李景海　林仲豪

摘要 全球制造业生产与需求的“重力中心”已经从发达国家转到新兴经济体，重塑了世界产业格局。全球制造业出现了一些新的焦点问题：市场拉力因素催生新的市场需求；新兴技术推力因素重新界定了竞争能力；不断涌生的商业模式和组织趋向将改变价值链结构与企业-消费者交互方式；自然资源、清洁水的减少，逆向气候变化，说明需要提升资源使用效率。这些变化将重塑国家竞争优势的来源，并对国家与企业提出新的挑战与机遇。产业政策被认为是一国支撑经济增长和就业增加关键的新方式。本文采用新产业政策矩阵方法解析美国制造业创新系统背后的政策机制与潜在影响，并提出基于增加知识要素投入一跨行业政策干预、增强国际竞争力、创新制造业价值链、营造社会环境条件等的中国制造业升级策略。

关键词 演变 新产业政策 国家制造业系统 升级

一、引言

中国各级政府都将“去工业化”设定为优先政策目标，来推动产业结构调整，以图顺利实现经济转型升级。然而，国际上出现两种不容忽视的趋向：一是学界对去工业化经济后果的探讨。去工业化一般是指GDP中制造业产出份额和全部就业中制造业就业量的逐步减少（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Kang&Lee，2011）。一国去工业化的内在后果是经济增长率减速（Crtlz，2015）。更值得注意的是，出现早熟去工业化的国家人均收入低于历史上发达国家的同期水平（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Dasgupta&Singh，2006）。此外，许多学者分析拉美国家外向增长战略成功后经济停滞原因时，纷纷指向早熟去工业化，尤其是墨西哥（Blecker，2009：Kehoe&Meza，2011）。二是主要经合组织国家（如美国、德国日本英国等）制造业复兴的产业政策，2008年金融危机后，产业政策被认为是一国支撑经济增长和就业增加关键的新方式主要经合组织国家特别关注制造业份额的减少，重新审视全球化背景下政府推动特定行业、技术和产业活动发展的重要作用。这些国家采取称之为“新产业政策”战略，注重制造业的系统特性，希望以此来重获国际竞争力。因此，弄清这两种趋向背后的逻辑关系，将更好理解产业结构调整与区域经济转型升级的区别，也更加明晰如何构建可能的路径经由产业结构调整来实现中国区域经济转型发展。

在卡尔多框架下（Kaldor，1989），制造业部门是经济增长的发动机，带动整个经济发展和推动积极的结构变化。去工业化被认为是发达国家长期低增长的主要内在原因。如果发生早熟的去工业化，将会削弱制造业的引擎作用，也会导致整个生产增长率下降（cruz，2015），进而会减少投资，带来工资停滞，削弱需求增长。因此，也将降低社会创造就业的能力，从而导致失业增加或者潜在失业最后，经济发展将被延迟，这将会导致一国或地区不得不耗费更长的时间来达到成熟产业体系和出口资本品阶段，即具有较少的劳动力剩余和更高的生产率水平的阶段。总之，早熟的去工业化会导致累积循环的负反馈，不充分增长-低投资-低生产率-高失业率，导致经济转型升级失败。鉴于此，道路选择和制度变革对获取制造业优势具有决定意义。自2008年金融危机以来，主要经合组织国家，如美国，德国。日本，英国等都重视就业和增长的新源泉，尤其是制造业，都开始察觉到本地制造业所面临的挑战和产业增长的机会。进而，政策制定者开始重估产业相关的政策，正视全球制造业的演变特征：经合组织国家制造业份额日渐衰减、新兴经济体竞争力日益增强、资源节约型制造业需求日益增加、全球制造业价值链的复杂性和重要性日趋膨胀、技术变化日益加速等。因此，理清世界政治经济关系演变，探明主要经合组织国家产业政策的战略意图，厘定政府合适的作用及政策准则，将有助于更好实施“中国制造2025”。

