李楠

摘 要：建设责任政府是现代民主政治发展的必然要求。其实现不仅需要政府行为方式、组织结构的改变，也需要价值观念与行政文化的配合。良好的行政文化氛围是责任政府的必备要素，是实现行政正义的重要保障。然而传统行政文化糟粕对责任政府的构建产生了消极影响，因此适时调整传统行政文化，发展新的行政文化是责任政府建设的必然选择。

关键词：责任政府；传统行政文化；现代行政文化

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）01-0039-02

习近平总书记在第十二届全国人大一次会议上明确要求建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，充分调动人民积极性。责任政府正是各级政府及其成员为人民服务、对人民负责的信念转化为政府具体行动的过程。构建负责任的政府既是现代民主政治发展的必然趋势与要求，也是政府机构改革的目标选择。在构建责任政府的过程中，既需要完善相关的制度法律法规，也需要相应的行政文化做支撑。行政文化是一种无形的力量，它潜移默化地促进或者阻碍着责任政府建设，规范引导着政府成员的行政行为和行政态度。

一、责任政府及其对行政文化的要求

建设责任政府，需要行政人员具有强烈的责任意识和主体意识，并把高效合理地提供公共服务、进行公共管理当作自身不可推卸的责任。然而，在构建责任政府过程中，在部分政府成员中仍然存在许多不负责任的行为和现象，使得矛盾和问题层出不穷。这些问题与法律法规的不健全有很大关系，但行政文化尤其是传统行政文化的消极作用也是不可忽视的。恩格斯曾指出：传统是一种巨大的阻力，是历史的惰性力[1]。不可否认，中国传统行政文化也具有这种历史的惰性力，并阻碍了当前我国责任政府的构建。

中国传统行政文化是指历经中国历史变迁，从商周时期产生延续到西方侵略中国的第一次鸦片战争，至今仍对行政主体及其行为产生影响的行政文化[2]。源远流长的中国传统文化是现代行政文化的文化根基和文化来源。文化具有社会继承性。虽然在制度层面，传统行政文化的影响似乎已经消退，但它以更隐蔽的方式潜在地作用于人们的心理和思想层面。具有数千年封建社会历史的我国，传统的行政文化从各个方面影响着当代的行政理念和行政改革。正如福山所说，“正规的法律和强有力的政治和经济机构与制度尽管十分重要，但它们自身却不足以保证现代社会获得成功，行政管理制度的发展始终要依赖某种共享的文化价值观念才能起到恰当的作用”[3]。

二、传统行政文化对构建责任政府的消极影响

（一）官本位观念根深蒂固

责任政府的首要之义是政府要对人民负责，政府的各项决定及其实施都要以人民的根本利益为出发点。然而，在封建制度下形成的传统行政文化，特别是历史上根深蒂固的官本位思想对责任政府的实现形成了巨大的阻力。所谓官本位，是指终其一生把做官作为人生目标和价值追求，在这一观念主导下社会上普遍以官职大小、官阶高低来衡量人们的社会地位和价值[4]。官本位的主要特征有以下几点。

第一，官员至上的价值理念。在封建官僚制下，社会职业以“士农工商”四等级排列，官员相对于其他职业要高人一等，“万般皆下品，唯有读书高”，而读书就是为了做官，某种程度上反映了对做官的推崇。在封建政治体制中官僚阶级的利益和意志处于核心地位，并通过垄断政治权力维护其既得利益。在价值认同方面，传统社会中的知识分子为了考取功名进而高居庙堂不惜头悬梁、锥刺股，社会大众也普遍把官位高低作为衡量一个人是否功成名就的标准。官员依靠其相对于平民在知识、财富、地位方面的优势来统治、压制百姓。民对官产生敬畏心理，敬其无上权威，畏其施以暴力；官员官职的大小不仅成为身份地位的主要标志，同时也是获得其他物质财富的快捷方式。在这一传统价值理念的影响下，公务员这一职业对社会各阶层有着莫大的吸引力，每年的公务员招考比例就可以印证这一点。

第二，权力崇拜的思想观念和唯上是从的官场文化。官员的利益获得和意志实现要以运用权力为基础。行政活动就演变为获得权力的手段，拥有的权力越大获得的利益越多。传统的封建官僚体系有严格的等级结构，就像一座巨型的“金字塔”，从上至下依次是最高统治者和不同级别的官僚和臣民，这种结构造成唯上是从的理念，下级官员绝对服从于上级的意志，并只對上级负责。然而，时至今日这一政治思想痼疾并未销声匿迹。虽然宪法规定公务员是人民的公仆，强调政府及其公务员的权力是人民所赋予的，但在实际运行中，政府掌握着资源和公共权力，公务员的薪资、福利在形式上也来源于政府，这就容易造成一种错位，使公务员以为应“为上级服务”，而不是以人民为本位，这种错误观念危害极大，必须予以纠正。

第三，官僚主义、形式主义的工作作风。在整个封建官僚系统内部，部分官员为了扩大自身的政治权力，利用地缘、血缘、部门等纽带结成各种派系，大搞朋党之间的权力斗争，如唐朝的“牛李党争”。而在治国理政过程中，官员抱着“不求有功，但求无过”的心理，在传统行政活动中墨守成规，不思进取，过分拘泥于旧习，行政效率低，在官僚组织内部缺乏创新机制与改革动力。这种形式主义不利于政府办事效率的提高，而只有有效率的政府才能切实履行政府责任。在两千多年的封建体制下，人们接受官本位文化的熏陶，对统治者及官员形成了根深蒂固的依赖与崇拜心理。当代的行政体制内，国家和政府尽管确立了“为人民服务”的行政价值观，但仍然难以摆脱“官本位”思想的桎梏。

