文/王立群 张宇

专题研究

信息化视野下的分段集约执行模式的思考与重构

文/王立群 张宇

分段集约执行模式以分权制衡为理论依据，从分权控的角度出发进行执行实施工作，以促进执行公正与司法廉洁。随着分段集约模式逐步深入，出现实际结案率下降等问题。结合当前司法改革的方向和要求，从分段集约执行机制的实证分析出发，以信息化为抓手，探讨执行机制的重构，对保障执行工作质量、提高执行工作效率具有重要意义。

长期以来，法院执行实施中大部分采用“一人包案”的传统执行模式。实行“一执一书”工作模式，对推进执行工作发展起过重要作用，但同时存在廉政风险易发、执行效率低下等诸多弊端。2011年，最高人民法院发布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中规定：“人民法院可以将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，互相监督，分权制衡，提高执行工作质量和效率。”分段集约执行机制成为执行实施改革的大方向，开始在全国多家法院纷纷试行。目前，在此轮司法改革中，法官员额制、司法责任制对执行工作的权力运行提出了新的改革要求，执行规范化建设要求对执行实施工作实现有效管理和监督制约，执行信息化建设要求对执行实施工作进行团队化分工协作。

现行分段集约执行模式的反思

分段集约执行机制是指将执行工作各环节进行细分，执行法官仅是相对固定地承办执行案件，以所有执行案件的执行环节为中心搭建执行机构，配置执行人员，以执行各环节专业化、集约化的分工和工作方式，实现案件的立体交叉执行。分段集约执行机制是以提高执行工作质量和效率为最终价值追求，其实质是对执行实施权配置的再具体细分。

传统的“一人包案”执行模式造成了执行权过分集中，导致了执行权资源与其他资源交换的可能性，带来了执行秩序一定程度的混乱，产生了一些消极腐败现象。因此，“要防止滥用权力，必须以权力约束权力”。现行分段集约执行机制即以分权制衡为理论依据，从分权控权的角度出发来进行执行实施工作。具体而言，虽然各地法院分权的方案略有不同，但大体可归纳为执行查控权、执行处置权、执行发还权等执行实施权分权模式，其目的在于通过分权改变一人包案的做法，变一人集权为多人分权制衡，从而尽可能地减少消极执行、违规执行等现象的发生，促进执行公正与司法廉洁，保障执行工作的质量。另外，分段集约执行机制通过将执行实施权细分达到执行工作分工，以“合并同类项”的方式将同类的执行工作或事务统归同一工作组或执行法官处理，从集约高效的角度出发提高执行工作效率。具体而言，各地法院虽有差异，但基本上均是成立相应的查控组、处置组、结案组等分工协作，其目的在于通过对执行资源的统一调配，从而达到1+1＞2的效果。

随着分段集约执行模式运行的逐步深入，出现了实际执行结案率不升反降、本次执行程序终结案件比重增大、各分段工作组忙闲不均等问题，其原因在于分段集约执行模式在程序设计上与执行实施固有特性不符，导致该模式无法有效提高执行工作质量与效率。

（一）执行案件的持续增长，导致了有限的执行人员按阶段分工不能适应案多人少的现实

近年来执行案件持续增长，执行实施工作面临着严峻的压力，案多人少的情况屡见不鲜。分段集约执行模式按阶段横向分工的程序设计，使得多数法院负责查控财产的人员减少，即使法院调配主要人员力量在执行查控阶段，甚至是配置所有人员力量进行查控工作也在超负荷工作，仍然会出现案件“进口窄”的问题，导致案件积累在查控阶段而无法按规定按期限往下一阶段流转的情况，后续执行阶段人员较执行查控阶段工作强度低，从而导致无法维持各阶段的工作平衡。