二、世界政治经济演变与政策准则

全球制造业展现出日渐增加的碎片化和复杂性。产品生产呈现日益增加的阶段化创制，包括原料提取。零部件生产，组装，定制，都可以在不同地区和国家进行。同时，每一生产阶段又融合了多种制造企业与非制造企业的多层次相互作用，因此，最近20年来中间品贸易日趋增长，用于价值链下一阶段的再循环，如果用不变价格测算，在过去80年间世界中間品进口已出现10倍的增长（Kawakami&Sturgeon，2010）。也有学者指出，中间品贸易已经占据世界贸易额的一半以上（Miroudot et al.，2009）。由于全球制造业生产与需求的“重力中心”已经从发达国家转到新兴经济体，特别是移向亚洲，这导致全球产业格局重塑——生产的区位、控制和所有权的再配置（Gereffi et al，2005）。于是，发展中国家占世界制造业出口的份额从1992年的20.4%上升到2000年的29.4%，到2009年已经达到39%（UNIDO，2011），同时伴随的是中高技术产品份额的不断提升（UNIDO，2013）。2010年，发展中经济体首次吸收了接近一半的全球FDI，同时按购买力平价计算，非经合组织国家生产世界GDP的一半（OECD，2013）。这些变动结果表明：生产的重置，以及更重要的相关活动，如研发与专业服务的迁移。根据测算，所有电子行业研发活动的90%在亚洲完成（Ezell&Atkinson，2011）。

尽管制造业需求蓬勃增长，但也出现了一些新的焦点问题：市场拉力因素，如个性化产品和全球新兴中产阶级的需要日益剧增，催生新的市场需求：新兴技术推力因素，如制造业时限的快速减少、纳米技术、生物技术、新材料与新生产技术的进步，重新界定了竞争能力；不断涌生的商业模式和组织趋向，如蓬勃发展的产品-服务系统、虚拟全球生产网络、智能化生产、物联网等，将改变价值链结构与企业-消费者交互方式；自然资源、清洁水的减少，逆向气候变化，说明需要提升资源使用效率（UNIDO，2011）。这些来自市场、技术和商业模型的新趋向将会重塑全球未来制造业。同时，这些变化将重塑国家竞争优势的来源，并对企业与国家提出新的挑战与机遇。面对全新的制造业全球化图景，由于不同的产业结构和与之相关的社会，政治与文化环境所形成的网络化特征（见表1），国家间将出现分化（Coe et al，2008）。

在过去两个世纪，工业化国家已经采用了广泛的介入政策，旨在实现国家制造业系统的结构重组。与之相关的是，合适的政府作用和政策准则二战后，许多国家采用产业政策作为国家指令性规划工具，如进口替代-出口推动/幼稚產业保护-战略性行业的国有企业。理论界将之称为“挑选胜者”方法。基于存在大量的市场失败，特别是发展中国家，政府必须干预国家结构重组。而20世纪后期，出现了突出的结构协调问题，逐渐发现政府失败比市场失败更严重。因此，产业政策在许多国家慢慢失势。但是，日本、台湾、韩国、新加坡和香港采用政府干预（包括产业贸易和技术政策），获得了成功。认为政府干预产业发展合理主要有两个逻辑依据：市场失败和结构协调（Lin，2012：Andreoni&Scazzieri，2014）。近年来，古典产业政策的理论基础进一步丰富，并重构创新系统框架，提供技术-创新演化关系的新视角。Freeman（1987）、Lundvall（1992）和Nelson（1993）首次重视基础设施与制度问题，技术锁定、路径依赖与转型失败，联系与网络配置失败，以及企业、本地网络与系统交互的学习演化（Melerba，2002：Andreoni，2013）。这些问题逐渐被归纳为“系统或网络失败”（Dodgson et al，2011：Wade，2012），这使得要超越企业、行业和宏观经济来融入更广阔的产业系统演化背景下来寻求对策。

现代产业政策是在特定国家背景下制定，国家间为寻求最具有价值捕获潜力的产业活动而展开激烈竞争。一般地，国家背景特征包涵：制度行业构成制造业体系配置、技术结构和资源禀赋。因此，弄清国家制造业系统中可利用的要素投入的性质和作用特别重要。此外，制造业价值链和生产技术的相互依赖性不断增强，基于传统产业或者技术分类的分析将不能全面解析国家制造业活动的竞争性。最后，国家制造系统涵盖复杂的网络：广泛的部件、材料、生产系统及次生产系统、生产者服务以及产品相关的服务系统。所有这些都需要整合于国家创新系统和全球价值链。因此，许多国家纷纷开始探究增强特定部门、技术或者产业活动中某些领域的战略方法。

