行科学分类，科学监管，分级负责，突出重点，实行差异化管理，不断提高对南海海域石油钻井平台所在水域的网格化管理和服务能力。最后，全面实行标准化管理，根据南海特有的地情，在我国签署的国际条约的框架下，构建南海海事特色的海上石油钻井平台监管体系，不断提升监管综合水平。

三沙市应当在对南海石油钻井平台的监管中发挥主力军作用，应当积极推进无线电基站、雷达基站、VTS、AIS、VHF基站,港口CCTV监控系统，油污监测系统建设，增添监控取证设备，配置大型巡逻艇，完善助航导航设施，对整个南海石油钻井平台区域实现网络全面覆盖，运用日益更新的现代科技手段是实现对南海石油钻井平台监管技术创新的最有效途径。为了保障海上石油钻井平台附近的安全，需要对过往船舶、天气状况、海域状况进行有效监控，减少或遏制海上石油钻井平台重大事故的发生，通过信息化监控手段，让各个应用系统之间互动互通，实现“数字海事”监管。

3.强化研究优化人才结构

对南海石油钻井平台的监管尚处于起步阶段，属于新生事物，只有通过深入调查研究，摸索其中的规律，不断积累经验，才能实现有效监管。开展南海石油钻井平台监管的研究离不开具备专业知识的人才，因此不断引入专业人才，优化人才队伍结构是最为重要的问题，具体应当从以下几个方面着手：

第一，完善现有的招聘机制。目前从网上可以查到的对海上石油钻井平台相关作业人员的招聘信息大致要求为“石油、机电一体化技术，机械维修，电气自动化，物流、轮机、船体结构(航海)，机械设计及制造等相关专业大专及以上学历，英语四级以上水平，27岁以下男性，工作经验、地域不限，工作时间为海上工作28天，陆地休息28天”[13]。可见，海上石油钻井平台作业周期较长，在海上较为恶劣和枯燥的生活环境下，应当考虑缩短作业周期，以及如何提高作业者的心理健康水平，优化监管人才的年龄、专业、学历、职称等分布状况。

第二，完善人力资源运行机制。南海石油钻井平台的监管需要注重对监管人员的培训，培养出一批优秀的业务骨干。监管人员参与培训的资格、晋升资格、奖惩分配取决于内部公平、公开和公正的绩效考核制度。绩效考核有助于督促监管人员不断提升自身知识储量，提高工作效率，挖掘自身潜力，提高业务能力。加强人力资源的高标准和严要求的培训开发和绩效考核，对监管单位来说，可以达到互利共赢的效果。

第三，采取有效的激励管理。激励管理是提高南海石油钻井平台监管人才质量的有效方式，提高现场监管执法人员的业务水平需要建立相应的激励机制,具体包括物质方面的薪酬激励等，精神方面的成就激励、荣誉激励、上进激励、团体激励和挫折激励等。例如实行附条件的终身就业的内部激励和弹性工资的外部激励，对监管人员进行培训的发展激励，同时要健全激励和约束相结合的机制,通过外引内陪等多种方式，不断吸引优秀的专业人才和促使发挥专业人才的特殊作用。

第四，设立人才储备库。目前，南海石油钻井平台监管人力资源配置不足，需要重点培养和储备以下几类人才队伍：领导干部队伍，海上石油钻井平台工程技术人才队伍，监察执法人才队伍。目前，我国已经建立了“中国海洋大学南海教育与科研基地”等培养相关领域人才的基地。

第五，注重所辖海域内钻井人才的流动和共享。我国石油工业秉承着“传帮带”的优良传统，新老人才之间相互促进，相互扶持，共同成长，在榜样的带动下形成良好的学习氛围。南海石油钻井平台的建设在逐渐加强，相关监管人才需要实现有效的流动和资源共享。

4.完善体系提升应急能力

提升南海石油钻井平台事故的应急能力，离不开加强事前预防和风险评估。在美国对墨西哥湾溢油事故作出的分析报告中指出：“墨西哥湾溢油事故发生的重要原因是省略一些作业流程，导致缺乏对相关风险的充分评估，政府没有建立严密、系统和规范的监管规则，没能最大程度地降低深海石油开发的固有风险。”[12]126-127美国联邦政府还承认对墨西哥湾溢油的情境准备不充分。由于溢油事故发生时的状况和之前演练假定的场景不同，因此只能边培训边应急，由此延误了时间。这对我国南海石油钻井平台的启示为：要审慎评估现有储备的应急力量是否满足溢油事故发生时的应急需求。

从目前情况来看，仅仅依靠一家的应急力量很难应对海上石油钻井平台重大事故，因此我国应整合现有的社会资源，建立统一的组织协调机构，扩大南海石油钻井平台的应急力量。海事监管部门、企业、油气田施工方、作业方等各类应急力量在应急过程中工作的侧重点不同，同时要互通有无，相互弥补和衔接，形成行动合力，可以考虑将南海石油钻井平台的辅助船舶和守护船舶纳入海事部门的溢油应急力量体系。

墨西哥湾溢油事故对海洋环境造成巨大的损害，这警示我们不但要提高应急能力，更要做好相关法律方面的保障。我国《海洋环境保护法》第72条赋予所有船舶监视和报告海上污染的义务，然而较为缺乏成效，因此有必要制定《海洋环境信息公开办法》，补充对海洋环境污染信息报告的个人、单位和船舶等的奖惩措施，并明确规定海事监管包括海上石油钻井平台的防污染事项。海南海事局应当制定对管辖海域的石油钻井平台防污染监测制度，对南海石油钻井平台溢油事故的管理从传统的即赴型转为预控型，通过拓展卫星、飞机等航空监控，大吨位巡视船等海上监控，形成南海海洋污染立体监控体系。

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[12] National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling (U.S.)．Deep Water：the Gulf Oil Disaster and the Future of Offshore Drilling[M]. Washington D.C.：US Independent Agencies and Commissions，2011：9.

[13] 人才网. 广东南油对外服务有限公司海上石油平台钻井技术操作工招聘[EB/OL]. [2016-12-21]. http:∥hr.ofweek.com/jobs/jobs-show-554128.html.

[责任编辑：王 怡]

A Study of Legal Issues about the Regulation of Oil Drilling Platform in the South China Sea

DING Jie-qiong

(Law school, Hainan University, Haikou 570228, China)

In the construction of oil drilling platform in the South China Sea, China starts relatively late with only a few ones. The relative legislation related to the oil drilling platform in the South China Sea is far from clear and the daily regulation is also not adequate. In order to solve the problems of legislation and regulation, it is suggested to make the explicit law for the clear legal status, speed up the legislation for the clear regulatory duties, keep open the channels for the improvement of regulatory efficiency. Furthermore, more suggestions are to strengthen the dynamic regulation with the dynamic and static combination, reinforce the study of optimizing the talent structure, and perfect the system to improve the emergency capacity.

South China Sea; regulation of oil drilling platform; legal regulation; solving

2016-12-23

国家社会科学基金项目(12BFX128)；中国法学会部级法学研究重点课题(CLS(2016)B03)

丁洁琼(1989- )，女，河南漯河人，海南大学法学院2014级博士研究生，研究方向为诉讼法学与国际法学。

D 993.5

A

1004-1710(2017)02-0043-08