（二）执行实施工作的灵活性，决定了单一固化的执行流程不能适应复杂的执行实践的现实

执行案件的实践中，申请执行人可能随时向法院提供新的财产线索，无论此时执行实施工作处于哪个阶段，执行人员均必须予以核实。因此，实践中常常会发生案件已经流转至处置阶段或程序性结案阶段，申请执行人又提供新的财产线索的情况，这时就会出现对于新的财产线索由谁负责进行调查的问题。如由后续阶段工作组的人员进行财产查控，则有违分段执行的程序设计；如流转回至财产查控工作组人员进行财产查控，则会降低执行工作效率；如对申请执行人提供的财产线索不予核实，则显然违背了执行实施工作的目的。另外，由于执行实施工作具有很强的客观条件制约性，如果案件在规定期限内无法处置完毕，即需将案件流转至结案组进行程序性结案。但问题在于程序性结案后对于财产的控制与处分由谁负责？不论由结案组负责或是由处置组负责，都将使分权与制衡流于形式。

（三）执行实施工作具有连续性，决定了案件流程被简单分割、过度分段与执行实施工作的全局性不相适应

不同的执行行为之间存在着前后依托、环环相扣的关系。在分段集约执行的工作模式下，如果案件流程被简单分割、过度分段，则会导致每个执行人员只需按照要求做好每阶段工作即可，而无需对案件进行整体考虑。更为严重的问题在于会导致出现重复劳动，比如各阶段执行人员为了解案情均需对案件进行重复性阅卷、与当事人重复会见沟通等。

信息化视野下的执行工作模式的特点

2016年以来，全国各级法院积极贯彻落实信息化建设部署，让执行工作有了新抓手，使执行工作实现了重大变革，实现了质的飞跃。在这场革命性变革中，以信息共享为标志的网络查控系统、以公布失信名单为主导的联合信用惩戒、以集约化管理为平台的执行指挥中心建设，均通过利用现代信息技术和网络的便利，将“执行难”这一长期困扰执行工作的难点问题和复杂的社会问题转化为简单的信息技术问题，体现了中国特色的司法智慧。

（一）网络执行查控多点覆盖，提高案件办理效率

“找人查物”是强制执行工作的首要环节。以往，受制于传统的执行模式，一些具备条件的案件往往难以执行到位，究其原因，在于法院缺乏有效的查控手段。在传统的执行案件办理模式中，执行人员经常是“到处跑”“满天飞”，习惯于“地毯式搜索”，是“万里长征”式的实地查控，往往费时费力，案件办理效率与质量大打折扣。大力加强执行信息化建设，改变“登门临柜”查人找物的传统模式，这是最高人民法院近年来执行工作改革的重要一环。最高人民法院于2013年8月发布的《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》中明确：“人民法院通过网络查询、冻结、续冻、解冻被执行人存款，与执行人员赴金融机构营业场所查询、冻结、续冻、解冻被执行人存款具有同等效力。”该规定为网络执行查控机制建设提供了明确的法律依据，同时也提升了强制执行的速度和效率。执行法官通过融合多个平台数据，建立“网络执行查控系统”，可以将被执行人身份信息、案件信息、财产信息、社保信息等“一网打尽”，在解决“被执行人难找、财产难寻”问题上取得重大突破，极大地提高了执行工作的效率。

（二）透明财产处置机制，转变执行工作方式

司法裁判的价值在于权益兑现，强制执行处于诉讼过程的终端，是裁判文书“落地”的关键环节。其中，司法拍卖是财产变现的重要途径。在传统的委托拍卖方式下，成交率低、佣金高昂、暗箱操作、围标串标，尤其是拍卖环节不透明、难公开，往往引发信访。最高人民法院《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》要求，各地法院针对日益发展的经济形势，树立互联网思维，将网络司法拍卖作为强制执行程序中处置财产的一种全新措施，着力破解“执行难”和提高执行工作质效，在及时、有效兑现债权人权益等方面发挥了重要作用。2016年8月，最高人民法院出台了《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，确立网络拍卖优先原则，已在财产处置领域形成新的财产变现模式。网络司法拍卖树立了互联网思维，加大了被执行财产的处置力度，破解了财产变现难题，祛除了权力寻租空间，既加快了财产处置效率，又斩断了拍卖中暗箱操作利益链条，实现了执行当事人利益最大化的重大变革。