三、欧美再工业化与新产业政策

（一）去工业化的生成机制

历史上，发达国家去工业化，或者说出现工业化进程的拐点，主要标志是制造行业的萎缩，导致经济增长率和就业率下降。根据发达国家经验估计，一国出现去工业化（或转折点）时人均收入达到12000美元（1991购买力平价）（Rowthorn&Ramaswamy，1999：Rowthorn&Courts，2004）。收入和价格是解释一国需求格局演变的主要变量。一国国内制造业与服务业的需求收入弹性是伴随工业化而出现变化的，即收入不断提高，而制造业产品价格不断下降。加速去工业化也有外部原因：服务业占优势、为获取国际贸易竞争力，推动制造业稳步向上升级。达到去工业化所需要的收入水平，意味着经济体进入工业化发展的最后阶段，成为不断发展的资本品净出口国。同时，服务行业已充分发展能提供足够复杂的生产性服务，并吸收新工人和其他部门的转移工人。在这个阶段，服务业被认为是制造业功能的“补充物”，成为雇佣工人和推动经济增长的引擎。然而，这种循环不能无限地保持较快速度。在某一点，制造行业将开始萎缩，标志着工业化进程转折点的出现，换句话说要开始去工业化。值得重视的是，世界政治经济格局演变下，欧美产业政策变化揭示：去工业化和再工业化可以往复与重启，来推动产业结构和产业升级的循环提升。

（二）“再工业化”的现实逻辑

制造业是一国实体经济繁荣和推动技术创新的重要物质技术基础。主要经合组织国家的再工业化是一种现实的考量，力图加快传统产业改造和科技进步，推进实体经济复苏，防止制造业萎缩而失去世界创新领导者地位。（1）发展制造业提升生产率，增加产出和就业。制造业是经济增长的引擎，拉动其他经济部门发展（即卡尔多增长定律）。制造业劳动生产率增长与制造业产出增长高度正相关，这特别与规模递增收益有关。制造业部门的演化发展带来经济增长，制造业增长提升了生产率增长，同时全部就业量随着制造业产出稳步增长。制造业的特殊作用是规模经济或者递增收益，也就意味着：制造业生产率将会提升的更快，经由前向-后向联系，递增的制造业生产率将会使整个经济受益。（2）发展制造业激发技术革新，桥联生产和创新过程。制造业部门产生生产率溢出，带来新投入、转移新知识和技术、提供更廉价的投入价格（如原材料和机械）。制造业递增收益的潜在来源有干中学、劳动力专业化、引发和吸纳（国内外的）创新与技术。（3）发展制造业推动经济结构转型升级。首先，整个经济体也会受益于递增需求，尤其是来自制造业部门工人，他们往往得到更高收入。制造业生产率递增对一国短期与长期经济增长和发展（或结构转型）非常重要。事实上，制造业生产率递增不仅拉动劳动力移向制造部门，同时也不会带来其他部门产出损失，而且也支撑复杂产品和劳务生产，这是成熟经济体的重要特征。同时，制造业生产率递增带来制造品价格下降，进而导致其他产品价格下降。制造行业是典型的资本密集型，空间集中的制造业比空间分散的农业更容易实现资本积累。制造业部门提供特殊机会来实现资本积累，在前向-后向联系效应作用下，任何资本积累将会导致行业自身增加需求，也会引致增加其他生产部门的需求。确切地说，增强的资本积累可以看作是任一发展中经济体的起飞。其次，制造业需要生产性服务业的支撑，现代服务业需要制造业的拉动，主要经合组织国家知识密集型服务业与制造业紧密结合可以增强产业竞争力。再次，投资是经济增长和发展的重要变量，投资将会扩展生产能力，增加有效需求，也会补充经济发展过程其他因子，如技术进步，技能获取，制度深化。（4）发展制造业增强出口竞争力。生产率和价格揭示可贸易部门的竞争力。高增加值和低国内价格，影响一国真实汇率，是实行出口导向型增长战略至关重要的条件。此外，制造行业出口为国家进口需求提供外汇，减轻来自经常账户的增长约束。制造行业与它扩张的前向一后向联系是经济发展的良性循环：递增需求-增长的生产率-快速的经济增长-高的就业率（Kaldo，1989）。