（二）人治传统

依法行政是建设责任政府的制度基础。责任政府意味着政府及其成员的行政行为要以宪法、法律及行政法规为依据，而不是按照领导长官意志行事，政府及其成员也要为其渎职、失职与违法行为承担相应的法律责任。目前我国已经建立了比较完备的法律体系，实现了有法可依，但是依法行政仍然受到传统人治观念的影响与挑战。人治传统主要表现在以下方面。

第一，统治者权威神化，法律权威弱化。人治是封建官僚政治的基本特征，强调掌握国家管理权的人的意志和个人的权威性，并把国家治理主体的权威神化。皇权得到民众的认同及服从的基础是“天命所归，天人合一”，皇帝是神在人间的代言人，行使统治世俗社会的权力。我国任何一个封建皇帝无不以“天子”自居，并且造出大量神奇怪异之说，神化自己。社会也习惯于把皇帝放到一个神圣的地位，不可亵渎。皇权的神化弱化了法律权威。一方面，统治者居于至高无上的地位，法律必须服从最高统治者的意志，历代法典中从来没有约束皇帝权力的条款，法自君出，“夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”（《管子·任法》）法律也不能约束掌握权力的官员，只能用于管理社会，管理老百姓。即所谓的“刑不上大夫，礼不下庶人”。另一方面，封建社会的法律具有模糊性和随意性，缺乏稳定性，统治者可以根据自己的需要对法律进行取舍、修改。

第二，熟人社会下强调道德约束。封建社会强调以德治、礼治为核心的人治模式，对官僚阶层强调的是道德化的行政教育，而非制度化的硬性约束。统治者倾向于用伦理规范约束社会，德主刑辅的观念也得到普遍认同，强调政府官员要特别注意自身的修养。而今天我们依然强调对政府成员的软约束——个人品德修养。但是随着改革开放后市场经济的发展，个人的道德自我约束往往是脆弱的。在面对权力和利益的诱惑时，人性自利的一面凸显出来并占上风。在当今社会，“熟人好说话，熟人好办事”已成为多数民众的心态。一旦出现以人情为基础的行政，就会为某些部门的“权力寻租”提供空间，易导致地方政府行政不规范，同时还会破坏市场经济下的公平、平等竞争原则。

俗话说，“徒法不足以自行。”法律只有通过严格的使用才能发挥其效力。当前，在政府行政过程中，一些领导干部认为依法行政要按严格的程序办事，手续烦琐，是对领导权力的一种约束，不利于工作的开展，甚至存在以权压法、目无法纪等现象，这都是封建社会人治传统的负面影响造成的。

（三）传统政府行政的封闭性和排他性

责任政府的建设需要让政府成为“阳光政府”，形成开放性的行政文化，这种开放性包括对内、对外两个层面。对外开放是要积极与西方先进行政文化进行交流和竞争，并建立相应的更新机制，为我国的行政管理服务。对内开放是重视政府与社會的关联，实行政务公开，并提高行政活动的参与性和公正性。然而传统的行政体系是封闭排他的，政府活动缺乏公开性，政府与社会、民众缺乏有效的信息交流与沟通。

在封建社会，由于君主的因循守旧、抱残守缺，以一种家长式和经验性理念对国家进行统治，整个行政系统是封闭排他的。这一特点有三方面的表现：其一，官僚阶层流动的封闭性。中国传统社会是以伦理为本位，“政府的行政行为常常为家庭，尤其是为一些显赫家族所左右，这些家族通常因其是皇帝的臣属，他们拥有大量的土地以及强大的宗族势力”[5]。与之相适应，古代官员的任命和升迁在很大程度上是依据门第和背景，而不是其能力与品德。虽然科举制在官员选拔方面也起到很大作用，但也只是维护皇权统治的工具而已。其二，政府系统的封闭保守性。政府系统是一个封闭循环系统，政府决策很少考虑人民的利益与要求，与社会、民众的有效沟通不足，缺乏社会成员的积极参与，行政活动缺乏应有的透明性和开放性。其三，传统文化的排他性主要体现在对外来文化的轻视与排斥，如清朝后期的闭关锁国政策。在封闭排他的行政文化氛围下，统治者拒绝对外国先进制度、文化进行借鉴和吸纳，妨碍了行政观念的转变。

中国几千年来积淀的传统文化观念至今仍具有一种强大的历史惰性，政治上的神秘化极大地损害了民主，滋生着腐败。传统行政文化的封闭性、排他性制约着政府行政管理模式创新。

三、小结

经济基础决定上层建筑，一定时期的文化传统也是由经济生产方式决定的。传统行政文化是与小农经济、君主专制相适应的意识形态，服务于统治阶级的利益。其本质已经背离我国社会主义社会民主政治发展的要求。建设责任政府需要行政文化的重建和创新，要求政府克服官本位心理，确立权源于民、用权为民的以民为本思想，树立开放的行政观念和科学的行政思想，同时加强行政人员道德建设，提高公民文化素养，滋养现代行政文化的土壤。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1998.

[2]唐检云.中国传统行政文化发展简论[J].行政与法，2004（12）.

[3][美]弗朗西斯·福山.人类本性与社会秩序的重建[M].刘榜离，王胜利，译.北京：中国社会科学出版社，2002：12.

[4]朱岚.中国传统官本位思想生发的文化生态根源[J].理论学刊，2005（11）.

[5]李清栋.中国历史上的著名家族[M].北京：中国社会出版社，2005：174.