（三）多维公开平台，改变执行管理模式

长期以来，人民法院的强制执行不亚于一场“攻坚战”，但却同时面临着执行力量分散、协调不畅、指挥不力等诸多问题。因此，最高人民法院提出要依托执行指挥中心，强化上级法院对下级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制。2009年，最高人民法院出台了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，明确要求全国各级法院积极探索执行指挥中心制度。近年来，各地法院通过智慧执行的多种新探索，在执行指挥中心建设上，充分发挥其“对上联系、对下指挥、对内联动、对外协作”的“中枢”功能，不断完善“立体化”功能，重点突出流程管理、网络查控、信用惩戒、信息公开、决策分析功能建设，实现了信息化与强制执行工作的深度融合。同时，各地法院的信息化建设，通过互联网将执行流程、执行文书对外公开，自动地向当事人推送案件流程等相关信息，使执行权运行在阳光下。全国法院统一办案管理平台建成并投入使用，实现了执行管理模式的历史性转变，既为执行监督装上了“千里眼”“显微镜”，也将执行权关进了“数据铁笼”。管理手段与效能的日益现代化，使执行工作变得日益高效便捷。

执行工作模式重构的思路与方法

从上述分析可以看出，分段集约执行的工作模式虽然具有分权制衡、分工增益的优点，但是其在程序设计上与执行实施工作现实亦存在不相适应的情形，从而导致其无法达到该模式架构之初提高执行工作质量与效率的目的。而在此轮司法改革中，随着信息技术在执行领域的广泛应用，大量的执行线索、财产信息以数据形式快速反馈。因此，对执行工作模式的重构，可以将分段集约执行模式与执行信息化建设相结合，通过构建分工明确、互相协作的执行团队，实现执行线索和财产信息的快速分类与处理，保证执行措施及时有效，从而最大限度地提高执行工作质量与效率。

（一）重构的思路

执行实施工作分权制衡的目的在于通过内部制衡来防止拖延执行与执行腐败。现阶段，随着执行网络查控系统的建立，执行庭长完全可以利用系统对查控财产的时间与数额数量等情况进行监督，因此，对执行查控权的内部制衡可以通过外部监督来取代。基于此，可以进行如下细化考量：第一，对经查询无财产的执行案件，无需制衡；第二，对经查控存在钱款冻结的案件，做好监督即可，无需制衡；第三，对需要查控车辆、房产、土地、股权等财产并通过司法拍卖进行处置从而实现债权的案件，权力的过度集中并非外部监督可解决，因此需要分权制衡。

执行实施工作采取分工的目的还在于提高执行效率，因此，选择能够有效降低信息与时间成本的分工方式是激发执行实施效用的关键。相比分段集约执行工作模式下依据执行实施的不同阶段而进行的“横向”分工方式，依据执行实施工作的不同性质划分判断性工作与事务性工作来进行“纵向”的分工方式，更能提高执行工作效率。一方面，判断性工作与事务性工作是命令与辅助的关系，信息对接成本较小；另一方面，充分借鉴传统执行模式的优势，节省案件在不同执行环节间流转的交换成本。

（二）重构的方法

在上述重构思路的指导下，结合当前司法改革的方向，通过“执行实施权配置和执行事务分工”为原则对分段集约执行模式进行重构，确立“以执行指挥中心为中枢，以信息化手段为依托，以团队化运行为基础”的执行工作模式。

（1）执行指挥中心发挥中枢、管理、保障、服务功能，创新繁简分流机制，在执行案件启动过程中，集约办理执行通知书等文书的制作与送达、网络财产统查等事项；对流程节点、质效指标进行监控；通过大数据分析实现事前提示、同案规范、问题指导等。

（2）推进执行团队建设，由执行法官、法官助理、书记员及司法警察组成，借助信息化手段，严格按照流程节点，规范办理执行实施案件。执行法官负责团队具体分工和运转，行使司法裁判权，发布执行命令。法官助理负责草拟文书、财产查控、流程审批、实地调查等执行事务性工作，辅助执行法官处理执行事务。书记员和司法警察负责文书送达、记录、协助采取强制措施等具体事项，在执行法官或法官助理的指挥下协助进行事务性工作。

（作者单位：天津市高级人民法院执行局）