（三）重获竞争力与新产业政策

再工业化是主要经合组织国家鼓励新兴工业部门发展，建立能够支持未来经济增长的高端产业（如先进制造技术、新能源，新材料，信息，环保等），从而重新拥有强大竞争力的新工业体系。金融危机后，各个国家都在重新考量产业政策，都急于寻求增长和就业的出路。伴随着主要经合组织国家对制造业减少、全球气候变化和资源效率、以及全球化加深的关注，政府如何施展合适作用来支持特定行业、技术和产业活动越来越受到重视。尽管世界共同趋势驱动国家产业政策，但新产业政策是特定的国家产业背景（行业结构、价值链配置等）国家政策背景（不同行政部门和机构的任务与功能）制度背景（不用政府层级的作用，如区域政府产业网络和商会）多重相互作用的政策事项网络。主要经合组织国家共同的政策关注点包括：制造业研发活动的重要性、机械技能工人培育、职业培训与再提升、资源节约型制造业发展、制造企业的金融支持，以及整合制造业相关的政策和政府强化产业间结盟的转化能力。尤其是，主要经合组织国家越来越重视制造业体系性和产业间复杂的相互依赖性，因为最有发展潜力的新兴技术都根植于复杂的应用体系，并且制造业本身也依赖于复杂的供应网络，具体来自生产部件、材料、生产系统及次级系统、生产者服务和产品相关服务体系主要经合组织国家出台的新产业政策是对制造业产业链的重构（王庭东，2013），是制造业升级和以发展新兴工业为核心的结构转型。这些政策旨在探寻主导“新型制造业”的先进技术和设备创新，来推动环保、能源、交通等行业发展，创造新的产业，培育世界级人才，迈向新的产业革命。因此，政策事项侧重仔细分析制造业系统演化与国家制造业价值捕获的机会，进而设计长期的、可选择的重要制造业部门的产业政策。

国家产业政策和主要事项是预期产业变化的反映。根据预期效应的差别，政策措施可以划分为：国家制造系统的重要要素投入、系统层次、产业政策的协同性、不同层级政府的政策优先权和实施的责任等事项（O'Sullivan et al，2013）。新产业政策重视国家制造业系统的要素投入和政府干预的层级，政策干预的介入，包括对常规制造企业、制造行业、宏观框架，以及跨行业的与制造业相关活动，尤其是提供对跨行业有影响的政策措施与搭建国家制造系统的各种供应链。甚至在同一层级的政策干预，根据影响要素投入生产率的方式政策措施都或多或少是可选择的。根据政策作用对象可以分为：知识（特别是研发活动）、劳动力（包括技能和教育）、生产能力（利用与组织制造业的机器、工厂、设备等的可用性和能力）、资源和基础设施（尤其是能源，资源节约型支撑）以及金融资本。国家制造系统也依赖于与全球市场和生产网络相互作用的能力，因此也需要关注全球制造系统与市场的相关政策。

四、美国国家制造业系统与产业政策矩阵

（一）美国制造业演变与重塑国家制造业体系

美国拥有世界上最大，最成熟与多样化的工业系统，生产全球1/4的制造业增加值。2010年，美国制造业增加值为1.7万亿美元，占GDP比重为11.7%，创造了1200万就业岗位，贡献60%的总出口（EOP，2012）。20世纪后半叶，美国制造业逐渐转向基于科技和资本密集型产业，如化工产品、汽车、运输设备，以及高技术产业，如计算机和电子产品。与此同时，食品，衣服，木制品，打印机依然占据全部制造业较为重要的份额（NIST，2013）。

20世纪下半页，美国金融、保险、房地产和租赁行业比制造业发展得更快，结果导致制造业占CDP份额急剧下降，以至于当今房地产业仍然比制造业更大。在过去30年，美国已经损失了800万制造业工作岗位。然而，这种相对下降伴随着美国国家制造业体系的复杂转型。大多数美国公司不断增加离岸生产，增加了离岸研发中心。这种趋势以杜邦在印度的战略研发投资和IRM在中国的新研发中心为代表（Wessner&Wolff，2012）。尽管新技术和新产品在美国创造，大规模的制造工厂离岸生产使得诸如充电锂电池，液晶显示器，氧化制陶，太阳能电池、半导体内存装置与设备都是在海外生产。这也导致生产和创新过程“脱联”，削弱美国经济体系的创新能力，出现技术锁定和产业退化（Tassey'2010：Pisano&Shih，2012）。这种变化趋势清晰地反映在美国高技术产品贸易的急剧恶化；20世纪90年代高技术产品获得大量盈余，到2011年出现了1000亿美元的贸易赤字。类似地，由于丧失规模实力，风能涡轮和光伏模组的生产也逐渐败给中国竞争同行。同时由于20世纪80年代中期公共研发资助基金的大幅减少和熟练技术工人短缺，进一步恶化这种趋势。据估计在今后5年美国60%的机械工人将步入退休，熟练技工不能完全满足当前及未来的国家需要（O'Sullivan et al，2013）。事实上，读科学和机械学位的学生比重低于5%，而在欧洲为12%（主要在德国），在亚洲超过20%（Wessner&Wolff，2012）。

在过去20年，美国已经开始着手解决这些凸显的结构挑战，特别重视创新政策（崔日明等，2013），尤其是联邦政府层级政策。美国国家创新系统是产业成功的主要驱动力，尽管其他国家，如日本，积极地进行技术竞赛，美国仍然是世界上研发支出和专利获取的“领头羊”。习惯上，美国创新体系由公共资金支持的研究性大學、国家实验室以及公共机构、公共部门编织的多主体相互作用网络。这些公共机构与部门有国防部，国家卫生学会，国家科学基金，国家标准和技术学会，国防、能源与农业部，以及国家航空和太空管理局（Fuchs，2010）。自从20世纪90年代中期，国防部发挥的作用不断增强。现在，它花费联邦研发支出的一半，开展极具影响的项目，如美国国防专属的制造技术规划（ManTech）和远景防御规划研究（DAPRA）

联邦政府力主发展国防、太空、健康、能源、环境方面的技术，以及有选择地对某些产业进行研究补助和刺激公共-私人部门联合参与。目前，联邦政府75%制造业研发支出集中在航空和仪器行业（Wessner&Wolff，2012）。

美国要确保先进制造业的领导力，需要抛弃赌对特定企业和产业的产业政策，而要坚定不移地奉行创新政策（EOP&PCAST，2011）。过去10年，很容易发现美国产业政策的转向，而金融危机只是部分原因，但它也引起重新思考联邦政府作用，并重拾“市场失败”论（US Cogress，2009：EOP，2012）。美国“2009-恢复与再投资法案”是多达7870亿美元的一揽子刺激计划。在这些措施中，包括对大公司的紧急救济，如通用汽车的重组，1000亿美元的清洁能源推动项目，对可再生能源输电项目的混合贷款担保，智能电网，对电池和重要新材料研究补贴，以及其他由高级研究项目机构——能源署（ARPA-F）资助的研究项目。在州层面上，纽约、密西根、俄亥俄等州利用研发实验室与研发园来实施产业发展便利化改造方案，吸引投资与建立新的高级制造业中心，并增加对页岩能源提取与液压破裂研究。

次贷危机后，奥巴马政府宣布着重增加对行政部门政策资金支持和一系列增加重要要素投入的新政策。2010年国家出口倡议出台，目的是到2014年通过出口倍增来创造就业和经济增长。这些倡议包括贸易代表团交流，外贸展示，增加外国购买者、创建跨机构的贸易执行中心、出口快递项目的金融支持、中小企业和出口导向企业的信贷扩张。增加中小企业获取金融资本，譬如小型企业创新研究项目（SRIR）每年提供给小型企业超过25億美元的研发补贴和公共采购合同，有助于这些企业专门从事特定技术系统和部件生产，增加技术能力同时，也引入一些激励和规划来重建基于美国制造业的框架性条件。由布什政府发起的制造业扩展伙伴关系计划进一步加强，得到成倍资助。先进能源制造业税收信贷额外增加50亿美元的投资，对于投资工厂和设备提供金融奖励和税收减免（US Congress，2011a）。取消外包的税收扣除，鼓励内包并给予20%的收入税抵免，新成立100家新的科学，技术，机械和数学专修学校，并出台奖励方案提升科学、技术、机械和数学专业学生毕业率（US Congress，2011b）。在推动新材料探测计划和机器人研发中心后，奥巴马政府也努力推动和协调制造业研发。遵从总统科技顾问委员会的建议，奥巴马政府提出投资10亿美元来创建国家制造业创新网络（NNMI），这是更大的区域制造业学会网络的延展，来加快先进制造业技术的发展和应用（OMB，2012）。随着2012年区域创新制造业学会创建，奥巴马政府计划在2013年发起成立三个新的学会，也敦促国会在未来10年支持建立多达45个创新制造业学会（White House，2013）。

除了国会和总统的影响，美国各部门产业政策事项主要集中在：（1）塑造制造业竞争力而重建框架条件，为中小企业的金融和技能支持创造渠道，减轻企业成本压力，如医保、税收和能源（US Department of Commerce，2004：Domestic Policy Council，2006）；（2）创造进入国际市场和确保国外市场平等机遇，而签署双边协定和实施世贸规则；（3）推动先进制造业研发，优先支持科技创新和专门机构（或项目）。就预期产业变化看，美国政府实行的政策措施旨在再工业化和吸引生产能力回流，重塑美国制造业体系，具体见表2。

（二）美国新产业政策矩阵与国家制造业创新体系

本文采用O，Sullivan et al。（2013）的产业政策矩阵分析方法，探讨美国构建制造业创新体系的政策组合和战略意图。美国产业政策事项反映再工业化的需要，政策着力点是三个常见的组合——竞争条件、出口推动和制造业研发，如下图1所示。

1.要素投入政策与国家制造业创新体系

（1）知识投入和制造业创新。美国高调宣称在先进制造业和制造业创新发力，增加知识要素投入。为更好捕捉新技术产业化和制造业研发机遇，美国成立了新的研发组织——美国国家制造业学会，不但扶助后期产品技术研发，而且支持制造业相关创新，如生产技术和供应链发展。美国极为重视研发培育，设立研发基金经由研发机构授权中小企业进行项目创新研究。

（2）培育熟练技工和制造业项目培训。所有美国制造业相关的战略都高度重视熟练机械工人的可得性，包括人口数量，也包括质量，尤其是利用新兴生产技术和制造业管理实务。同时，美国区域政府也资助很多制造业技能培训项目。

（3）生产能力和制造业全球扩张。美国实施大量的国家制造业支持项目来帮助中小企业采用新的生产技术、过程改进、可持续的制造业、出口激励等等。美国扩大生产能力政策，采取商务建议服务的组织方式，如制造业伙伴关系扩展计划，同时也反映美国生产能力政策的重要演变：在过去10年支持方式由倾向制造方法或工艺问题转向产品研发、制造业创新和参与全球市场（如操纵国际标准或者监管要求）。

（4）资源节约型制造业和发展绿色制造技术。可持续的，资源节约型制造业是美国产业政策关注的主要挑战之一。由于美国致力于水平钻孔法和页岩气发展来获取天然气和石油，致使美国能源价格下降，有助于减轻制造业成本压力。发展新的绿色技术制造业是共同关注的话题，美国政府已经建立清晰的目标来发展电动交通工具行业，努力在2015年实现1000万台电动汽车投入使用。并且，电动车相关技术是优先研发项目，特别是电池。

（5）金融资本支持。中小制造业企业接入金融资本是美国产业政策的重点，主要依托美国进出口银行来支持制造企业，也包括特定机制来支持中小企业，自金融危机以来制造业企业可利用的金融支持获得大幅提升。

2.全球制造业体系和市场

推动制造业出口、参与全球新兴市场和介入国际制造业体系是美国产业政策的主要议题，最近的“国家出口计划”聚焦中小企业的出口扶助和金融支持，而且重视开拓新市场和实施贸易协定来扩展美国企业进入国际市场的机会。尤为重要的是，采取税收激励政策，鼓励美国制造业重返本土。

3.政策干预层级与政策协调

在企业层面，美国引入瞩目的现象是不再刻意出台“挑选赢家”或“培育国家冠军”的企业政策。在行业层面，制造业发展战略的突出特点是选择特定的产业部门，譬如先进制造业、页岩气等。在跨行业制造业层面，美国重点支持跨行业制造业，资助跨行业通用技术研发项目来发展先进制造业。

美国政府重视实施贸易协定和进入国际市场，为美国企业营造良好有序的宏观经济框架。美国制造业意欲创建国家制造业创新系统，增加世界竞争力，因此政策协调极力推动知识相关要素投入、生产领域的相关研发、制造业新兴技术组织形式以及传递网络。

五、中国制造业的升级策略

全球政治经济演变是国家间角逐竞争力的结果。制造业发展水平是衡量国家综合实力的重要标志“中国制造2025”提供了中国制造业升级的政策性框架。同时，产业政策矩阵方法有助于对政策机制、目标和潜在影响的更深理解，也提供了评估和设计地区国家和国际层面产业政策的工具。

1.增加知识要素投入与打造中国制造业创新体系

中国制造业需要坚持创新驱动与智能转型，产业政策重点要培養先进制造业和战略性新兴产业发展为主导产业，以绿色制造和新兴技术为支撑，强化基础与绿色发展，加快从制造大国转向创新强国。在新兴产业发展过程中，智能设备与高端设备制造业是创新的首要选择，并促进以移动互联网为基础的新兴产业发展，激发新材料、新能源产业和节能环保产业成为新兴支柱产业，努力实现保持中高速增长和迈向中高端水平的双目标。

2.建立跨行业合作伙伴关系，培育制造企业创新能力

中国产业政策需要做好信息收集，增加企业对复杂全球价值链竞争的挑战，设计制造业支持项目，构建产业间“伙伴关系”，共同参与和规划制造业相关投资和制造业企业活动，有效地降低研发成本和风险，缩短新技术的研发周期，提升自主研发能力和创新能力：建立公开统一的技术创新服务平台，开放基础设施，鼓励私人企业参与，构建政-产-学-研相结合的技术创新体系：推动制造业和现代服务业的交叉融合，勾联蕴含人力资本和知识资本的生产性服务业，将创新要素融入制造业（黄永春等，2013），助推制造业创新差异化优势，推进制造业-服务业共生新模式和新业态。

3.提升传统制造业技术能力，增强国际竞争力

中国现阶段的经济特征需要强化以制造业为主要经济动力，核心利益是制造业实力的增强，领先国内国际市场。制造业核心是提高生产效率，提升技术和增强国际化。对于中国制造企业而言，首先要让生产效率提升高于劳动力成本的增长，才能保持竞争力，这需要企业投入资金来改善设备。流程。生产工艺等；其次，要提升技术能力，让产品的工艺、技术能够符合消费者的需要；人性化功能和良好体验是产品设计决定的，移动互联网与物联网发展提供了个性化定制的契机，带来更大的挑战与机遇。制造业产品设计、品质和客户体验是一个连贯的链条，共同决定了产品成功与否，这是现代制造商必须考虑的现实因素。第三，增强国际化。这需要国家、机构和企业多方面积极参与与营造，以及国家政策和政府机构的引导与扶持。

4.降低高技术资本品进口依赖，创新制造业价值链

中国制造业需要掌握产业和技术发展的主动权，加大对中小企业的投资和扶植，培养企业自主创新的内在动力，增强企业技术创新能力，健全由企业牵头实施应用性重大科技项目的机制，使企业真正成为研发要素投入、技术创新活动实施，创新成果应用的主体；采取必要措施来增加渠道授信。支持研发活动，增加科技、劳动力教育、投资基础设施投资，推动和保持私人投资的有效需求水平，降低资本品进口的依赖，发展国内技术能力。

5.营造社会环境条件，激发制造企业升级动力

制造业升级首先要解决的是企业意愿。制造业产品质量（或产品品质瓶颈）是一个伪命题，因为众多高品质加工贸易产品早已证明中国制造商具备这样的能力。然而，国内监管，意识，行业环境等众多因素相互作用导致劣币驱逐良币的“柠檬市场”，于是制造商更愿意生产低品质低价格的产品。现实国情是中国消费已逐步由追求温饱进入品质的阶段，如何通过政府和社会合力形成生产高品质产品的良性市场，实现品质升级，最终重塑“中国制造”的品牌内涵，是产业升级中基本而长远的课题。

制度创新由政府推动（其中还包括金融制度），技术创新由产业推动。在兼顾项目设计、政策可持续和选择性投资优先的背景下，长期投资和规划极为重要。然而，结构调整是资源重置过程，能否达到转型升级的目标，依然需要接受时间的检验。尤其是，制造业会带来研发投入增加，创造就业岗位，而服务业具有规模收益递减的特征，盲目的“去工业化”而高质量生产性服务业无法承担提供复杂性服务产品，不但无法实现就业增长，而且只是增加交易成本，而非减少生产成本。此外，历史经验只能总结，而不能抄袭。